山區城市建設用地集約利用時空分異研究
——以玉溪市為例

金 杰, 陳 武, 何 鋒

(1.云南財經大學 城市與環境學院, 昆明 650221; 2.云南財經大學 西南邊疆山地區域開發開放協同創新中心, 昆明 650221)

山地區域發展對土地的需求不斷增加，受區域土地資源稟賦的限制，與平原地區相比較，山區城鎮建設用地集約利用空間分布上有很多區別之處。由于山體、河流、湖泊、溝谷等用地類型的切割、抬升、分隔、充斥等作用，山區城鎮建設用地的空間分布呈現出斑塊多、面積小、分布零散和存在開發建設成本高等問題，從多年城鎮建設的實踐看，這種空間分布的差異性在很大程度上影響著建設用地節約、集約利用強度和再開發利用方面的效率、潛力。隨著區域人口的增長和城市化率的不斷提高，一味盲目進行建設用地擴張的粗放經濟發展方式不再適應節約型社會的發展目標。2008年以來，國務院、原國土資源部和云南省地方政府相繼制定了有關節約集約用地指導性文件，加強城鄉建設用地節約集約利用的管控[1]，要求在符合有關法律法規、政策規劃的前提下，適當通過土地消耗降低、土地投入增加，不斷提高土地的利用效率和使用強度[2]。目前國內學者對城鎮建設用地集約利用的研究主要還是集中在集約用地內涵界定[3]、評價指標體系構建[4-6]、空間分析方法的運用[7]以及潛力實現途徑[8-9]等方面，且在所見到關于山區建設用地集約利用的空間分布狀況的分析資料中，多為定性描述，對著眼于山地城鎮建設用地集約利用區域時空差異性分析研究還十分有限。本文試圖以玉溪市作為研究對象，通過多因素綜合評價法分析玉溪市及下轄區縣節約集約利用水平，借助GIS從時空分異角度分析山區建設用地集約利用水平的變化趨勢和區域空間差異，尋求有別于平原地區的結論以及建議，為云南乃至西南山區加強土地科學管理提供參考。同時，依據山地城鎮建設用地空間分布特征設計制定切實可行的量化指標，對科學地完善山區建設用地整體評價體系具有重要意義。

1 研究區概況

玉溪市坐落于云南全省中部，地處滇中重要經濟區，東經101°16′—103°9′，北緯23°19′—24°53′。市內呈西北高，東南低的地勢，山地、峽谷、高原、盆地等地形地貌復雜，交錯分布，總面積1.53萬km2。轄紅塔、江川兩區，澄江縣、通海縣、易門縣、華寧縣，及峨山彝族、新平彝族傣族、元江哈尼族彝族傣族自治縣2區7縣，中心城區駐紅塔區。

2018年年末玉溪市市常住人口為238.6萬人，其中城鎮人口為123.8萬人，鄉村人口為114.8萬人，年末全市城鎮化水平達51.88%。全市實現現價生產總值(GDP)1 493億元，較去年增長8.9%，全市固定資產投資(不含農戶)1 202.93億元，增長11.3%。總面積1 494 211.97 hm2，其中坡度超過8°山地面積占比約92.5%。隨著“十三五”規劃的推進，玉溪市及下轄縣城鎮化轉向以高質量發展為主，然而面臨區域土地資源稟賦，經濟轉型和下行壓力，城鎮化效率差異，山區城鎮發展對土地利用提出了不同的要求，區域城市建設用地集約利用差異較大。

2 玉溪市區域建設用地定量分析

2.1 評價指標體系和數據來源

充分利用原國土資源部全國城市區域建設用地節約集約利用評價成果，并參照《建設用地集約利用評價規程》等研究，從山區土地使用強度、增長消耗土地、土地彈性系數和供應管理4方面進行定量評價，包含7個分指數、11個指標，主要為分析山區城市建設用地承載力水平、區域發展對土地的增長消耗、區域發展與土地開發增長的協調程度以及建設用地供給管理績效而設置，指標體系能夠科學解釋玉溪市及下轄縣(區)城市土地的節約集約利用情況，在數值上直觀體現玉溪市整體建設用地節約集約利用水平及差異，具體評價指標體系見表1。

評價基礎人口和經濟數據主要來源于玉溪市統計年鑒(2010—2018年)，土地數據來源于玉溪市土地變更調查數據、玉溪市供地調查及《玉溪市建設用地集約利用評價和成果更新》(2015—2018年)數據，部分相關分析數據來源于玉溪市及下轄縣(區)的《國民經濟和社會發展統計公報》等政府公文。

