關(guān)于我國的監(jiān)察體制改革

廖聰

摘 要：制定《國家監(jiān)察法》是為了彌補中國目前監(jiān)察制度立法之不足，是實現(xiàn)反腐制度化、法治化的需要，也是全面推進依法治國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。制定《國家監(jiān)察法》必須要有立法思想和立法導向，明確監(jiān)察機關(guān)的定位和運作機制，完善監(jiān)察手段和監(jiān)察程序，強化對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督和制約，確保在法治軌道上推動改革。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;憲法;監(jiān)察權(quán)

一、我國監(jiān)察體制改革的必要性的緣由

1949年以來我國一直延續(xù)的“紀委、人民檢察、行政監(jiān)察”三方管理的監(jiān)察制度。但60多年以來這種管理監(jiān)察存在職權(quán)交叉、職責不清、權(quán)責不一等弊端，促使以法規(guī)的形式啟動國家監(jiān)察體制改革方案，統(tǒng)合職權(quán)，合并機構(gòu)，成立國家監(jiān)察委，并以《憲法修正案》確立其憲法地位，以實現(xiàn)職權(quán)統(tǒng)一、權(quán)責一致。國家監(jiān)察體制改革最大的變化是實現(xiàn)違紀、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)督的統(tǒng)一，建立獨立的反腐敗專門機關(guān)——監(jiān)察委員會。改革以前，紀檢機關(guān)、行政機關(guān)、檢察機關(guān)分別處理違紀、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件，腐敗的治理倚賴于各個機關(guān)之間相互配合，但如果某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就可能放縱腐敗。改革以后，腐敗治理從“多主體分治”到“合力共治”，這不是主體的簡單合并，而是職能的系統(tǒng)升級，有效地整合了反腐資源、提升了反腐效能。在這之中主要有三個方面促使著監(jiān)察體制改革：

（一）職權(quán)的不統(tǒng)一

在19大之前，我國一直是實行著監(jiān)察機構(gòu)分立的監(jiān)察模式，設(shè)計的初衷是為了相互制約，相互協(xié)調(diào)配合。但實際的操作之中有著很大的弊段。例如檢察院在處理案件過程中缺乏了對其本身的監(jiān)督過程，監(jiān)察院一直是同體監(jiān)督，這樣的話造成權(quán)責不統(tǒng)一，在處理案件過程中所享有的權(quán)力遠遠超過了其所承擔的責任。行政檢察機關(guān)在監(jiān)察過程中享有檢察權(quán)、調(diào)查權(quán)、行政處分權(quán)，但是行政監(jiān)察機關(guān)是隸屬關(guān)系，下級對上級或同級的建議缺乏有效的實施手段，會對上級或者同級產(chǎn)生忌憚，導致同流合污或者不作為的事件。不利于監(jiān)察權(quán)的行使，會產(chǎn)生檢察權(quán)的行使的乏力低效。

（二）三者的職責不明確

三者最初本應(yīng)統(tǒng)管自己的部分：紀委主要是維護黨章黨紀，對黨的政策和路線進行監(jiān)察并且強化黨部之間的黨紀建設(shè)和加強黨內(nèi)管理;而檢察機關(guān)是負責職務(wù)犯罪偵查，公訴等;行政監(jiān)察機關(guān)主要負責是對管理對象進行法律法規(guī)的遵守方面進行監(jiān)察，受理違反行政法規(guī)的檢舉和控告的監(jiān)督和調(diào)查。看似三者都有自己的分工，但實際行使職權(quán)時候三者的邊界是模糊的，黨紀，行政規(guī)章，法律法規(guī)之間也有部分的競合重疊，因此在具體的監(jiān)察事項上三個機關(guān)之間會有權(quán)責不明，會使其相互推卸責任，進而形成灰色地帶。

（三）監(jiān)察對象的不全面和范圍全面性的不足

在監(jiān)察對象和范圍方面，作為監(jiān)督機關(guān)，紀委主要是負責對黨員違紀行為進行調(diào)查和監(jiān)管;作為國家的法律監(jiān)察機關(guān)，檢察院主要負責對國家工作人員的職務(wù)犯罪進行偵查;作為行政機關(guān)的監(jiān)察部門，主要負責對政府及其公務(wù)員遵守行政法規(guī)行政規(guī)章等行為進行監(jiān)督。而三者機構(gòu)分立且各自監(jiān)察對象和范圍均不相同。但在實踐過程中紀委無權(quán)對非黨員國家工作人員進行監(jiān)察;檢察院只有權(quán)偵查職務(wù)犯罪行為;行政監(jiān)察機關(guān)無權(quán)對行政外部的國家機關(guān)違法違紀行為以及所有的職務(wù)犯罪行為進行監(jiān)察。因此，改革前的機構(gòu)分立式監(jiān)察方式，無論是在監(jiān)察對象方面，還是在具體的監(jiān)察事項范圍方面，都無法實現(xiàn)全面覆蓋。造成了內(nèi)部出現(xiàn)一系列問題。

