協(xié)同治理：突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理的方向與路徑

蔡爐明，鐘 宇

(1.賀州學(xué)院 旅游與體育健康學(xué)院，廣西 賀州 542899；2.鄂州職業(yè)大學(xué) 組織部，湖北 鄂州 436000)

黨的十九大報(bào)告中，習(xí)總書記提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民的發(fā)展提供新的方向。當(dāng)前，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件時(shí)有發(fā)生，如SARS、禽流感、甲型H1N1流感、新冠肺炎疫情等，其對(duì)農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)影響大和破壞力等趨勢(shì)[1]。突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件主要是指，突然發(fā)生對(duì)社會(huì)公眾身體健康造成或可能造成的嚴(yán)重威脅的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病和其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[2]。其特征主要包括突發(fā)性、公共性、復(fù)雜性、社會(huì)危害嚴(yán)重性等[3]。2018年末，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院3.6萬個(gè)，村衛(wèi)生室62.2萬個(gè)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心9352個(gè)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站2.6萬個(gè)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅僅只有一所衛(wèi)生院。[4]總體而言，與城市相比，我國(guó)大部分的農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生力量較為薄弱，農(nóng)村公共衛(wèi)生保障體系較差；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，醫(yī)療服務(wù)能力相對(duì)較低，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提升與公共衛(wèi)生力量增強(qiáng)緩慢之間的矛盾不斷凸顯。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生，農(nóng)村地區(qū)難以采取較為有效的應(yīng)對(duì)措施。現(xiàn)階段，僅僅依靠國(guó)家和政府單一主體來應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)事件，已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需要。因此，基于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，利用協(xié)同治理理論，從多元主體出發(fā)，探索突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理路徑構(gòu)建，更好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生顯得尤為重要和緊迫。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是指在農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織等方面實(shí)現(xiàn)振興。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生時(shí)，威脅農(nóng)村居民的基本生活和農(nóng)村社會(huì)的正常生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)而影響我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)需要協(xié)同治理，而突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中農(nóng)村地區(qū)應(yīng)對(duì)也需要協(xié)同治理。如前所述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)和突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中農(nóng)村地區(qū)應(yīng)對(duì)的協(xié)同治理具有內(nèi)在一致性。利用政府有關(guān)部門、村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等有關(guān)主體力量，聚焦危機(jī)事前的預(yù)防、危機(jī)事中的預(yù)警和危機(jī)事后的恢復(fù)，旨在實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)科學(xué)應(yīng)對(duì)和協(xié)同治理。

通過查閱和總結(jié)有關(guān)研究文獻(xiàn)，認(rèn)為突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理是指，以政府為核心的公共部門、私人部門和社會(huì)力量等有關(guān)主體在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，利用自身的優(yōu)勢(shì)，采取適當(dāng)?shù)恼吆头绞剑沟猛话l(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的影響降到最低程度[5]。其特征主要包括：一是突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理主體多元化，從以政府為主的單一部門向以政府為核心，私人部門和社會(huì)力量等多元主體共同參與轉(zhuǎn)變。二是以政府為核心的公共部門在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理占據(jù)核心地位，政府部門是公共權(quán)力的中心，能有效利用社會(huì)資源和動(dòng)員社會(huì)公眾參與危機(jī)治理。三是私人部門和社會(huì)力量等有關(guān)主體在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理發(fā)揮重要作用。與政府部門相比，私人部門和社會(huì)力量等有關(guān)主體具有獨(dú)特地優(yōu)勢(shì)。當(dāng)政府在一些領(lǐng)域存在失靈的情形時(shí)，私人部門和社會(huì)力量等有關(guān)主體能夠發(fā)揮獨(dú)特地優(yōu)勢(shì)和作用。

