“賄選”的司法界定及立法完善

姜雨奇

摘 要：遼寧“賄選”案的塵埃落定，對涉案人員的司法懲處急切呼喚刑法相關罪名完善。應科學界定“賄選”含義，從法律的角度明確“賄選”的起止時間及利益載體，將現行破壞選舉罪的適用范圍擴大到國家政治生活的所有重要選舉活動，同時在司法實踐中加強對接受賄選人的司法懲處，明確其入罪條件，設置國家機關工作人員觸犯破壞選舉罪法定刑升格幅度等，切實將刑法作為懲治“賄選”的有力武器，彰顯公平和正義。

關鍵詞：“賄選” 破壞選舉罪 法律完善

一、問題的提出

[基本案情]2011年至2013年1月，為在遼寧省第十二屆人民代表大會上當選遼寧省副省長，被告人劉某采取宴請、直接給予財物、打招呼等方式向遼寧省人大代表拉票，并利用擔任撫順市委書記的職權和影響，通過他人向人大代表贈送禮品、打招呼等方式進行拉票賄選，社會影響惡劣，情節嚴重。2019年11月22日，北京市某中級人民法院判決被告人劉某犯破壞選舉罪，判處有期徒刑2年，與受賄罪合并執行有期徒刑12年。

劉某只是遼寧“賄選”系列案的一部分，在遼寧“賄選”系列案中，因賄選獲刑的還有遼寧省人大常委會原主任王某珉、原副主任王某陽、李某科、鄭某焯以及遼寧省原政法委書記蘇某章等人。遼寧“賄選”案，是新中國成立以來，發生在省級層面、公然破壞選舉制度、造成惡劣社會影響的重大的賄選案件。從涉及賄選的遼寧“六虎”辦案實際看，6人均因賄選案發，但在因賄選獲刑方面，最高刑期為7年有期徒刑，罪名為玩忽職守罪;僅有3人涉及破壞選舉罪，獲刑均為有期徒刑2年。也就是說，如果上述6人沒有發現其受賄、貪污等其他犯罪行為，僅僅因為賄選，最高刑期為7年，而且不能適用破壞選舉罪。這不得不讓我們反思，發生在省級層面、公然破壞選舉制度、造成惡劣社會影響的重大的賄選案件，單純從破壞選舉的角度，能否有效遏制，實現公平正義？

事實上，刑法第256條規定的破壞選舉罪無論從法律規定還是司法層面的實際懲處，都遠遠不能實現懲治“賄選”的初衷，因此，亟需加強“賄選”相關罪名研究，進一步完善破壞選舉罪的法律規定。

二、實踐困境：我國“賄選”犯罪認定困難原因探析

（一）“賄選”界定不完善、入罪范圍小

依據刑法第256條規定，破壞選舉行為需發生在“選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人員時”。根據我國選舉法及相關規定，選舉村民委員會、居民委員會、中國共產黨的黨內選舉、人民政協選舉等均屬于法定選舉，而上述重要選舉均沒有納入刑法破壞選舉罪的法律規制范圍，致使破壞選舉罪作為最嚴厲的懲治賄選措施，卻沒有涵蓋更多可能“賄選”的領域。這個法律漏洞也讓很多賄選分子輕松逃避法律制裁。如遼寧“賄選”案“六虎”之一的蘇某章，其賄選的“選舉”不屬于破壞選舉罪適用范圍，最終只能適用行賄罪對其處罰。

（二）對接受賄選者懲治不利

從刑法第256條規定看，破壞選舉罪打擊的重點對象為賄選者，也即向選民和代表進行賄買，希望在選舉中勝出的人。但對接受賄買的代表和選民卻沒有法律責任的明確處罰規定。這實際上縱容了賄選行為，以至于接受賄選的代表和選民，內心可以毫無芥蒂，反正接受賄買也不算違法，更談不上犯罪，不用承擔法律責任，這就導致賄選人在賄選道路上可以暢通無阻，從而為賄選的蔓延提供了土壤。

