淺議治理能力現代化的推進

劉賢能 謝文玲 余少鋒

摘要：重大行政決策是一個地區范圍內涉及重大利益的行政決策，其正確的實施與否影響到群眾的根本利益，而且，一個地區的重大行政決策體現了一個地區或者部門的治理能力。2019年出臺的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》，為政府開展重大行政決策提供了法律依據。當前，《條例》施行的時間較短，在實踐操作中還存在著重大行政決策的認定標準較為寬泛等一系列問題。本文以云浮市重大行政決策為視角，從完善重大行政決策存在的問題入手，就提出推進治理能力現代化作出相關思考。

關鍵詞：治理能力;重大;行政決策;認定標準

2019年10月28日至31日，中國共產黨第十九屆四中全會在北京召開，會議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），決定明確了到2035年，要基本實現國家治理體系和治理能力的現代化，國家治理能力現代化被提上日程。

一、重大行政決策

對于一個行政區域而言，影響最大的莫過于重大行政決策。重大行政決策的落實與否，關系到一個地區的人民群眾的生活水平，關系到該地區各方面的建設水平。從行政法的角度來看，行政決策可以界定為基于國家或社會公共利益的考量，行政主體基于法律規定的權力，依照決策規則和程序，依法對法律規定范圍內的事項作出決定的一系列活動。[李昆松：《論重大行政決策的合法性審查》，2019年中共湖北省委黨校碩士學位論文。]而重大行政決策，目前較為權威的說法體現在《條例》第三條列舉的五項內容，其列舉的五項措施均要求是重大公共政策和措施、重要規劃、公共建設項目以及有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的事項。歸根結底，重大行政決策主要是影響社會公眾切身利益的重大決策事項。其能否有效實施直接體現了一個地區、一個部門的治理能力水平。重大的行政決策落實到位，一般的行政決策也自然而然地會提高落實的水平;而重大行政決策落實存在的問題，一般的行政決策更會存在更多不同的問題。因此，一個地區的重大行政決策的規范與落實程度，直接體現了這個地區的治理能力現代化水平。換言之，要實現治理能力現代化這一目標，必須進一步規范落實重大行政決策制度。完善好重大行政決策制度，相當于治理能力現代化水平更好地向前推進了一大步。

二、重大行政決策實施過程中存在的問題

（一）重大行政決策的認定標準過于寬泛

目前，國家層面關于重大行政決策的行政法規主要是《條例》，除此以外，尚未制定相關的實施細則等文件。重大行政決策的認定主要依靠《條例》中第三條規定的五項內容。如第一項規定的“有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共措施和政策”，該“重大”二字如何理解，目前沒有標準，各地區各部門之間的認定也是不盡相同。有些地區可能納入重大行政決策的范疇，有些地區則會認為該決策不應納入重大行政決策的范疇。《條例》中規定的其他幾項，均以重大以及涉及社會公眾切身利益這兩個構成要素組成的。而從政府的行政決策來看，大部分的行政決策均會涉及到社會公眾切身利益。因此，對于如何把握重大行政決策的認定標準，還存在一定的分歧。由于重大行政決策需要經過公眾參與、專家論證等一系列程序，需時較長，在這種情況下就會造成部分行政機關，不愿意將決策列入重大行政決策的范圍，從而導致群眾對于重大行政決策的參與權的減損。

圖1：廣東省地級市2019年重大行政決策數量圖

圖1是課題組從廣東省各政府官網搜集的廣東省地級市2019年的重大行政決策的數量圖（其中東莞市、陽江市、茂名市、潮州市數據缺失）。從圖1可以看出，各地級市政府對于重大行政決策的認定標準把握并不一致，其認識也有所不同。如果僅從經濟發展程度來看，中山市等珠三角地級市要比非珠三角的地級市發展較好，但重大行政決策的數量卻有明顯差異，這也說明了各地對于重大行政決策的認識程度并不一致。