一、協(xié)同治理：突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理研究新方向

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)涵

協(xié)同治理理論開始于20世紀(jì)90年代德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)，由系統(tǒng)科學(xué)中的協(xié)同學(xué)與治理理論互構(gòu)發(fā)展而來[6]。一般而言，協(xié)同治理是指開放系統(tǒng)中尋找有效治理結(jié)構(gòu)的過程，來應(yīng)對(duì)和解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的問題，是治理理論新的發(fā)展[7]。當(dāng)前關(guān)于公共衛(wèi)生危機(jī)研究，引起部分學(xué)者的重點(diǎn)關(guān)注。如李永生[8]認(rèn)為公共衛(wèi)生危機(jī)管理中政府需要轉(zhuǎn)變觀念、明確責(zé)任、加強(qiáng)管理，進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)的公共衛(wèi)生危機(jī)管理機(jī)制。蔣小杰和李念峰[9]表示公共衛(wèi)生危機(jī)管理預(yù)防能力評(píng)估是一個(gè)全過程的評(píng)估，從事前、事中和事后三個(gè)階段構(gòu)建公共衛(wèi)生危機(jī)管理中預(yù)防能力評(píng)估指標(biāo)體系。劉大穎[10]和吳哲[11]闡釋大眾傳播媒介在公共衛(wèi)生危機(jī)事件中的重要角色，及時(shí)傳播官方消息，平息公眾的情緒，將負(fù)面效應(yīng)降到最低程度。

而關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)研究文獻(xiàn)相對(duì)較少。如施建華和林海江[12]等深入分析國(guó)外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系及對(duì)我國(guó)的啟示和借鑒意義，加強(qiáng)全面危機(jī)教育，健全有關(guān)危機(jī)管理法律法規(guī)。楊桃蓮[13]注重分析突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)在傳播存在的問題，重視媒體在解決公共衛(wèi)生危機(jī)中的重要作用。嚴(yán)曉和劉霞[14]指出我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理的路向選擇，提高社會(huì)公眾對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件的認(rèn)識(shí)。張利平和李望晨[15]剖析突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)建模對(duì)策，旨在為應(yīng)急管理工作提供決策依據(jù)。綜合來看，大多數(shù)學(xué)者對(duì)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)研究沒有明確區(qū)分城市和農(nóng)村兩種不同類型地區(qū)。相比城市地區(qū)而言，農(nóng)村地區(qū)處理突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)能力相對(duì)較低。而協(xié)同治理能有效破解突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理困境[16]。因此深入剖析突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理策略顯得尤為重要。

對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界未能達(dá)成基本共識(shí)。綜合先前學(xué)者的研究文獻(xiàn)和觀點(diǎn)，提出突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理，主要是指在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，在開放系統(tǒng)中尋找有效治理結(jié)構(gòu)和治理路徑的過程；即當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，以政府主導(dǎo)、自治組織和公民等多元主體參與，通過政治體系和大眾傳播媒介等手段；動(dòng)員社會(huì)有關(guān)主體參與其中，讓社會(huì)公眾能夠充分認(rèn)識(shí)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件的影響和威脅；應(yīng)對(duì)和克服突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)，保障人民的基本生活和社會(huì)的正常生產(chǎn)活動(dòng)，旨在使得突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)所產(chǎn)生的影響降到最低的過程。

綜上所述，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理而言，協(xié)同治理的前提是協(xié)調(diào)，政府內(nèi)部縱向科層間與橫向部門間、政府部門與私人部門和社會(huì)力量等有關(guān)主體相互合作和協(xié)商需要協(xié)調(diào)。協(xié)同治理的關(guān)鍵是整合，在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)整合[17]。整合能夠破解突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理集體行動(dòng)困境，強(qiáng)調(diào)多元主體參與其中，整合政府部門與私人部門和社會(huì)力量等有關(guān)主體的行動(dòng)和功能。協(xié)同治理的要求是信任。信任是多元主體協(xié)同治理協(xié)調(diào)與整合的心理基礎(chǔ)，政府部門與私人部門和社會(huì)力量等有關(guān)主體互相信任，能夠使得協(xié)商對(duì)話與互動(dòng)合作具有穩(wěn)定性和持久性。

(二)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的特點(diǎn)

突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理區(qū)別于傳統(tǒng)公共衛(wèi)生危機(jī)治理，具有顯著特征。主要體現(xiàn)在：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理占據(jù)主導(dǎo)地位

