基于消防安全要素的監(jiān)管策略探析

游小雄

摘要：本文旨在通過分析影響消防安全的各要素及其關(guān)系，反思當(dāng)前消防監(jiān)管在策略上存在的突出問題，并結(jié)合實(shí)踐中的執(zhí)法困局及其破解之法的分析，指出消防監(jiān)管策略改進(jìn)的方向和重點(diǎn)，為制定科學(xué)、高效且符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際的消防監(jiān)管策略頂層設(shè)計(jì)提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：消防安全要素;監(jiān)管策略

一、消防安全系數(shù)S的定義

《中華人民共和國消防法》規(guī)定，消防工作的方針是：預(yù)防為主，防消結(jié)合。“防”，就是降低火災(zāi)發(fā)生概率;“消”就是提升應(yīng)急處置火災(zāi)的能力。

一個單位的消防安全管理水平，可以用消防安全系數(shù)S來衡量，它等于火災(zāi)發(fā)生概率（風(fēng)險(xiǎn)）P與應(yīng)急處置火災(zāi)的能力A之積，數(shù)學(xué)表達(dá)式記為：S=P·A，（P<1;A>1）。

該公式有如下性質(zhì)：火災(zāi)發(fā)生概率P越小，安全系數(shù)S越高;火災(zāi)應(yīng)急處置能力A越大，安全系數(shù)S越高。這符合我們的經(jīng)驗(yàn)，驗(yàn)證了定義的合理性。

二、影響消防安全系數(shù)S的要素

《中華人民共和國消防法》規(guī)定，消防工作的原則是：政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、群眾積極參與。政府、部門、單位和公民是影響單位消防安全系數(shù)S的四大宏觀要素。宏觀要素中，單位是關(guān)鍵要素。《中華人民共和國消防法》主要從人員、制度和設(shè)施三個方面規(guī)定了單位的義務(wù)。人員、制度和設(shè)施是影響單位消防安全系數(shù)S的三個微觀要素。

責(zé)任人、管理人、控制室值班人員、微型消防站隊(duì)員等是人員方面的要素，其中責(zé)任人是關(guān)鍵，是驅(qū)動制度運(yùn)行的靈魂。組織機(jī)構(gòu)、責(zé)任分工、值班巡邏、巡查檢查、考核獎懲等是制度方面的要素，其中獎懲制度是關(guān)鍵，是驅(qū)動其他制度有效運(yùn)行的動力。火災(zāi)報(bào)警、滅火設(shè)施、疏散逃生、防火分隔等是設(shè)施方面的要素。原公安部消防局于2013年印發(fā)的《火災(zāi)高位單位消防安全評估導(dǎo)則（試行）》采用的分析方法為定性分析，重慶市地方標(biāo)準(zhǔn)《火災(zāi)高危單位消防安全評估規(guī)程》（DB50/T 632-2015）發(fā)布了定量計(jì)算S的公式。

“人”的因素驅(qū)動“制度”運(yùn)行，影響“設(shè)施”的狀態(tài)（完好與否）。具體地講：人、制度和設(shè)施以人的主觀愿望為驅(qū)動，發(fā)生相關(guān)性，相互影響，一般情況下，設(shè)施運(yùn)行情況受制度執(zhí)行情況制約，制度執(zhí)行情況由人的主觀愿望決定。因此，“人”是核心要素。

對監(jiān)管策略的啟示：

1.消防監(jiān)管應(yīng)從“管事”向“管人”轉(zhuǎn)變、從“查隱患”向“查責(zé)任”轉(zhuǎn)變。

2.制度應(yīng)以人為本。制度應(yīng)是可行的、管用的。人執(zhí)行不了的，或者執(zhí)行了沒有效果的，或者執(zhí)行成本大于實(shí)際成效的，都是應(yīng)當(dāng)舍棄的制度。

3.偏重甚至只關(guān)注“設(shè)施”，忽略其他要素，是本末倒置，結(jié)果事倍功半，應(yīng)加以糾正。

三、消防投入對S的影響

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)可知，初期管理水平較差的單位，隨著消防投入的增加，管理水平會明顯上升;當(dāng)管理水平上升到一定值后，消防投入對管理水平的促進(jìn)作用越來越小。由此推論：