圖2：云浮市重大行政決策類型占比圖

云浮市2019年重大行政決策數共4個，從云浮市的重大行政決策類型來看，50%的重大行政決策來源于自然資源方面，即使從汕尾市的重大行政決策來看，規劃類的重大行政決策占比也比較高。出現這種情況的主要原因是因為重大行政決策程序暫行條例對于自然資源以及規劃等進行了列舉，但各地對于認定標準的把握依然不一，如汕尾市自然資源類型的重大行政決策的數量為0，這兩者之間的差異出現的原因依然在于認定的標準過于寬泛所致。

（二）認定上的主體罰則監督機制未形成

如前所述，由于重大行政決策的認定標準尚不能具體化，是否作為重大行政決策主要是決策機關來進行認定。從政府的重大行政決策角度來看，政府需要作出的重大行政決策，必須依靠各決策的具體承辦部門來對一個行政決策是否重大來進行把握。如若決策承辦單位不提出啟動重大行政決策的提議，決策機關較難掌握應當列入重大行政決策的范圍。

“兩害相權取其輕”，由于《條例》對于重大行政決策的具體認定的標準過于寬泛，決策單位或者決策承辦單位在決策的過程中，只要不認定該決策屬于重大行政決策的范疇，行政機關就可以不需履行該公眾參與、專家論證等一系列規定的程序。這就會造成部分行政機關在認定重大行政決策的過程中，可以不認定則不予認定，或者敷衍了事，只出臺少量重大行政決策。而按照《條例》第38條規定，決策機關違反規定的，由上一級行政機關責令改正。而由于《條例》出臺的時間不長，相應的報備等配套制度或者實施細則尚未出臺，這就使得上一級行政機關對于下級行政機關重大行政決策知曉的程度不足，監督的力度大為減少。而且，行政法規還規定了重大行政決策需接受本級人大及其常委會的監督，目前，對于人大及其常委會的監督，究竟是事前監督還是事后監督，還是僅僅通過人大會議討論的才需要進行監督，仍處于實踐探索中。

（三）公眾參與程度不高，路徑不暢

公眾參與是重大行政決策與一般行政決策的在程序上的一個較為明顯的區別，一般行政機關作出決策，較多地是行政機關自己調查研究，然后作出相關決策。由于重大行政決策涉及的決策事項較為重大，引入公眾參與的初衷是充分考慮群眾意見，聽取群眾對于決策的意見，為重大行政決策的出臺以及實施打下堅實的基礎。因此，從保障群眾知情權以及充分調動群眾的積極性這點來說，公眾參與是重大行政決策與一般行政決策很重要的區別。目前，較多的重大行政決策征求公眾意見主要通過決策草案、制定單位的網站等方式向社會公告，社會公眾對制定單位的網站知之甚少。網站的流量決定了群眾對于重大行政決策的參與程度，公眾參與程度普遍不高。

（四）專家論證中，專家的選取機制不夠規范

重大行政決策的程序規定了對于專業性較強的重大行政決策，應當組織專家對該決策進行論證。目前，由于各地的決策咨詢論證專家庫尚在建設當中，對于專家的選取，尚未有更為詳細的規定。因此，重大行政決策過程中涉及較為專業的問題，各單位對于專家選取均不一樣。而且，對于專家的考核，以及專家的選取，具有一定的隨意性。這就導致該專家論證程序的作用未能得到充分的發揮。

（五）風險評估中的評估細則有待細化

風險評估的結果，是重大行政決策的重要依據。對于風險評估的開展，各部門都是根據自身的實際情況來進行的。風險評估的結果也是不盡相同，但作為重大行政決策承辦單位，出于推行重大行政決策的前提，風險評估就會出現評估為低風險的傾向，從而導致風險評估程序流于形式。而且，由于風險評估的具體細則仍未細化，缺乏類似資產評估師之類的評估流程以及細則，從而弱化了風險評估的作用。