現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最基層的地方政府。當(dāng)前，突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理處于主導(dǎo)地位。作為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)處于主導(dǎo)地位主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)動(dòng)員村社組織和農(nóng)村居民等主體參與，各有關(guān)主體參與到突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)重大決策中去。履行好相應(yīng)的政府職能，處理好各主體關(guān)系協(xié)調(diào)、政府有關(guān)部門權(quán)責(zé)關(guān)系分配和有關(guān)配套制度建設(shè)等事項(xiàng)。執(zhí)行中央政府和上級(jí)人民政府的制度規(guī)章和法律法規(guī)，為農(nóng)村居民提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，保障農(nóng)村社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展。[18]

2.突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理主體呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)

在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理主體，需要由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變。不僅僅包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門，也應(yīng)包括村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等有關(guān)主體。在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門占據(jù)主導(dǎo)地位，但村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等有關(guān)主體亦能發(fā)揮重要的作用。即當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)存在“政府失靈”的狀況時(shí)，村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等有關(guān)主體能發(fā)揮相應(yīng)的作用，彌補(bǔ)“政府失靈”狀況下的不足[19]。

3.突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理需要相互參與和彼此合作

在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理過程中，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共權(quán)力中心，但也需要村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等有關(guān)主體相互參與和彼此合作。各個(gè)有關(guān)主體需要協(xié)商對(duì)話和相互協(xié)作，以此肩負(fù)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理。對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理，政府有關(guān)部門、村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等有關(guān)主體應(yīng)自愿參與其中，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)作用，意在更好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生[20]。

4.突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理具有公益性和有效性

突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理最根本目的是維護(hù)和提高社會(huì)的整體利益。所有的協(xié)同治理手段和方式不以盈利為目的，具有公益性。同時(shí)，所采取的協(xié)同治理手段和方式能有效應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)事件，最大限度保障農(nóng)村居民的基本生活和農(nóng)村社會(huì)的正常生產(chǎn)活動(dòng)。因此，協(xié)同治理手段和方式應(yīng)對(duì)危機(jī)事前的預(yù)防與準(zhǔn)備、危機(jī)事中的預(yù)警與應(yīng)急處置和危機(jī)事后的恢復(fù)與重建起到積極的借鑒作用。

二、協(xié)同治理：破解突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理碎片化的現(xiàn)實(shí)困境

協(xié)同治理是基于治理理論上強(qiáng)調(diào)合作治理的協(xié)同性，治理過程中多元主體采取協(xié)調(diào)合作，從而形成相互依存、相互協(xié)作、合作共贏的局面，最終實(shí)現(xiàn)提高公共利益的目標(biāo)。協(xié)同治理理論注重研究協(xié)同治理主體和協(xié)同治理機(jī)制。關(guān)于協(xié)同治理主體研究方面，多元主體治理是協(xié)同治理的關(guān)鍵之處。多元主體治理主要包括政府部門、社會(huì)組織、社會(huì)公眾和基層自治組織等。政府部門在協(xié)同治理過程中處于核心地位，而社會(huì)組織、社會(huì)公眾和基層自治組織等在協(xié)同治理過程中發(fā)揮重要作用。關(guān)于協(xié)同治理機(jī)制研究方面，協(xié)同治理需要構(gòu)建治理機(jī)制。從治理主體的自身建設(shè)、責(zé)任機(jī)制，多元主體聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)等方面，來構(gòu)建多元主體協(xié)同治理機(jī)制。而協(xié)同治理在危機(jī)管理中有重要應(yīng)用，能有效破解突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)困境[21]。

(一)治理理念碎片化

突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理理念碎片化是指在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理中，政府有關(guān)部門以及公私機(jī)構(gòu)之間形成以各自利益為主的價(jià)值理念。若政府有關(guān)部門以及公私機(jī)構(gòu)只為追求各自利益，突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理難以進(jìn)行。這種狹隘價(jià)值理念雖然有利于提升部門整體效率和績(jī)效，但部門狹隘主義使得公共衛(wèi)生危機(jī)治理缺乏整體性[22]。因此，政府有關(guān)部門以及公私機(jī)構(gòu)是農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生危機(jī)治理的關(guān)鍵之處。然而，當(dāng)前突發(fā)農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生危機(jī)治理缺乏整體性考量，造成政府有關(guān)部門和公私機(jī)構(gòu)各自為政，所取得的成效相對(duì)較小。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者整體素質(zhì)相對(duì)較低，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理理念認(rèn)識(shí)不到位，更加凸顯治理理念碎片化境況。