1.隨著管理水平的提升，消防投入（人力、物力、資金、技術(shù)）對促進(jìn)提高管理水平的效果越來越弱。

2.決策者對消防安全系數(shù)S的期望值，決定了消防投入的極值（最大值），取決于其對消防工作重要性的主觀認(rèn)識。假設(shè)他是理性的，那么他會認(rèn)為：“保證一定安全投入確保安全是必要的，但當(dāng)達(dá)到一定的安全程度后，再進(jìn)行投入是一種浪費(fèi)，因?yàn)闆]有絕對的安全，只有可接受的風(fēng)險(xiǎn)。”他不可能不計(jì)成本進(jìn)行消防投入。

3.決策者的主觀認(rèn)識在未改變之前，S存在一個極值，記作S0。

4.通過提高決策者對消防工作重要性的主觀認(rèn)識，可以提高S，對應(yīng)的極值記作S1。

對監(jiān)管策略的啟示：

1.決策者的這一想法，是人之常情，我們應(yīng)當(dāng)給予充分尊重和理解。要客觀冷靜分析：責(zé)任人對消防工作的認(rèn)識是否還有提高的空間，消防投入是否還有增加的可能性？切勿機(jī)械教條、逼人太甚，否則“善法”也會結(jié)出“惡果”。

2.如果確因決策者認(rèn)識不到位，造成消防安全系數(shù)偏低，那么就應(yīng)視情選擇行政執(zhí)法或宣傳教育手段，促使責(zé)任人提升對消防工作重要性的認(rèn)識。

3.行政執(zhí)法和宣傳教育，客觀上都可以促使決策者提升對消防工作重要性的認(rèn)識。當(dāng)對象拒絕履行法定職責(zé)時(shí)，應(yīng)通過行政執(zhí)法促使其轉(zhuǎn)變態(tài)度;當(dāng)對象趨于合作時(shí)，則應(yīng)通過宣傳教育進(jìn)一步。前者天然帶有的壓迫感，可能導(dǎo)致逆反心理;后者較為柔性，常常潤物無聲。需要指出的是，作為執(zhí)法人員，應(yīng)該時(shí)刻牢記：監(jiān)管雙方的利益一致。因此，無論采用哪種方式，目的都應(yīng)該是推動監(jiān)管雙方關(guān)系由“對抗”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献鳌保皇恰皵硨Α薄?/p>

四、當(dāng)前監(jiān)管策略脫離了社會發(fā)展特定歷史階段的實(shí)際

達(dá)到法律、法規(guī)要求的安全條件時(shí)所對應(yīng)的安全系數(shù)記為S法。當(dāng)前，大多數(shù)社會單位的消防安全系數(shù)S低于S0，且低于S法。【注：這是基于筆者十余年執(zhí)法實(shí)踐切身感受得出的判斷，如下圖所示。】筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這種局面出現(xiàn)的原因是多方面的，當(dāng)前監(jiān)管策略未能完全切合社會主義初級階段的實(shí)際是其中之一。

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)方式，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。當(dāng)前，我國正處于社會主義初級階段，這一客觀實(shí)際，決定了安全文化發(fā)展處于初級階段，決定了群眾消防安全意識還不夠高，決定了消防管理人才普遍匱乏。認(rèn)為“消防監(jiān)管強(qiáng)度越大，社會單位自我管理主動性越高，單位消防安全水平就會隨之提高”是錯誤的。實(shí)踐證明，以“監(jiān)管”促“安全”的策略已經(jīng)失敗。究其原因，在于社會單位缺乏自我管理、自我完善、自我提高的必要人才支撐。消防管理人才缺口太大，大到不能滿足消防管理的基本需求（如消防控制室值班人員）。在這樣的條件下，可以預(yù)見，無論怎樣加大消防監(jiān)管強(qiáng)度，社會單位的消防安全水平都將長期在低位徘徊。

一段時(shí)間以來，我們的思維習(xí)慣、話語模式和執(zhí)法理念，已經(jīng)被 “嚴(yán)格監(jiān)管”這個詞所占據(jù)，且時(shí)常脫離法律、法規(guī)來實(shí)行“嚴(yán)格監(jiān)管”。事實(shí)上，實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中所謂的“嚴(yán)格監(jiān)管”，更多的是反映各級消防監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策者的個人意志。盡管如此，其客觀效果卻提高了S法。當(dāng)S法大于S1時(shí)，即意味著：社會單位無論怎樣提高認(rèn)識，都無法達(dá)到法律的要求。于是，我們發(fā)現(xiàn)，社會單位在普遍“違法”。這是一種病態(tài)，卻也是嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)。