（三）“情節嚴重”規定過于籠統

破壞選舉罪構成犯罪的核心條件是要達到“情節嚴重”，實踐中對“情節嚴重”的把握，主要依據2006年《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》中關于國家機關工作人員犯破壞選舉罪“情節嚴重”的規定。從實際辦案看，現行司法解釋存在很大弊端。一是司法解釋針對的主體是國家機關工作人員且強調利用職權，而破壞選舉罪是一般主體犯罪，而對一般主體犯破壞選舉罪“情節嚴重”并沒有標準。二是賄選行為相對秘密，即使是半公開，也不會像司法解釋規定的那樣明目張膽。而司法實踐中經常遇到的采用秘密拉票方式、波及人員多、范圍廣、甚至用公款拉票賄選等方式，現行司法解釋并沒有提供參照標準。總之，看似規定很細致的司法解釋，在實踐過程中并不好用，可操作性不強，涉及到具體問題往往無從下手。

（四）量刑幅度難以實現罪刑相適應

現行破壞選舉罪最高刑期為3年有期徒刑。舉國震驚的遼寧“賄選”案，涉案“六虎”，涉嫌構成破壞選舉罪的雖然僅判處了2年有期徒刑，但不乏部分被告人利用手中職權，直接或通過下屬向人大代表打招呼赤裸裸拉票，甚至動用公款私設小金庫進行賄選，社會影響非常惡劣。在司法實踐中，通常把法律規定最高刑為3年以下有期徒刑的案件界定為輕罪案件。罪責刑相適應是刑法的根本原則之一，“罰當其罪、罪刑相符”，是司法的目標。但就破壞選舉罪而言，被告人犯罪手段和行為已經遠遠超出輕罪范疇，需要調整破壞選舉罪量刑幅度實現罪責刑相適應。

三、域外借鑒：英美及大陸法系部分國家和地區相關制度

1852年，馬克思曾在《選舉中的舞弊》一文中深刻批判國外賄選現象。時至今日，賄選在一些國家和地區仍然層出不窮，因此，治理賄選已成為世界共識。

（一）英美法系國家賄選制度介紹

英美法系在懲治賄選方面有其明顯的法律特點。英國在議會改革法頒布前，賄選行為極其盛行，最著名的當屬“揮霍無度”賄選案。[1]之后，英國雖然也采取了一系列治理賄選的措施，如在19 世紀中葉成立選舉法庭、專門委員會等對賄選進行懲治，但成效不明顯。賄選治理取得成效得益于《取締選舉舞弊及非法行為法》在1883年的頒布施行。該法詳細列舉了各種選舉舞弊行為和包括賄選在內的選舉非法行為，同時以選舉經費最高限額和經費使用公開透明等舉措，加強選舉監督，規定因選舉舞弊行為或非法行為觸犯刑法構成犯罪的，將會受到監禁刑、罰金刑以及剝奪政治權利等處罰，上述舉措促使選民和候選人在選舉過程中更加謹慎規范，在一定程度上遏制了賄選行為。

（三）擴大破壞選舉罪的選舉適用范圍

實踐中，現行破壞選舉罪規定的選舉范圍，已經遠遠不能涵蓋政治生活中的重要選舉，致使部分犯罪分子可以堂而皇之的逃避刑事處罰。因此科學界定破壞選舉罪適用范圍也成為完善破壞選舉罪的重要之舉。那應該如何界定破壞選舉罪的適用范圍呢？

“在國家政治生活領域里，公職人員的選舉總是同國家的公共權力直接相聯系，它不僅意味著對人的選擇，還意味著一種權力的授予和委托。實質上也成為公共權力形成的一種過程”。[7]可見，破壞選舉罪需要規制的范圍應當界定為國家重要的政治活動選舉。以此為標準，村委會、居委會組成人員的選舉、中國共產黨黨內選舉、人民政治協商會議選舉、個人人大代表法律議案表決活動等重要政治選舉活動都應納入破壞選舉罪的規制范圍。

綜上，建議刑法第256條改為以開放列舉的方式界定選舉范圍。即：“以……賄賂……等手段破壞選舉……，有下列情形之一，情節嚴重的，……：（一）破壞各級人民代表大會代表選舉的;（二）破壞國家機關領導人員選舉的;（三）破壞中國共產黨黨內選舉的;（四）破壞村民委員會、居民委員會選舉的;（五）破壞其他國家依法舉行的其他政治選舉活動的。”