(二)治理組織碎片化

在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理中，政府部門在政策制定、組織動(dòng)員和協(xié)同合作等處于主導(dǎo)地位。政府不同類型的職能部門，履行各種的職能，互相合作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，有助于提高突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理成效。突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理組織主要涉及財(cái)政所、環(huán)保辦、監(jiān)察室、科教文衛(wèi)體辦公室、民政辦公室、農(nóng)經(jīng)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、人社辦、綜治辦等。然而，目前突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理組織之間由于協(xié)調(diào)合作不夠等，導(dǎo)致政府部門橫向與縱向方面和公私機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生利益沖突，使得組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化[23]。在縱向?qū)用嫔希捎诜侄愔频纫蛩赜绊懀醒胝透骷?jí)地方政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)不相匹配，導(dǎo)致部分職能部門在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理中任務(wù)繁重。在橫向?qū)用嫔希煌毮懿块T承擔(dān)各自范圍的職責(zé)，履行各自部門職能。但是，職能分工呈現(xiàn)專業(yè)化、分散化與標(biāo)準(zhǔn)化特征，使得政府治理組織碎片化。在農(nóng)村地區(qū)政府組織內(nèi)部層面上，治理組織職、責(zé)、權(quán)不一致，履行職能與承擔(dān)責(zé)任力所不及。行政組織法律不健全，治理組織設(shè)置不合理。

(三)治理方法碎片化

長(zhǎng)期以來，中央政府和地方各級(jí)政府在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理中處于權(quán)威主導(dǎo)地位，對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)治理實(shí)行大包大攬。既負(fù)責(zé)制定宏觀公共衛(wèi)生危機(jī)治理的制度規(guī)定，又肩負(fù)微觀具體制度規(guī)定和法律法規(guī)的實(shí)施[24]。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)政府部門信息公開不到位，威脅政府形象和公信力，社會(huì)公眾產(chǎn)生不信任感[25]。當(dāng)前，部分農(nóng)村地區(qū)地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理力不從心，農(nóng)村居民和村社組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理發(fā)揮作用有限。一方面，農(nóng)村居民處于突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理邊緣地帶。即使農(nóng)村居民有參與公共衛(wèi)生危機(jī)治理的熱情和決心，但由于缺失治理平臺(tái)和渠道等影響因素，使得農(nóng)村居民參與突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理無所適從。另一方面，村社組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理發(fā)揮作用有效。雖然村社組織能有較強(qiáng)的動(dòng)員能力，但由于村社組織不是基層政權(quán)組織等原因，導(dǎo)致其功能發(fā)揮受到局限。況且，突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村不同區(qū)域治理協(xié)作程度不夠，缺乏整體性，不利于治理方法的提高。

三、協(xié)同治理：構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理新路徑

(一)協(xié)同治理理念：培養(yǎng)塑造多元主體協(xié)同治理理念

當(dāng)前，突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理理念碎片化，影響突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理水平。因此，破解治理理念碎片化需要培養(yǎng)塑造多元主體協(xié)同治理理念。政府有關(guān)部門以及公私機(jī)構(gòu)應(yīng)追求整體利益，培養(yǎng)塑造多元主體協(xié)同治理理念，使得突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理能夠有效進(jìn)行。在協(xié)同治理組織和協(xié)同治理方法方面，協(xié)同治理理念是兩者實(shí)現(xiàn)的前提條件。協(xié)同治理理念對(duì)于協(xié)同治理組織和協(xié)同治理方法起著至關(guān)重要的影響作用。同時(shí)，在跨區(qū)域農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生危機(jī)治理中，政府有關(guān)部門和公私機(jī)構(gòu)應(yīng)通力合作，從整體性考量角度治理突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)，提高突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)治理成效。同時(shí)，提高農(nóng)村地區(qū)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者整體素質(zhì)，提高對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理理念認(rèn)識(shí)水平，破解治理理念碎片化現(xiàn)狀。

