國有經濟應重點布局到三類行業

郎昆 馮俊新

近年來，國有企業改革的重點是從管企業到管資本的轉型，而其中優化國資產業布局是關鍵。如何進一步優化國有資本布局結構，做到有進有退，使規模龐大的國有資產更好地服務于經濟發展和人民生活水平的提升？在這個問題上，經濟史的研究可以給我們提供一些啟示。筆者通過系統梳理世界主要國家建立和發展國有企業的歷史，總結了國有經濟重點分布的三類領域。

具有高度外部性的公共產品提供行業

國有企業提供公共產品的功能，理論界已經有了較為充分的論述。從各國實踐來看，國有企業的外部性主要表現在兩個方面：行業間的帶動效應和行業內部的帶動效應。

國有企業多分布在產業鏈上游的基礎產業，為產業鏈的發展提供“基礎設施建設”的作用。從20 世紀60年代主要國家國有經濟占比數據不難發現：國有經濟在主要國家中都廣泛存在，與是否是社會主義國家無關；且國有企業的行業分布具有高度的規律性，特別是在公共設施、公共服務、交通運輸和通訊等具有高度外部性的公共產品提供領域，大部分國家的國有經濟比重超過50%。大量的學術研究和事實案例也都證實了國有企業的產業鏈帶動效應：每一條高鐵線路、高速公路的開通都會給沿途城鎮帶來新的發展機會，并帶動相關產業的發展。通過回顧各國的經濟發展史也不難發現，穩定的能源電力供應網絡、便捷的交通通訊服務、完備的基礎設施體系等，均是一國制造業騰飛的先行條件，無論是英美工業革命、日韓崛起還是中國發展都無一例外證實了這一點，而國有企業在促進這些關鍵領域的投資中發揮著不可替代的作用。

除了帶動產業鏈的發展外，國有企業還具有很強的行業內帶動效應。很多行業在發展初期都需要一些基礎性、公用性的技術，這些技術和經驗的缺乏成為制約行業發展的瓶頸。國有企業通常可以發揮自身優勢，充當“第一個吃螃蟹的人”，吸引所需人才在重點領域進行持續投入和嘗試，為整個行業的發展“殺出一條路”。在其成功立足并打開國內外市場后，其所獲得的技術和管理經驗也往往具有溢出效應，使得行業內很快出現一批中小型私企跟隨效仿。

國有企業這種行業內的溢出和帶動效應，得到大量研究和案例的證實。以明治維新期間日本私企的發展為例，私企產品慢慢出現在（國企帶頭的）輪船制造、鐵路交通和機械裝備等領域中。與此同時，那些在國有企業和軍火工廠中掌握了新技術的工程師和工人，開始向私有企業中轉或者開設自己的工廠。通過這種方式，西方的商品技術得到了廣泛傳播，并且在東京和大阪開始出現小企業和轉包商。改革開放后中國鄉鎮企業和民營企業的發展，也體現了這種溢出效應。20 世紀80 年代鄉鎮企業的異軍突起離不開國有企業的技術基礎，鄉鎮企業在江蘇南部和山東的膠東半島迅速發展起來，并出現了“星期天工程師”現象：國有企業的技術人員，星期天到附近鄉鎮企業“走穴”，進行技術支持。

20世紀60年代國企在主要國家的經濟占比（此處是勞動力占比，單位：%）

具有規模效應和網絡效應的自然壟斷行業

經濟學認為，自然壟斷最顯著的特征是生產函數呈現規模報酬遞增的狀態，即企業的平均生產成本會隨著產量的增加而持續下降。在這種情況下，最優方式是整個市場完全由一個廠商來生產。典型的自然壟斷行業包括電力、煤氣、自來水、電信、鐵路、郵政等。但自然壟斷行業天然存在著三大難題：定價悖論、效率悖論和信息不對稱。簡單來說，盡管理論上由一家企業壟斷生產能夠實現社會效率最大化，但壟斷者又天然會利用自身的市場勢力抬高定價、低效生產、降低質量，反過來又損害消費者的利益和社會福利。

為解決這一問題，學術界提供了兩種思路：國有企業和政府管制。而國有企業的許多特質，使之和自然壟斷行業具有天然的親和力：第一，國有企業不以贏利為唯一目標，可以兼顧經濟和社會雙重目標；第二，國有企業獲得的壟斷利潤都為政府所有，可直接用于社會再分配；第三，國有企業由政府直接控制生產，有利于統一產品和服務的標準，減少產業鏈的不確定性等。

歷史上，國有企業在自然壟斷行業廣泛分布。上世紀七八十年代，主要資本主義國家的國有企業在部分重點行業，如郵政、電信、電力、煤氣、鐵路和航空等具有規模效應的行業，都占有相當比重，在很多國家甚至達到了100%。值得關注的是，在對國有企業使用上，美國絕對是個特例。出于政治文化中對公權力高度不信任的傳統，美國一直特別謹慎地使用國有企業，更多采用產業政策和行業管制等方式來干預經濟。

上世紀80 年代西方主要國家先后經歷了私有化浪潮后，國有企業仍在自然壟斷行業有較集中的分布。OECD（2017）對除中國外其他樣本國家國有經濟的統計也發現，電力、燃氣、交通、電信等具有網絡效應的行業占據了國有經濟員工總人數的70%和總市值的51%，處于絕對優勢地位。英國YouGov 網站于2017 年的一項民意測驗表明，有65%的受訪者希望將皇家郵政重新國有化，60%的人認為鐵路、59%的人認為自來水公司、53%的人認為能源公司應該重新國有化。

關系國家安全的關鍵戰略行業

國有企業還分布于關系國家安全的戰略性行業，這一論點也得到了理論界的支持。經濟民族主義者認為，政府需要建立國有企業來實現趕超式發展，從趕超模式上又可分為“進口替代”和“控制制高點”兩種。進口替代理論認為，通過政府建立國有企業可以減少對進口和外國的發展依附性，同時避免國內私人利益集團的壟斷。控制制高點理論認為，私人和國外企業家沒有能力、興趣或遠見來投資對國家未來具有重要意義的項目，國有企業可以填補這一空白。

從歷史實踐來看，國有資本集中于“關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”，這不僅是我國國有企業改革的重要目標，事實上也是各國的普遍實踐。以二戰后德國為例，當時聯邦政府除了在鐵路、郵政、通訊等基礎性行業建立了大型國有企業外，還扶持了一批在德國主體經濟框架中扮演重要角色的國有企業，包括大眾汽車有限責任公司、電力礦山聯營公司、漢莎航空公司、公共住宅建筑公司等。這些公司對于推動德國汽車和鋼鐵等支柱行業的迅速恢復與發展發揮了重要作用。以汽車工業為例，二戰后德國汽車制造業的恢復與發展非常迅速，當時還是國企的大眾汽車公司起到了領軍作用。大眾汽車廠在1947 年平均每天只能生產約30輛“甲殼蟲”汽車，而到1960 年底已達到8000 輛。在其帶動下，汽車工業促進了德國消費工業和設備工業的發展，其帶來的滾動性“增值效應”使德國再度成為歐洲工業的巨人。

綜上所述，筆者認為，未來中國的國企改革應注意以下三點：公共產品和自然壟斷品提供行業，要大力推進混合所有制改革；一些需要長期投入的重點領域，如重大科技創新、公共醫療衛生、新型城鎮化等領域，要加大國有資本布局；在立足本土實踐的基礎上，可部分借鑒國外做法，探索國有經濟實現新形式，如新加坡國有資產運營的“淡馬錫模式”、德國通過股權結構設計政府保留企業控制權的“大眾汽車模式”等。