確保污染防治攻堅戰“后墻不倒”

劉苗苗

今年是污染防治攻堅戰的決勝之年。

在防控疫情和經濟增長的雙重壓力下，5月11日生態環境部召開會議強調：“要保持戰略定力，強化風險意識和底線思維，堅持方向不變、力度不減，標準不降、‘后墻不倒，堅定完成污染防治攻堅戰階段性目標任務的決心和信心不動搖。”

打好這場事關全面建成小康社會成色的戰役并不輕松。如何研判當前污染防治攻堅戰面臨的形勢？又如何處理好污染防治與發展的關系、做好應對？記者近日就此專訪了全國人大代表、全國人大環境與資源保護委員會委員、生態環境部環境規劃院院長、中國工程院院士王金南。

形勢依然嚴峻復雜

記者：為何說打贏打好污染防治攻堅戰面臨的形勢依然嚴峻復雜？

王金南：當前的重點是防控疫情、恢復經濟，同時確保全面建成小康社會目標實現。毫無疑問，環境保護會在疫情防控和經濟恢復之間“煎熬”。一方面，經濟恢復面臨困難挑戰，要開拓市場和降低成本，企業有可能在降低環境污染治理投入上動腦筋，甚至可能設法停運相關污染治理設施，導致污染排放增加。另一方面，疫情防控進入常態化后，環境執法和監督幫扶機制也有待新探索，否則環境執法效果就會打折扣。

此外，藍天、碧水、凈土三大保衛戰也存在一些難題弱項。藍天保衛戰2020年要實現規定的優良天數比例會有一些壓力。目前我國藍天治理總體還處于“氣象影響型”階段，即一旦出現極端天氣事件，大氣治理成效就會大打折扣。去年夏天全國多個省份出現高溫少雨，導致臭氧濃度同比大幅提升，超標天數明顯增加，今夏若再出現類似情況，大氣治理的挑戰無疑會加大。

碧水保衛戰中，水生態環境保護不協調不平衡問題依然突出。海河、黃河等地區地表水長期存在一些劣Ⅴ類斷面；長江、渤海攻堅戰已經消“劣”的部分斷面存在反彈風險；全國還有28%的湖庫出現不同程度富營養化，重點湖庫暴發藍藻水華風險較大；部分地級城市建成區黑臭水體要實現“消除比例達到90%以上”目標仍有一定難度。

土壤污染防治方面，監管能力依然薄弱，部分市、縣級土壤環境管理技術人員嚴重匱乏，甚至處于空白狀態，土壤污染監測設備缺乏。基層執法意識不強、水平不高。土壤污染修復技術仍處于探索階段，土壤污染防治項目進展緩慢，專項資金執行率低。

記者：藍天、碧水、凈土三大保衛戰還有哪些共性難題和弱項？

王金南：首先是生態環境質量進一步改善的難度加大。改善環境質量的關鍵是減排污染，其措施有加強管理、配套治理設施、結構調整、提高標準等。過去幾年，容易實施、成本相對較低、難度相對較小的措施大多已實施，后面面臨的是更加難啃的硬骨頭，成本升高，難度加大，效果遞減。

其次是部分重點領域投入保障不足。比如，環保基礎設施多元化投入機制不健全，污染治理設施建設存在短板，污水、垃圾、危險廢物處理處置能力總體不足、分布不均。據初步估算，消除黑臭水體所需的污水管網有1萬億元缺口。要實現2030年消除全部城市建成區的黑臭水體，投資需求或將超過7000億元。隨著污染防治攻堅戰深入推進，環境治理的復雜性還會增加，環境治理邊際成本上升問題也會凸顯。

另外，治理能力較為薄弱。全國各地經濟社會發展與生態環境基礎差異較大，面臨的生態環境問題也各不相同，生態環境保護管理體制改革正在推進，機制能力建設還不到位，污染防治依然面臨小馬拉大車的局面，基層和鄉鎮尤其薄弱。