(二)協(xié)同治理組織：重新建構(gòu)多元主體協(xié)同治理模式

現(xiàn)階段，為了提高突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)對(duì)水平，需要重新建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門、村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等多元主體協(xié)同治理模式(見圖1)。在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門、村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等都是協(xié)同治理主體。概言之，需要發(fā)揮各個(gè)有關(guān)主體的獨(dú)特的作用和優(yōu)勢(shì)。即政府有關(guān)部門發(fā)揮主導(dǎo)地位和權(quán)威作用，農(nóng)村居民發(fā)揮主體地位和參與作用，村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)揮補(bǔ)充地位和重要參與作用，提高各個(gè)有關(guān)主體的相互協(xié)作水平，進(jìn)而推進(jìn)危機(jī)協(xié)同治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

圖1 多元主體突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理模式

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理主導(dǎo)地位和和權(quán)威作用。在農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共權(quán)力中心，有能力和義務(wù)去提高協(xié)同治理水平和能力。首先政府制定突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的法律法規(guī)和規(guī)章制度，促使公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理有章可循、有章必循；將重大疫情納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)，保障基層公共衛(wèi)生從業(yè)人員收入；提升突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理應(yīng)對(duì)水平，強(qiáng)化政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。其次完善突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理實(shí)施環(huán)境，提升有關(guān)制度規(guī)章執(zhí)行力度；加大農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生投入，強(qiáng)化政府有關(guān)部門職能；創(chuàng)新農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生提供方式，試點(diǎn)突發(fā)公共衛(wèi)生服務(wù)公私協(xié)作機(jī)制；利用權(quán)威渠道發(fā)布危機(jī)信息，提高危機(jī)信息公開度和可信性。再次創(chuàng)新突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的手段和方式，綜合靈活運(yùn)用政治手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段等；搭建公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理平臺(tái)，提高運(yùn)用手段和方式的科學(xué)化和民主化；強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化治理，提高治理效能和公共服務(wù)能力；構(gòu)建縣鄉(xiāng)兩級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生合作體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化；加強(qiáng)不同地區(qū)危機(jī)整體性治理，形成相互協(xié)調(diào)和合作運(yùn)作機(jī)制。

2.農(nóng)村居民

強(qiáng)化農(nóng)村居民在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理主體地位和主體參與作用。農(nóng)村居民是突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的主要群體，需要參與到突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理過程。一方面，農(nóng)村居民樹立協(xié)同治理理念，強(qiáng)化協(xié)同治理的認(rèn)識(shí)水平，積極主動(dòng)參與突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理。另一方面，發(fā)揮農(nóng)村居民在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理監(jiān)督作用，讓農(nóng)村居民參與到突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理各個(gè)階段；監(jiān)督突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的各個(gè)過程，強(qiáng)化突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的民主化和科學(xué)化。

3.社會(huì)力量

提升村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理有益補(bǔ)充地位和重要參與作用。村社組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的重要群體和有益補(bǔ)充，能發(fā)揮各種獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用。一方面，村社組織是最貼近農(nóng)村居民的社會(huì)組織，有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)動(dòng)員和參與突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理。應(yīng)發(fā)揮村社組織的動(dòng)員能力和協(xié)調(diào)作用，動(dòng)員農(nóng)村居民等有關(guān)主體參與突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理；貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等上級(jí)政府的政策法規(guī)，提升農(nóng)村居民等有關(guān)主體參與突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理參與度。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到重要的影響作用，能為突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理提供重要的物質(zhì)保障。因而強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸引作用，提升農(nóng)村居民等有關(guān)主體應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理水平和能力。

(三)協(xié)同治理方法：建立健全不同階段協(xié)同治理機(jī)制體系

依據(jù)公共危機(jī)管理的階段模型，將突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理階段劃分為危機(jī)前預(yù)防與準(zhǔn)備階段、危機(jī)中的預(yù)警與應(yīng)急階段和危機(jī)后的恢復(fù)和重建階段(見圖2)。有鑒于此，基于三個(gè)不同階段，建立健全不同階段突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制體系。