（四）明確破壞選舉罪“情節嚴重”證據標準

現行破壞選舉罪以《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》[8]作為認定“情節嚴重”的立案標準，弊端顯而易見。其一，就內容規定而言，實踐中可操作性不強，這一點筆者已經在破壞選舉罪懲治“賄選”不力原因分析中進行了闡釋，不再贅述;其二，司法解釋針對的主體是國家機關工作人員，其目的主要是為了懲治國家機關工作人員在破壞選舉罪中的失職瀆職行為，并沒有涵蓋一般主體，而一般主體因不具有特定身份、職務，“情節嚴重”考量的角度和標準也并不盡相同。因此，建議出臺相關司法解釋對破壞選舉罪“情節嚴重”的標準予以完善。就賄選而言，“情節嚴重”的認定可以將選舉層級、賄選金額及人數等一系列具有較強操作性的量化指標作為判定依據，增加實踐中認定的可操作性。

（五）提高破壞選舉罪量刑幅度，加大“賄選”打擊力度

舉國震驚的遼寧“賄選”案，犯破壞選舉罪的三名副省級高官僅判處2年有期徒刑，雖然執法者并沒有輕縱犯罪，但人民群眾內心正義的天平總有“位高權重，法外開恩”的錯覺，究其原因，在于破壞選舉罪量刑幅度設置。

刑法對破壞選舉罪僅規定一個量刑幅度，但從司法實踐來看，國家機關工作人員破壞選舉時多伴有濫用職權、玩忽職守等失職瀆職行為。因此，建議將破壞選舉罪中國家機關工作人員犯罪，與濫用職權罪和玩忽職守罪量刑幅度相統一。具體而言，可以增設“國家機關工作人員，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權的，處三年以上七年以下有期徒刑或者剝奪政治權利”。切實加強對“賄選”的打擊力度。讓以身試法者，都要受到嚴格追究。

注釋：

[1]1768年在北安普頓郡的一次議員選舉中，三個伯爵分別花費了?100000 各贏得一個席位，被稱為臭名昭著的“揮霍無度的選舉”。

[2]《澳門特別行政區立法會選舉制度》：“若選舉中的不法行為與更嚴重的違法行為競合，該法所規定的處罰，不排除因實施其他法律所規定的任何違法行為而使用其他更重的處罰。”

[3]《澳門特別行政區立法會選舉制度》：“若選舉中的違法行為影響了投票結果，違法行為是管理選舉事務的人員、候選人、候選名單的受托人、社團或提名委員會的代表、投票站執行委員會成員或總核算委員會成員所為，則加重處罰;若澳門特別行政區公共行政當局的公務員或服務人員做出違法行為，則同時構成違紀行為;若實施選舉犯罪而被科處刑罰，得中止行使政治權利兩年至十年的附加刑; 行政當局的公務員或服務人員所實施的選舉犯罪是明顯且嚴重濫用職務或明顯且嚴重違反本身固有的義務，則對該等人員所科處的刑罰得加上撤職的附加刑，撤職與中止行使政治權利可以并科;因實施選舉的刑事不法行為而科處徒刑的，不得暫緩執行或由其他刑罰代替。”

[4]《中華人民共和國村民委員會組織法》第17條規定，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理。

[5]全國人大常委會、國務院、民政部印發的《〈中華人民共和國村民委員會組織法〉條文釋義》將其解釋為：“所謂‘賄賂，是指用金錢或其他物質利益收買選民、候選人、選舉工作人員，使之違反自己的意愿參加選舉或者在選舉工作中進行舞弊活動，并對選舉結果產生影響的行為。”

[6]李伯鈞：《關于賄選的思考》，《法學雜志》2002年第5期。

[7]焦洪昌：《選舉權的法律保障》，北京大學出版社2005年版，第8頁。

[8]《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》，國家機關工作人員涉嫌利用職權破壞選舉，涉嫌下列情形之一的，應予立案：（1）以暴力、威脅、欺騙、賄賂等手段，妨害選民、各級人民代表大會代表自由行使選舉權和被選舉權，致使選舉無法正常進行，或者選舉無效，或者選舉結果不真實的;（2）以暴力破壞選舉場所或者選舉設備，致使選舉無法正常進行的;（3）偽造選民證、選票等選舉文件，虛報選舉票數，產生不真實的選舉結果或者強行宣布合法選舉無效、非法選舉有效的;（4）聚眾沖擊選舉場所或者故意擾亂選舉場所秩序，使選舉工作無法進行的;（5）其他情節嚴重的情形。