新規《建設項目檔案管理規范》之思考

文/劉淑妮 雷勵 劉平

歷經10多年的實踐積累與反饋，2018年國家檔案局出臺《建設項目檔案管理規范》DA/T28-2018（以下簡稱為《新規》），這項檔案行業標準的頒布與實施，為建設項目的檔案管理提供了更為細致的操作規范。筆者仔細對比研讀其與《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》（簡稱為《舊規》）DA/T28-2002的差異所在，找出了《新規》提出的新要求與新變化，通過分析解讀，旨在讓大家對新規的內容理解得更加透徹，在實踐中更好地貫徹執行，切實提升建設項目檔案管理水平。

《建設項目檔案管理規范》的出臺，為建設項目檔案管理提供了更為詳盡的工作規范，解決了實踐歸檔中一些無章可循的問題與困惑。本文依據新規范提出的新要求和新變化，結合實踐工作，從歸檔范圍與保管期限、電子文件歸檔與電子檔案管理、項目檔案工作組織及職責、制度規范建設、項目文件管理、項目檔案管理、竣工圖編制等方面進行了思考和分析解讀，希望對大家在實際工作中準確地貫徹執行起到幫助作用

一、歸檔范圍與保管期限

1.歸檔范圍

縱觀《新規》表B.1，從歸檔范圍的總分類上來看，依然維持十二類沒變，但在每一大類的文字概述、內容構成與排序上，還是做了些許調整，典型對比分析如下表所示。

2.保管期限

內容新規甲方管理資料①立項文件；②招投標、合同協議文件；③勘察設計文件；④征地、拆遷移民文件；⑤項目管理文件對比分析①分類更加清晰，基本按照建設程序來分；②分類描述更貼切合理。如：將可行性研究任務書，改為立項文件；設計基礎和設計文件合并為勘察設計文件；③招投標中對未中標的投標文件歸檔做了明確的規定，解決了未中標文件一直以來歸檔模糊的問題；④項目管理文件構成變化較大，更加注重管理制度、建設管理活動本身所形成的資料收集。將《舊規》中的專項申請、批復文件改列至立項文件；將招投標、合同協議及征地拆遷資料從項目管理中拉出，單列一類；⑤征地、拆遷文件單列后，按照建設程序應排在立項之后，不知何故放在了后面，筆者感覺2002年建設部出臺的國標《建設文件歸檔規則》GB/T50328-2001的分類排序更加合理，故應充分考慮不同國標間建設項目相關檔案管理規范的融合性，在差異中力求更科學、更嚴謹。施工文件舊規①可行性研究、任務書；②設計基礎文件；③設計文件；④項目管理文件（征地、移民文件；計劃、投資、統計管理文件；招投標、合同協議；專項申請、批復文件）①建筑施工文件②設備及管線安裝施工文件③電氣、儀表安裝施工文件①建筑施工文件②設備及管線安裝施工文件③電氣、儀表安裝施工文件這部分構成變化不大，增加了施工月報、年報；竣工圖編制說明。信息系統開發文件設備文件新增在信息化浪潮沖擊下，一些機構具備自行開發信息系統的能力和條件，增加信息系統開發文件分類，這體現了檔案人順勢而為，按需而動，建設項目事業發展到哪里，檔案觸角就延伸到哪里的情懷。增加了設備工藝、出廠證明、驗收、質保、檢測、運行維護等相關記錄歸檔，有力保障了后期大型設備的運行維護，這是現實客觀歸檔所需。監理文件①施工監理文件、資料；②設備采購、監造工作監理資料；③監理聲像資料增加了關鍵工序、零部件旁站記錄及監理管理機構、人員任命相關資料。新增①監理項目部組建、印章啟用、監理人員資質、總監任命等；②施工監理文件；③設備監造文件；④監理工作音像資料竣工驗收文件細化了項目竣工驗收文件的歸檔，增加了項目評優報獎申報材料、驗收組織機構、驗收會議文件、簽字表、驗收證書、項目專題片音像資料，更有利于實操。