圖2 不同階段突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制體系

1.危機(jī)前

建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)前預(yù)防與準(zhǔn)備機(jī)制體系。突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)前預(yù)防與準(zhǔn)備機(jī)制體系，主要是指在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等有關(guān)主體對(duì)農(nóng)村地區(qū)可能發(fā)生的公共衛(wèi)生危機(jī)進(jìn)行預(yù)防與準(zhǔn)備，目的降低突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的損失和影響程度，也是不同階段突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制體系的第一步。首先在思想觀念上，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等有關(guān)主體危機(jī)意識(shí)，提高農(nóng)村居民等有關(guān)主體的危機(jī)認(rèn)識(shí)水平；注重危機(jī)的宣傳教育與演練，培養(yǎng)積極應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)意識(shí)，提升公共衛(wèi)生危機(jī)預(yù)防與準(zhǔn)備水平。其次在危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查和評(píng)估方面，精準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)村地區(qū)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的源頭，采取科學(xué)的手段監(jiān)測(cè)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的源頭；調(diào)查和評(píng)估危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)各有關(guān)主體的承擔(dān)能力，消除和轉(zhuǎn)移危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的源頭。再次在危機(jī)物資儲(chǔ)備方面，加大減災(zāi)物資和應(yīng)急資金儲(chǔ)備力度，提升危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的物資應(yīng)對(duì)能力。最后在危機(jī)預(yù)案準(zhǔn)備方面，科學(xué)編制和及時(shí)更新突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，提高突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理水平。

2.危機(jī)中

建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制體系。突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制體系，其含義是當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等有關(guān)主體對(duì)已經(jīng)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)進(jìn)行預(yù)警和應(yīng)急處置，也是不同階段協(xié)同治理機(jī)制體系的重中之重。一方面，在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中預(yù)警機(jī)制體系建設(shè)方面，第一，通過多種手段科學(xué)收集突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)信息，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)預(yù)警監(jiān)測(cè)平臺(tái)。第二，剖析突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生的可能性、破壞性和采取措施，奠定突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)預(yù)警基礎(chǔ)。第三，完善突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)信息保證機(jī)制，建立突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)信息公開機(jī)制。第四，建立農(nóng)村居民自我危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，提高農(nóng)村居民突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。另一方面，在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)中應(yīng)急機(jī)制體系建設(shè)方面，第一，強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)基層組織建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村社組織責(zé)任和能力。第二，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)，強(qiáng)化上級(jí)地方政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的支持力度。第三，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，奠定突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)處理硬件基礎(chǔ)。

3.危機(jī)后

建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)后恢復(fù)和重建機(jī)制體系。突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)后恢復(fù)和重建機(jī)制體系，其內(nèi)涵是當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村居民等有關(guān)主體對(duì)已經(jīng)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)進(jìn)行恢復(fù)和重建，是不同階段協(xié)同治理機(jī)制體系的最后一步。首先需加強(qiáng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)后恢復(fù)和重建認(rèn)識(shí)，培育突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)后恢復(fù)和重建觀念。其次總結(jié)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)措施，評(píng)估公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)效果；以突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)為契機(jī)，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；吸取突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)教訓(xùn)，優(yōu)化突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)措施。再次制定突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)后恢復(fù)和重建法律法規(guī)，提升突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)后恢復(fù)和重建能力。

目前，突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的發(fā)生嚴(yán)重影響我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展，因而探析突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理的方向與路徑顯得尤為重要。通過剖析突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)，詮釋突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)同治理的重要性和必要性。從治理理念碎片化、治理組織碎片化、治理方法碎片化層面，著重分析突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理碎片化現(xiàn)實(shí)困境。從培養(yǎng)塑造多元主體協(xié)同治理理念、重構(gòu)多元主體協(xié)同治理模式和建立健全不同階段協(xié)同治理機(jī)制體系角度，提出構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)協(xié)同治理的路徑，旨在破解突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)農(nóng)村地區(qū)治理碎片化現(xiàn)實(shí)困境。