二、我國監(jiān)察體制改革后的成效

（一）設(shè)立國家監(jiān)察機關(guān)要求職權(quán)統(tǒng)一

在上述中說到了職權(quán)不統(tǒng)一的問題，在這次監(jiān)察體制改革中通過設(shè)立監(jiān)察委員會以實現(xiàn)權(quán)責的統(tǒng)一。在行政方面，監(jiān)察委員會與行政機關(guān)平級，在其行使監(jiān)察權(quán)中改變以之前由下級監(jiān)督上級、內(nèi)部自我監(jiān)督的模式，保證權(quán)力行使的效力穩(wěn)定性以及有效性;在檢察機關(guān)方面，檢察院可以在一定程度上改變過去檢察院“自偵自監(jiān)自訴”的問題，實現(xiàn)職務(wù)犯罪的偵查和審查起訴的分離，可以在很大程度上解決犯罪案件辦理過程中的權(quán)責不一問題，也有利于實現(xiàn)檢察院職權(quán)行使的權(quán)責一致。

（二）設(shè)立國家監(jiān)察機關(guān)實現(xiàn)職責的統(tǒng)一

設(shè)立監(jiān)察委員會，行政監(jiān)察機關(guān)被取消，檢察院一些部門歸劃為監(jiān)察委員會，相應(yīng)的行政監(jiān)察權(quán)、檢察院僅保留了偵察權(quán)其他權(quán)力將轉(zhuǎn)由監(jiān)察委員會行使，由其作為專門的國家監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一行使國家監(jiān)察權(quán)，對所有公職人員進行監(jiān)察，履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責，并有權(quán)行使包括留置在內(nèi)的多項調(diào)查措施，實現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)由分散行使向統(tǒng)一和專門行使的過渡。

（三）設(shè)立國家監(jiān)察機關(guān)實現(xiàn)監(jiān)察范圍的全面覆蓋

《憲法修正案》在第三章增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)作為第七節(jié)，并規(guī)定其與行政機關(guān)和司法機關(guān)同樣，由人大產(chǎn)生，對人大及其常委會負責，受其監(jiān)督。改革后設(shè)立的監(jiān)察委員會獲得了與行政、審判和檢察機關(guān)對等的地位，形成了在人大下“一府一委兩院”的新國家機構(gòu)格局。也使得監(jiān)察權(quán)脫離行政權(quán)，成為一種獨立的國家權(quán)力?！稇椃ㄐ拚浮芬约啊侗O(jiān)察法》在當下進行的監(jiān)察體制改革將整合所有資源，解決以前的“三不管區(qū)域”，由監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使對國家公職人員違法違紀以及職務(wù)犯罪行為的監(jiān)察權(quán)，并擴大監(jiān)察范圍到所有公職人員，不僅包括黨員，也包括非黨員;不僅包括行政機關(guān)工作人員，也包括其他國家機關(guān)的工作人員;不僅包括一般違法違紀案件，也包含職務(wù)犯罪案件，實現(xiàn)監(jiān)察范圍的全面覆蓋。

三、監(jiān)察體制改革的憲法意義

《憲法修正案》的形式確立了國家監(jiān)察機關(guān)的憲法地位。不僅在地位給予憲法一定權(quán)力而且在反腐過程中形成了有效的機制。將黨規(guī)黨紀、行政法規(guī)及規(guī)章還有法律法規(guī)有效的銜接上，起到了有利的促進作用。改革后的監(jiān)察委員會是一個權(quán)力高效集中的監(jiān)察機構(gòu)：它由人大產(chǎn)生，監(jiān)察權(quán)不屬于行政權(quán)，具有了高度獨立性將過去不科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)分解，重新配置、整合資源。

（一）監(jiān)察體制改革得合憲性意義

《憲法》第五條規(guī)定，我國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。十八屆四中全會也強調(diào)“凡屬重大改革要于法有據(jù)”，并明確要求要堅持“依憲治國”、“依法治國”。在進行的國家監(jiān)察體制改革屬于重大改革事項，因此必須合乎憲法原則。在依法治國的背景下，監(jiān)察體制改革的啟動和推進必須有憲法上的依據(jù)。在憲法中設(shè)立監(jiān)察委員會必須要考慮國家權(quán)力的配置和運行的問題，必須要具備充分的正當性，而合憲是保證其正當性的首要前提。對監(jiān)察體制改革要首先關(guān)注它的合憲性問題。

十九大報告提出的推進合憲性審查工作要求在一定意義上為合憲性解決機制提供了政治保障。具體來說，國家監(jiān)察體制改革在憲法修改共識下要把握好憲法設(shè)計方案。國家監(jiān)察體制改革要有合憲性依據(jù)，必須通過憲法修改來展開。如果不修改憲法就無法為國家監(jiān)察體制改革提供正當性基礎(chǔ)。對于憲法修改，我們不能因為擔心動搖憲法權(quán)威而不敢啟動憲法修改程序，而應(yīng)該秉持實事求是的態(tài)度對待憲法修改問題。