縱觀整個保管期限表，《新規》不再按照不同的主要參建單位設置不同的保管期限，趨同對待，也改變了過去沿用很久的永長短保管期限，參照了國家檔案局8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》，將保管期限設為永久和定期兩種，定期分為30年和10年，與《舊規》相比，保管期限整體呈提升態勢，以永久為主，定期的定位也非常清晰。招投標資料中，中標通知書由長期提升為永久，非中標單位的投標文件明確為10年，或作資料保存，一直以來，在建設項目資料歸檔中，非中標文件的歸檔模糊不清，是否收集、保存多久，一直是檔案收集人員的困擾。據筆者調研多數高校建設項目非中標文件均不歸檔，只歸中標單位投標書。然而隨著教育事業的發展，小型修繕項目不斷激增，多數高校將小型修繕項目招標工作劃歸校采購辦，隨著《政府采購法》和《政府采購法實施條例》對采購項目檔案歸檔管理要求的不斷提升。筆者調研發現，近幾年多數高校都面臨采購部門要求將采購檔案中非中標文件（含小型修繕項目非中標文件）歸至檔案館的強烈需求，但因沒有明確的檔案法規可依，檔案工作人員決策時心中無底，《新規》的及時出臺，為此類項目歸檔提供了依據和參考，解了燃眉之急。

施工音像材料保管期限也從長期提升為永久，明確了歸檔內容為：“重要活動及事件、原始地形地貌、建設過程中工程形象進度、隱蔽工程、關鍵節點工序、重要部位、地址及施工質量缺陷處理、工程質量、安全事故、重要芯樣等應形成照片和音視頻文件。”實踐反饋，建設項目檔案中的音像材料歸檔一直得不到重視，歸檔零零散散，齊全完整性差。如今，隨著《新規》的出臺，建設項目聲像檔案的歸檔也逐漸規范，成為常態。《舊標》中監理文件全是長期，《新標》以永久為主，監理日志、月報、年報；原材料、構配件、設備報驗；分部分項驗收、混凝土開盤鑒定等為30年。可見，對于建設項目全過程形成的資料，《新規》不僅更加注重歸檔內容全而細，而且保管更久遠，在目前雙軌制管理機制下，對庫房管理提出了一定的挑戰，同時也加快推進了電子文件管理的進程。

二、電子文件歸檔與電子檔案管理

在信息化時代背景下，《新規》與時俱進，增加了項目電子文件管理相關內容，規范中提到：“項目電子檔案，是項目建設過程中產生的具有保存價值并歸檔保存的一組有聯系的電子文件及其相關過程信息的集合”。項目電子文件形成部門要切實負責好對項目電子文件的形成和流轉的有效控制，歸檔可采用在線歸檔和離線歸檔兩種方式，收集要特別注意電子文件及過程信息、背景信息、版本信息等元數據的收集。

在管理過程中，首先要配套具有電子文件管理及歸檔功能的管理信息系統。考慮到電子文件的特性，考慮到系統運行過程中可能出現故障的情況，一定要做好電子數據的備份制度，重要電子檔案做到異地異質備份，這也是保證系統數據運行正常，避免出現重復勞動的需要。雖然最新的《檔案法》在修訂中，不斷提升檔案的法律效力，但是在電子檔案目前的“四性”保障上，物聯網、區塊鏈等信息技術的安全保障上尚處于初步探索階段，還需加快應用的探索，以便早日實現電子文件的廣泛認可和接受。另外，項目電子檔案同紙質，在保管期限滿后應進行鑒定銷毀。

關于建設項目檔案數字化范圍，《新規》基本涵蓋了后期利用頻繁的重要內容：項目立項、勘察設計、征地、合同協議、項目管理文件、重要隱蔽驗收、竣工圖、竣工驗收文件等，條件允許可以擴大范圍，而目前這些內容，各地城建檔案館基本都要求數字化掃描，所以這也為參建各方歸檔電子文件提供了很好的契機和基礎保障，數字化成果可供多方共享和利用，降低了成本。對于小型修繕項目，可以要求施工單位自行掃描。數字化過程中，如果委托具有加工資質的第三方來完成，一定要做好檔案信息的安全保密措施，防止檔案信息失密和泄密的事情發生。