2.2 研究方法

山地區域城市建設用地狀況定量評價采用復雜因素綜合評價法，將各指標數值進行指標理想值標準化，再通過各指標權重值進行計算，進而確定玉溪市及下轄各縣(區)區域建設用地節約集約利用指數、分指數和總指數。

2.2.1 權重及理想值確定 權重值根據指標、分指數、指數對區域建設用地節約集約利用的不同影響程度，采用特爾斐法進行確定。邀請15名熟悉玉溪市城市經濟發展狀況和土地資源利用的專家在互不協商的情況下獨立對總指數、分指數、指標的權重值進行兩輪打分，并按以下公式計算權重值：

(1)

式中：Wi為第i項指標、分指數、指數的權重；Eij為專家j對于第i項指標、分指數、指數的打分；n為出席專家人數。

目前理想值確定主要有目標值法、極值法、平均值法、發展趨勢法、專家咨詢法等[10]。研究依照節約集約利用土地原則，在有關法律法規、國家和地方相關標準確定指標范圍內，依據各縣區土地利用規劃確定的約束目標、評估分解的節約集約用地管理目標，結合玉溪市山地城鎮的土地條件，運用最小值法、目標值法和特爾斐法確定指標理想值，例如G22，選取2014—2018年最小值，即為7.07 m2/萬元；G23則根據《玉溪市土地利用總體規劃(2006—2020年)》和《玉溪市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》得到2010—2020年固定資產投資累計總額和新增建設用地控制量，得出2018年度規劃理想值為0.79 m2/萬元，見表1。

表1 建設用地集約利用評價指標體系

2.2.2 評價指標計算方法 評價指標標準化采用理想值與現狀值比例推算法。

(2)

(3)

式中：si0為第i項指標標準化值的初始值；ai，ti分別為第i項指標實際值和理想值。

山地區域建設用地集約利用評價各項分指數、指數和總指數分別按照以下公式計算：

(4)

(5)

(6)

式中：αj為第j項分指數的值；n1為第j項分指數下的指標個數；wij為第j項分指數下第i個指標的權重；sji為第j項分指數下第i個指標的標準化值；βk為第k項指數的值；n2為第k項指數下的分指數個數；wkj為第k項指數下第j個分指數的權重；T為總指數的值；wk為第k項指數的權重；n3為總指數下的指數個數。

3 結果與分析

3.1 結果分類

參照強妮等[11]國內學者的相關研究，將按照以上方法計算得出的2018年度總指數和指數分值劃分節約集約程度類型，85以上(含85)的為Ⅰ型，70～85(含70)為Ⅱ型，60～70(含60)為Ⅲ型，50～60(含50)為Ⅳ型，50以下為Ⅴ型。

3.2 集約利用水平分析

集約利用指數變化狀況如圖1所示。從使用強度來看，玉溪市及下轄各縣(區)全市整體水平較高，呈現逐年提高趨勢，但各區縣存在明顯的水平差異，主要是由于各區域土地投入產出水平的不同。市中心紅塔區在土地產出效益和固定資產投資水平上遠遠高于其他區縣，建設用地使用強度最高。而峨山縣歷來工業基礎較為薄弱，第二、三產業發展較為緩慢，土地投入產出水平較低。從增長耗地的變化狀況來看，玉溪市整體及下轄縣(區)年度變化均表現出明顯的起伏，2017年度全市社會發展對土地消耗最少，指數達到Ⅱ型，而2016年度僅為Ⅴ型，土地消耗相對較多，效率較低，說明了該年度大型新建項目的效益產出存在一定滯后性。從各縣情況來看，華寧縣、通海縣和峨山縣相對較高，而紅塔區、澄江縣和易門縣較低，說明三縣發展經濟(較快)的同時也存在耗地過多的問題。從用地彈性來看，玉溪市整體水平低，說明玉溪市在城市發展的過程中存在建設用地粗放增長的問題，尤其在建設用地規模增加與人口的增長協調方面，匹配性差。各縣(區)變化趨勢不一且變動幅度較大，其中峨山縣和元江縣呈現增高的趨勢且指數水平相對較高，而紅塔區歷年增長耗地指數均為Ⅴ型，區域人口經濟發展與建設用地增長的協調程度低。從供應管理來看，玉溪市整體土地供給管理水平較好，保持在Ⅲ型以上。下轄各縣(區)歷年指數變動幅度較大，其中紅塔區和易門縣能夠保持在較高的土地供給水平，而通海、峨山、新平和元江4縣土地供給管理水平較低，存量建設用地盤活力度和新增建設用地供應力度還不理想，對區域節約集約用地的促進效果有限。