三、推進治理能力現代化的構想

（一）完善重大行政決策相關配套細則立法

如前所述，當前重大行政決策施行過程中存在的一系列問題，大部分出現于相關規定尚不完善的基礎上。出臺重大行政決策相關細則，是重大行政決策施行過程中必須面對的問題。上述所提的施行過程中遇到的問題，在全國各地均部分存在。要達到重大行政決策程序設定的初衷，只有對重大行政決策制定和實施過程中遇到的問題進行細化，才能真正達到提高決策質量和效率的目的。建議細化重大行政決策的條件，明確對于重大行政決策的認定標準。及時公布應當列入重大行政決策的相關目錄，同時完善立法體制機制，在重大行政決策實施的過程中，形成反饋機制，促進法律進一步完善。

《條例》規定了上級行政機關應當對下級行政機關的重大行政決策情況進行監督，因此建議完善報備制度。對于各機關實施的重大行政決策情況，在上級機關實行報備，更有利于上級行政機關實行監督。

（二）堅持法治依靠人民，提高公眾參與重大行政決策的程度

按照中央關于治理能力現代化的有關決定部署，要堅持法治建設為了人民、依靠人民的原則。重大行政決策作為一個行政機關重要的決策，對一個行政機關施政的占比較大。這些決策，均會對人民群眾產生較為重大的影響，因此公眾參與的程度應當進一步提高。讓公眾能夠充分參與到決策中來，能從一定程度上體現人民當家作主，而且，充分發揮人民群眾的智慧，對于決策制定出來以后的實施也有著積極的促進作用。目前，公眾參與重大行政決策的程度不高，主要是因為缺乏統一的參與途徑。各重大行政決策的公開征求意見均有自身的渠道與方法，這就導致群眾參與需要首先知悉行政單位公開征求意見的時間與途徑。因此，建議通過技術手段，建立統一的公眾參與平臺。讓關心政治的人民群眾有充分參與政治的途徑，監督重大行政決策的正確實施。

（三）通過技術手段進行專家庫管理，助推重大行政決策專業性問題的解決

專家論證是重大行政決策程序中的一個重要環節，由于部分重大行政決策的專業性較強，專家庫的決策咨詢論證專家庫的建立就成為解決專業性問題的必然舉措。目前，對于專家庫的運行管理制度以及誠信考核和退出機制尚在完善中，各重大行政決策制定機關對于專家的選取標準也不一樣。因此，通過大數據等技術手段，實現對專家的公平選取，以及對專家庫的各項專長進行篩選，更有利于選取正確的專家為重大行政決策提供更好的意見，從而助推重大行政決策的落實。通過技術手段，能夠就近調配專家的使用，更能夠為政府的正確決策奠定技術基礎。

（四）風險評估制度有待進一步完善

根據《條例》的相關規定，風險評估可以通過輿情跟蹤、重點走訪、會商分析等方式，用定性分析與定量分析的方法對重大行政決策是否可行等問題進行分析。風險評估報告是決策者作出決策的重要依據，但是，對于怎樣運用輿情跟蹤、怎樣會商分析等問題，現行法規規章尚未作出具體的規定。評估是一門學問，是一門學科，法規中并沒有要求決策承辦單位必須委托具有資質的評估機構對重大行政決策的可行性、風險的可控性等進行評估。因此，建議今后立法過程中，增加對風險評估的具體規定，或者參考專業的資產評估師或者房地產評估師等成熟的評估制度，對重大行政決策的評估進行進一步的完善，從而防止風險評估制度流于形式。

（五）完善人民代表大會及其常務委員會監督重大行政決策制度

《條例》規定了重大行政決策必須接受本級人民代表及其常委會的監督，但由于存在行政機關所屬部門制定的重大行政決策，按照法律不一定屬于本級人大及其常委會討論決定的范圍。在這種情況下，人大及其常委會對于該行政機關所屬部門的重大行政就難以進行監督。因此，應當完善人民代表大會及其常務委員會的監督制度，可以通過報備制度等方式讓重大行政決策進入人大及其常委會的監督視野，從而充分發揮人大代表等社會力量的監督作用，讓權力置于陽光之下，確保行政機關權力的正確行使，讓行政機關的決策真正為人民謀幸福。