三、項目檔案工作組織及職責、制度規范建設

《新規》強調：組建以主管領導為核心的項目建設檔案管理機構及檔案工作網絡，更加清晰明確地闡明了建設單位、建設單位檔案管理機構、建設單位工程管理相關部門、參建單位等各方的職責所在。建設單位在項目開工前，首先在充分研讀相關法規的基礎上，制定好覆蓋項目各類文件材料歸檔要求的檔案管理制度和規范體系，并將其納入到整個建設項目管理體系之中，尤其在與各參建單位簽訂合同時，明確項目文件形成歸檔的質量要求，包括歸檔范圍、歸檔時間、歸檔套數、整理標準、違約責任等，且在合同不同階段履約考核、支付工程款時，要根據項目文件的形成、積累、歸檔情況進行評價和經濟制約，必要時進行面對面的交底和培訓。實踐表明，這是非常行之有效的措施，尤其在原件份數上一定要做明確的要求，保障各相關單位的歸檔需求，避免歸檔時原件不夠用的尷尬，如果原件只有一份，可以掃描備份。

建設單位檔案管理機構要切實發揮好監督和指導職能，對工程管理相關部門及參建單位自身形成的規范進行審核，對相關檔案人員進行檔案管理業務培訓，并參加項目建設的重要會議、重大活動、階段性驗收和竣工驗收，以便及時掌握項目進度和動態，精準地對項目文件的形成、收集和整理歸檔進行業務指導和監督，做好前端控制和及時溝通交流，確保文件在形成積累階段和項目建設進度同步起來。信息時代，檔案部門的前端介入尤為重要，檔案部門和業務部門更應打破歸檔壁壘，加強相互融合，你中有我，我中有你，只要各司其職，相互配合，項目文件管理的要求就能落到實處，歸檔工作就能有條不紊地開展。

四、項目文件管理、項目檔案管理

相比《舊規》，《新規》對項目文件的管理、項目檔案的管理，從項目文件的形成、收集整理、歸檔的每一環節都進行了嚴謹而細致的規范和要求，使項目文件管理始終處于可控和有章可循的管理之中，為后續的檔案管理奠定了良好的基礎保障。同樣，在項目檔案管理之中應融入文檔管理一體化的思想，加強對項目文件管理的前端控制，進一步打通了文件和檔案管理之間的屏障。

在細節方面，《新規》要求更加明確清晰。如原件問題，《新規》強調：“因故用復制件歸檔時，應加蓋復制件提供單位的公章或檔案證明章，確保與原件一致。”實際歸檔中，時常會出現因原件份數起初考慮不周而實際生成份數不夠，歸檔為復印件的情況，還會因多次復印出現歸檔件不清晰、不加章的現象。對于攸關竣工圖準確性、完整性和系統性的工程變更文件，《新規》更加強調了監理的審核職責，由施工方收集匯總后交由監理方審核，作為竣工圖編制的重要依據。在實際查閱利用中，也有庫存圖紙與建筑竣工圖實際不符的情況，大大降低了圖紙利用的效果，要保障竣工圖的編制效果，一定要抓好變更的把控和監理的切實審核。另外，對于文件的整理，《新規》與《檔案法》中部門立卷制度相一致，由文件形成單位（部門）負責整理，整理包括價值鑒定、分類和組卷、排列、編目和裝訂等內容，整理分卷時注意一定要遵循文件的形成規律和成套性，不能因其他因素如案卷的厚度而人為將完全可以組織在一卷的材料割裂開來，造成編目的繁瑣和利用的不便。歸檔前，要建立層層審核把控的機制，從施工單位自檢到監理單位、建設單位工程管理部門到建設單位檔案管理機構都要嚴格審核，而且每個審查環節都要形成記錄和整改要求，特別是監理文件應由建設單位工程管理部門和檔案管理機構共同負責審查。要真正將責任落到實處還需要相關人員扎實的業務素養和強烈的責任心。