需要指出的是，不尊重社會現(xiàn)有消防管理人才存量嚴(yán)重不足的客觀實(shí)際，片面強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，缺乏對人才培養(yǎng)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，方法背離目的，無異于緣木求魚。這是方向性、原則性、全局性的失誤，應(yīng)當(dāng)檢討并加以糾正。

五、嚴(yán)格執(zhí)法的困局及破解之道

（一）困局1

社會單位A在中庭設(shè)置攤位，消防監(jiān)督員B依法責(zé)令A(yù)限期改正。A若整改，損失5萬元租金;A若不整改，將被處罰1萬元，但能賺取租金5萬元。B若嚴(yán)格執(zhí)法，可避免瀆職風(fēng)險(xiǎn)（職業(yè)安全收益為3）; B若視而不見，將承擔(dān)瀆職風(fēng)險(xiǎn)（職業(yè)安全收益為-3）。A和B采取不同策略，其組合結(jié)果如下表所示：

對于社會單位：無論消防監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否處理，繼續(xù)違法的收益都比糾正違法的收益大，因此，社會單位會選擇繼續(xù)違法。對于消防監(jiān)管機(jī)構(gòu)：無論社會單位是否糾正違法行為，嚴(yán)格執(zhí)法比不處理的風(fēng)險(xiǎn)低，因此，消防監(jiān)督員會選擇嚴(yán)格執(zhí)法。于是，形成執(zhí)法困局：A不斷違法，B不斷執(zhí)法，但火災(zāi)隱患始終存在，并將繼續(xù)存在。

如何將結(jié)果轉(zhuǎn)變成“B嚴(yán)格執(zhí)法，A糾正違法，火災(zāi)隱患消除”的狀態(tài)呢？方法一，是增加規(guī)則中違法成本。當(dāng)前正在大力推進(jìn)的“信用監(jiān)管、聯(lián)合懲戒”機(jī)制，便是此方法的實(shí)踐運(yùn)用。方法二，是取消規(guī)則本身，即允許在中庭設(shè)置攤位。當(dāng)前的通行做法是用方法一，但效果并不理想，社會單位抗拒情緒十分嚴(yán)重。因此，筆者認(rèn)為對“中庭設(shè)置攤位”等這一類行為的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)重新進(jìn)行評估是必要的，現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)某些方面的要求是不合理的，結(jié)果是難以施行、過猶不及。

（二）困局2

社會單位A在中庭設(shè)置攤位，消防監(jiān)督員B有法律義務(wù)進(jìn)行執(zhí)法糾正。A若整改，損失5萬元租金;A若不整改，將被處罰1萬元，但能賺取租金5萬元。B若嚴(yán)格執(zhí)法，可避免瀆職風(fēng)險(xiǎn)（獲得長遠(yuǎn)的職業(yè)安全收益2），但因?yàn)锳仍未改正，所以會被上級通報(bào)批評（損失短期的職業(yè)績效收益-3），綜合收益為-1;B若視而不見，將承擔(dān)瀆職風(fēng)險(xiǎn)（損失長遠(yuǎn)的職業(yè)安全收益-2），但卻能避免被上級通報(bào)批評（獲得短期的職業(yè)績效收益3），綜合收益為1。A和B采取不同策略，其組合結(jié)果如下表所示：

因此，這種情況下，結(jié)果將非常糟糕：A不斷違法，B視而不見，火災(zāi)隱患始終存在，并將繼續(xù)存在。

解開困局2，也就是將現(xiàn)在的結(jié)果變成“B嚴(yán)格執(zhí)法，A糾正違法，火災(zāi)隱患消除”的狀態(tài)，首先要解開困局1，然后有兩種方法可選。一是上級不再通報(bào)批評執(zhí)法程序完善但問題仍然存在的執(zhí)法行為;二是執(zhí)法者改變價(jià)值取向，更加在乎長遠(yuǎn)的職業(yè)安全收益，而非短期的職業(yè)績效收益。因?yàn)椤巴▓?bào)批評執(zhí)法程序完善但問題仍然存在的執(zhí)法行為”不合理，所以應(yīng)選擇第一種方法。

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