一旦將國家監(jiān)察體制改革納入憲法之中，不妨從產(chǎn)生、組織和職權(quán)三個方面為其提供合憲性依據(jù)。一是在產(chǎn)生方面，堅持人民代表大會制度，明確監(jiān)察機關(guān)和人大之間的關(guān)系。二是在組織上，理清監(jiān)察機關(guān)的機構(gòu)名稱、組成人員、領(lǐng)導體制。三是在職權(quán)上要明確監(jiān)察機關(guān)的職能。由于在憲法合憲性依據(jù)基礎(chǔ)上需要

（二）“良法善治”的追求

國家監(jiān)察體制改革始終是在民主與法治并舉的大前提下進行的社會治理，總體說來是一個法治改革的思路。在治國理政的意義上，信法為真是國家治理體系和治理能力的重要基點。法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律必須是良法才對社會有推動作用，否則是阻礙社會的發(fā)展。憲法文本是憲法學賴以存在的基礎(chǔ)，也是我們建立憲法秩序時必須要有的理論準備。所謂“良法”，就是體系完備、規(guī)范科學、運行有效的章節(jié)條款;“善治”就是正確運用國家法律和制度體系管理國家、遵從法的價值的能力和成效。深化監(jiān)察體制改革，是良法善治的重要舉措，以《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺為契機，繼而加快推進其他相關(guān)法律修改，在中國構(gòu)建一個龐大且完整系統(tǒng)的法治體系。

習近平總書記強調(diào)，“治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩”，要堅持立法決策和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，力求做到重大改革找到法源，使改革和法治并駕齊驅(qū)。憲法規(guī)定實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，目前監(jiān)察委員會承接了部分原檢察院的工作，不僅要調(diào)查職務(wù)犯罪，還要加強日常管理監(jiān)督，調(diào)查職務(wù)違法行為，填補了行政監(jiān)察范圍過窄的“空白”，做到事前預防，事中跟進，事后總結(jié)的閉合循環(huán)工作方法，充分體現(xiàn)了抓早抓小、防微杜漸、懲前毖后、治病救人方針。在以前的行政監(jiān)察對象主要是行政機關(guān)及其工作人員，監(jiān)察范圍過窄，不符合我國“政府”是廣義的現(xiàn)狀。監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，如此廣的范圍實現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”公職人員到監(jiān)督“廣義政府”公職人員的轉(zhuǎn)變，使監(jiān)督可以有重復地帶但不能有空白地帶。

（三）促進法治理念轉(zhuǎn)型

社會正義和法律理性的價值追求是永恒的主題，深化監(jiān)察體制改革也是為這這一目的而推進的。中國憲法學不能僅僅停留在重視文本字目之上，不能陷入形式主義窠臼之中。回顧中國憲法學的發(fā)展歷程，中國法治快速發(fā)展的 30 年可以說更多的重視文本的恢復和創(chuàng)立，寄期望于強調(diào)文本的重要性并通過文本解釋達到發(fā)揮憲法效力的目標。但人們表面上都承認憲法的重要性，但在實際生活中憲法文本沒有受到足夠的重視。監(jiān)察體制改革，更需要將文字上的憲法轉(zhuǎn)換為動態(tài)的“規(guī)范性憲法，”發(fā)展違憲審查制度，在更寬泛的領(lǐng)域去研究中國憲法學。政治權(quán)威得以形成是需要依托于憲法的實施，并且能夠使政治權(quán)威遵循理性原則，繼而使國家權(quán)利的社會性和人民性得到體現(xiàn)。監(jiān)察體制改革也只有依托憲法實施，才能在防止公權(quán)力異化尋租的同時，使個人的自由和權(quán)利得到真正的維護。

四、結(jié)語

為了以法律加強國家監(jiān)察體制改革的成果，并為各級監(jiān)察機關(guān)的成立提供憲法依據(jù)，此次憲法修改為國家監(jiān)察體制作了頗多的憲法設(shè)計，對監(jiān)察機關(guān)作為國家機構(gòu)在人民代表大會制度中的地位，以及監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)間的關(guān)系進行了規(guī)定，特別是在《憲法》第三章“國家機構(gòu)”中增設(shè)“監(jiān)察委員會”一節(jié)。一般說來，國家機構(gòu)是國家為實現(xiàn)其職能而建立起來的國家機關(guān)的總稱。在現(xiàn)行《憲法》對國家監(jiān)察體制所進行的憲法設(shè)計當中，監(jiān)察機關(guān)同樣與其他國家機關(guān)之間有著“分工負責，互相配合，互相制約”的關(guān)系。

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