記者：這些難題和弱項背后的制約因素是什么？

王金南：一是保護與發展長期矛盾和短期問題交織，生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上仍處于高位，還需要較長時間分階段持續改善。二是生態環境治理更多依靠行政手段，相關責任主體內生動力尚未得到有效激發，市場化機制還需進一步建立和完善。三是在企業經營困難、財政收支壓力加大的情況下，用于治理項目投入、治污設施升級改造等的資金保障難度加大。四是一些企業和相關部門法治意識不夠強，依法治理環境污染、依法保護生態環境的自覺性不夠，不少地方存在不知法、不守法、不依法的問題。

實施重點突擊攻堅戰

記者：打贏這場戰役需要重點攻關哪些方向？注意哪些問題？

王金南：要重點發力精準治污、科學治污、依法治污、多元治污，注意處理好治污與經濟發展的關系。不能為了突擊完成任務，再搞粗暴的“一刀切”，不分青紅皂白對企業關停了之，影響地方經濟發展。

重點攻關內容，包括制定實施藍天保衛戰“微克”行動計劃，抓緊實施全國揮發性有機物治理攻堅方案，著手制定實施秋冬季攻堅方案。同時，制定實施碧水保衛戰“毫克”行動計劃，建立六月倒排工期，實施攻堅突擊戰。聚焦目標，加大督導幫扶力度。

長江和渤海入海河流國控斷面實現消“劣”是打好污染防治攻堅戰的重要標志。下一步要針對各省份地表水約束性指標、長江渤海消除劣Ⅴ類斷面等方面滯后省份和地市，加大督促力度。適時組織專家，研判水生態環境問題、成因和對策等，幫扶地方破解難題，向結構調整要環境質量改善效果。要加快試點建立人民環保監督員制度，建立環境污染群眾監督機制。

記者：如何確保發力點落實？

王金南：壓實責任，精準施策。進一步發揮分析預警、調度通報、督導督察相結合的流域環境管理綜合督導機制作用，傳導壓力，督促地方各級黨委、政府依法落實污染治理主體責任，制定切實可行、詳盡有效的行動方案，以問題為引導、目標為導向，明確自身差距，重點突破，注重實效，精準施策。

多方發力，統籌應對。各級黨委政府要加強組織領導，實施黨委統一領導、政府組織實施、部門分工負責、市縣鄉村合力攻堅的工作推進機制，及時解決突出問題，加大投資，確保措施落地可行、責任到人。同時要發動各級專家團隊力量，推動更加扁平化、快速反應的“包保”機制，分片區、逐城市聯合研判問題、破解難題。另外要做好疫情防控相關環保工作和污染防治攻堅戰等生態環境保護工作的輿情應對和宣傳解讀引導，主動發聲，回應社會關切，營造良好的輿論氛圍。

記者：如何壓實地方黨委和政府及有關部門的責任，調動他們治理環境的積極性？

王金南：既要強化生態環境保護的“外部鞭策”，又要激發內在動力，還要幫助提高治理能力。

“外部鞭策”需要落實好嚴格的監督、考核與責任追究，要把考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要依據，對污染防治責任落實不到位的省、市、縣黨政主要負責人開展約談、問責等，督促地方黨政領導切實擔負起污染防治的主體責任。

內生動力則意味著建立激勵機制，激發地方治理環境的積極性。將生態環保政績作為干部考核的重要指標，對考核績效排在前面的地方給予一定的榮譽、財政資金獎勵及政策利好等，促進地方領導干部重視生態環保工作。通過定期考評排名向社會公開方式，發揮標桿地區榜樣作用，引導落后地區向“領跑”地區看齊，調動其積極性。

從里到外調動積極性的同時，要進一步提升地方環境治理能力。一方面，進一步健全包保責任制，完善監督幫扶機制，督促地方加強污染治理工作；另一方面，通過專業團隊的力量幫助地方發現環境治理問題，提供解決方案，協助地方補齊短板。