在項目檔案管理環節，檔案分類方案要符合邏輯性、具有實用性和可拓展性，并保持相對穩定。對于音像檔案，《新規》明確，宜先與該單位工程的紙質檔案統一編號，即按照基建項目來分類，與其他音像集中另行保管存放，這雖然保留了建設項目資料的完整性，但在實際中因為音像檔案載體不同、保管條件要求不同，也會出現分別保管的情況。如我校錄音、錄像分別編入SX13和SX14里，分類在多媒體檔案里，而不是編號在基建項目里。

為挖掘項目檔案資源，《新規》指出：可以結合項目建設和運行管理的需要，編制如：專題文件匯編、項目大事記、專題研究等。建筑是凝固的史詩，是時代發展變遷的見證，挖掘并傳播隱藏于其后的故事，感知其蘊含的精神和文化，這也是建設項目檔案的功能所在，而這在建設項目檔案管理中非常欠缺，完成度非常低，幾乎為零。

五、竣工圖編制

竣工圖是建設項目檔案的核心價值檔案，利用率非常之高。編制時應完整、準確、規范、清晰，能真實反映項目竣工時的實際情況。《新規》指出：竣工圖編制的主體依然為施工單位，編制要配有竣工圖編制說明和圖紙目錄。竣工圖編制說明包括：“竣工圖涉及的工程概況、編制單位、編制人員、編制時間、編制依據、編制方法、變更情況、竣工圖張數和套數等。”它是直觀反映竣工圖歸檔完整性的一個標識性材料，有利于收集人員對竣工圖把控，在日后實踐歸檔中，可將其視為竣工圖內容中不可分割的一部分。

對于竣工圖變更的修改，《新規》明確：如果只是一般性圖紙變更且能在原施工圖上修改補充的，可直接在原圖上修改，并加蓋竣工圖章，且修改處應注明修改依據文件的名稱、編號和條款號，無法用圖形、數據表達清楚的，應在圖框內用文字說明。在日常歸檔中，檔案人員需加強檢查核對，發現修改不甚規范，沒有注明修改依據的情況，則需重新繪制竣工圖。《新規》將原圖面變更面積超過35%需降為20%，這更加便利了電子竣工圖的收集。在項目建設中，變更往往不可避免，一份變更很可能會牽涉多張圖，牽一發而動全身，設計院提供的電子施工圖的存在，促使施工單位在編制竣工圖時更愿意在原電子施工圖的基礎上進行變更修改，這為原生電子竣工圖的產生創造了非常便利的條件，實現了電子簽名和數字簽章就是真正意義上的電子竣工圖了，和紙質具有同等的法律效力。另外，《新規》還清晰明確了：“若施工單位重新繪制竣工圖，標題欄中應顯示施工單位名稱、圖紙名稱、編制人、審核人、圖號、比例尺、編制日期等標識。圖號末尾加注“竣”字或者在新圖標題欄內注明“竣工階段”并逐張加蓋“竣工圖審核章”。在現實歸檔中，由施工單位重新繪制竣工圖的情況非常普遍，但在標題欄中依然沿用原設計院的標題欄，且從圖號和階段并未體現出“竣”，只是加蓋了竣工圖章。《新規》對竣工圖章的使用要求更加貼合實際、科學合理。如果是由施工單位改繪的紙質竣工圖，加蓋竣工圖章，式樣同以前即可；如果重新繪制了竣工圖，無論是施工單位繪制的，還是行業規定設計單位編制或建設單位、施工單位委托設計單位編制竣工圖，應逐張加蓋竣工圖審核章，并由監理單位簽字審核。關于竣工圖章的使用變化，是一個大的改變，執行實施時一定要注意。再次，《新規》強調，竣工圖必須使用新圖編制，不得使用復印的白圖，而實際歸檔中，這種不規范的現象時有發生，有些圖紙是從計算機直接打印出來的白圖，圖面內容耐久性差，為以后利用埋下了隱患，所以電子竣工圖是時代要求和現實客觀所需，應當自上而下努力推進。