從總指數來看，受建設用地增長消耗指數和彈性指數大幅變化影響，玉溪市整體節約集約水平在Ⅱ型和Ⅲ型變化波動。下轄各縣(區)的節約集約水平也呈現出不同的變化趨勢，在社會經濟發展和建設用地開發管控工作加強的影響下，部分區縣明顯逐年提高，如易門縣和峨山縣等，而大部分區縣則表現較大的起伏，尤其受“武易”和“玉楚”高速公路等基礎設施建設項目影響。從各縣(區)歷年總指數的分布來看，分布在Ⅲ型區間最多，Ⅱ型和Ⅳ型集約度次之，少部分在Ⅴ型，說明玉溪市建設用地集約利用水平還有充裕的提升空間。

3.3 時空變化分析

通過ArcGIS 10.5作進一步分析，由圖2可知，受土地資源稟賦、人口基數以及經濟社會基礎差異的影響，玉溪市存在明顯的集約水平空間分異，東部縣(區)整體集約水平優于西部少數民族自治縣(區)。2017—2018年度，隨著西部縣(區)集約用地水平提升，東西部差距縮小，玉溪市區域整體集約水平更加均衡。

圖1 玉溪市集約利用指數變化狀況

玉溪市東部城鎮的土地使用強度指數和供應管理指數整體高于西部縣(區)，說明東部的土地承載和土地供給水平相對更高。東部縣(區)靠近滇中經濟區，受中心城區經濟輻射作用明顯，澄江和華寧等縣在加強經濟轉型思想的指導下，堅定實施“產業強縣，旅游興縣”戰略，進一步優化產業結構，二、三產業比重明顯提高，服務業效益充分體現，土地產出效益得到提升。緊鄰中心城區紅塔區的江川區、通海縣，區位條件較好，人口集聚水平高，但單位土地經濟投入低，建設用地增長與社會、經濟發展的協調性和存量用地供應水平還待進一步提升。西部少數民族自治縣地域面積相對廣闊，但屬山地峽谷地區，海拔高，陡坡多，平地少，土地利用難度較大。峨山縣著力于開發新增建設用地，存量開發利用不足，存在明顯的土地供應管理短板，且第二、三產業產值未能凸顯，經濟提速較慢；新平縣和元江縣遠離中心城區，受經濟輻射帶動作用少，加上區域面積較大，城鎮化和人口聚集程度低，是傳統農業經濟大縣，工業經濟基礎薄弱，區域集約用地水平有待不斷提高。

3.4 時空分異因素分析

從以上評價結果可以看出，玉溪市東西部由于在地理環境、經濟發展水平、人口分布及存量土地供給上的差異導致歷年集約度的分布差異，這與圍繞城鎮建設用地與人口、經濟的關系和土地供給管理而建立的評價體系相關，將經濟發展水平用區域經濟投入產出水平和產業結構來體現，區域人口聚集程度則可以體現人口分布狀況，存量建設用地供應水平可以直接反映土地集約利用情況。因此，以下具體分析時空分異因素：

(1) 區域經濟投入產出水平。土地的投入產出水平越高的區域，說明其區域經濟發展越成熟，其土地經濟承載效果越好，同時土地的高效益更能夠吸引技術和資本等要素的流入，提高土地資源配置效率。為衡量區域投入產出水平，本文采用固定資產投資和地區生產總值進行計算，計算公式為：年度投入產出比=年度地區生產總值/年度固定資產投資值，采用各區域5年度投入產出比值的均值，其區域差異如圖3所示。可以看出玉溪市投入產出水平分異大致與玉溪市集約度分異情況相似，東部縣(區)整體投入產出水平高于西部縣(區)。玉溪市中、東部地區經濟發展水平優于西部地區，高效益產業相對聚集，土地效益產出高。