打好升級版污染防治攻堅戰

記者：作為全國人大代表、全國人大環境與資源保護委員會委員，你今年的議案內容主要是什么？

王金南：從已有環境治理保障條件和措施看，今年如期打贏污染防治攻堅戰勝算較大。我關心的是，進入“十四五”，如何打好升級版的污染防治攻堅戰。“十三五”期間的治污是生態環境改善成效最大、工作推進成效最好、百姓和國際社會高度認可的五年，但必須認識到，我國生態環境質量改善的成效還不穩固，產業結構偏重、能源結構偏煤、運輸結構偏公路還沒有根本性改變，接近和達到資源環境承載能力上限、環境風險累積高發的局面沒有根本改變，生態文明建設和生態環境保護仍是短板和弱項的局面沒有根本改變。與我們的發展目標、與世界生態環境先進水平相比，差距仍然很大，需要繼續保持戰略定力，把污染防治攻堅戰向更高水平推進。

記者：在你眼中，升級版的污染防治攻堅戰有哪些特征？

王金南：升級版的污染防治攻堅戰要求在攻堅目標、減排途徑、治污方式、政策手段、科技支撐、治理體系六個維度有全方位提升。

攻堅目標要跳出以前的思路，著眼于2035年美麗中國建設目標，升級設計“十四五”污染防治攻堅戰的大氣、水和土壤等環境質量改善目標。對于一些不適合我國國情，乃至發達國家都很難解決的環境質量指標和標準，要加快標準修訂和調整。

減排途徑要從“治標”轉向“治本”，重點在調整產業結構、優化空間布局、提升資源能源利用水平等“治本”措施上著力，以穩固和提升已取得的成效。即以綠色發展為主線，加快推進實施“三線一單”（即生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線、生態環境準入清單），從源頭上控制污染。

治污方式要摒棄粗暴、簡單“一刀切”方式，通過精準、科學、依法治污來提升生態環境治理質量和效能，用科學思維、科技手段，解決我國面臨的復雜環境問題。如對全國各地區、各行業、各領域的環境問題，分區施策、分類施治；瞄準重點區域、重點行業、重點污染物等有的放矢，提高治污效益。排污企業單位要依法排污，政府監管部門也要依法監督企業減排，鞏固減排效果。

政策手段要擺脫法規標準和行政干預依賴，強化市場經濟激勵機制。實踐證明，一項好的經濟政策往往能對治污發揮根本性作用，如電廠脫硫脫硝超低排放電價補貼、城鎮污水處理收費政策，就大大增強了企業減排的動力。建議“十四五”污染防治攻堅戰，要重點研究制定影響深度污染防治的經濟政策，如環境保護稅中納入揮發性有機物、總磷排放征稅，建立覆蓋污泥處理的全成本污水處理收費機制，重點行業超低排放改造稅收優惠和折舊鼓勵，引導銀行業特別是政策性銀行發展綠色信貸等政策。

科技支撐上要加大科技投入，聯合國家和地方以及企業科技力量，重點集成現有成熟的科技成果和技術方法，升級生態環境保護和行業企業治污技術模式，提高治污效果和效率。

治理體系上，建議將由黨委政府主導的環境治理模式，轉化成黨委領導、政府主導、人大監督、企業治污、司法保障、公眾參與的現代環境治理體系。在堅持黨的集中統一領導、實行生態環境保護黨政同責、一崗雙責的基礎上，進一步深化企業主體責任，加快實施排污許可證管理，完善生產者責任延伸制度；進一步完善公眾監督和舉報反饋機制，加強輿論監督，充分動員社會組織和公眾共同參與環境治理。

生態環境保護靠大家，社會每個群體、每個成員都要主動踐行綠色簡約的生活方式，積極開展垃圾分類、綠色消費等活動，擔當生態文明建設的參與者、貢獻者，而不是局外人、批評家。

（摘自《瞭望》新聞周刊2020年第21期。作者為該刊記者）