圖2 2014-2018年玉溪市區域建設用地集約程度分異圖

圖3 玉溪市區域投入產出水平空間分異

(2) 區域人口聚集水平。人口密度高低可以反映區域人口的聚集水平，適宜的人口聚集不僅能夠提供充足的勞動力，還可以提高配套資源的使用效率，利于城市規模效應形成，提高土地利用水平。采用5年度城鄉建設用地人口密度平均值進行觀察，如圖4所示，玉溪市人口聚集程度也存在明顯的空間分布差異，表現為東部縣(區)人口聚集程度高于西部縣(區)，與玉溪市集約度分異情況大致相同，區域人口聚集狀況與玉溪市集約度空間分異相關性較強。近五年，玉溪市城鎮人口增速減緩，加之建設用地快速擴張，人口城鎮化的速度慢于土地城鎮化的速度，分散的農村人口仍占據相當一部分，難以有效實現區域人口聚集。總體來看，玉溪市僅有3個區縣達到理想值水平，紅塔區則尤為嚴重，人地增長的低協調性嚴重制約其區域建設用地集約水平的提高。

圖4 玉溪市城鄉建設用地人口密度區域分異圖

(3) 區域產業結構。產業結構是指農業、工業和服務業在一區域內的經濟結構中所占比重的比值。按照區域一般發展規律，經濟發展重點將由第一產業向第二產業和第三產業逐次轉移，產業結構不斷升級。在產業結構升級的過程中，區域土地配置不斷優化，土地潛力得到充分發揮。玉溪市各區域產業結構差異較為顯著，東部縣(區)產業較為成熟，二三產業增加值比重達到90%以上，聚集了較多的工業和服務產業，單位建設用地產值高，土地使用強度好。玉溪市西部縣(區)產業相對單一，二三產業發展水平較低，產值比重為84%，二、三產業效益尚未凸顯。

(4) 區域存量建設用地供應水平。存量建設用地供應指的是對批而未供、征而未供的土地以及現存低效利用土地的再開發和再利用。存量建設用地的有效利用，不僅能夠減少城市發展對新增建設用地的需求，而且節約土地資源，提高農田耕地的保護。從近5年玉溪市存量建設用地供給占建設用地總供給比例來看，西部地區存量建設用地占比相對較低，然而地處中高海拔山區的西部縣(區)自身可供開發的土地資源更為有限，因此加大地區土地集約利用宣傳和政策影響至關重要。

4 結論與建議

(1) 各指數之間差距較大，存在土地集約利用短板。從玉溪市整體來看，用地彈性指數明顯低于其他指數，影響其整體評價。從各縣(區)來看，均存在短板指數，其對總指數貢獻較少，在使用強度指數保持較高水平的情況下，使得區縣歷年總指數情況卻不夠理想。例如紅塔區的歷年用地彈性指數均為Ⅴ型，致使總指數僅為Ⅲ型，說明粗放擴張的土地開發模式對其土地集約利用水平的提升產生很大的制約影響。各縣(區)可能存在不同的短板指數，因此集約度水平改進的重點也有所不同。

(2) 從時空變化來看，玉溪市下轄各縣(區)的集約節約水平存在明顯的空間分異，呈現東部坪壩縣(區)高于西部山地民族自治縣(區)的情況。這種不均衡是制約玉溪市整體集約水平提升的重要原因，應當加強對以山區少數民族地區為主、發展條件較差的區域的建設用地集約利用潛力挖掘，提高整體集約節約利用水平。

(3) 根據玉溪市下轄縣(區)集約節約水平歷年變化和空間分異狀況，分析山地區域集約節約分異因素，認為主要存在區域經濟投入產出水平、區域人口聚集狀況、區域產業結構和區域存量建設用地供應水平4個關鍵因素。投入產出水平和人口聚集水平影響建設用地承載能力；區域產業結構調整影響土地資源空間配置；而存量建設用地的供給則直接影響土地節約水平，建議今后山區建設用地區域或整體評價體系研究，可依據山地城鎮建設用地特征研究設計納入以上量化指標內容。

(4) 加快山區區域經濟發展，提高土地時空效率。山區經濟發展是建設用地效益規模增長的重要驅動力，將國土空間規劃與經濟發展目標相結合，減少地耗，提高經濟發展質量。玉溪市需進一步協調區域發展關系，加強西部縣(區)經濟投入，改善產業發展狀況，吸引區域人口聚集；進一步加強工業產業集聚和土地資源優化配置，盤活存量，處置閑置，開發低效，提高土地供應，將區域用地供應管理與新增用地指標相掛鉤，從機制上激勵經濟欠發達區縣提高現有建設用地效率。