美國(guó)公共住房貨幣化補(bǔ)貼政策的實(shí)踐與啟示

摘 要：公共住房貨幣化補(bǔ)貼是美國(guó)數(shù)十年來(lái)最重要的住房保障政策。公共住房由實(shí)物補(bǔ)貼向貨幣化補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)向，在很大程度上是對(duì)公共住房集中供給的糾錯(cuò)。但是，長(zhǎng)期以來(lái)公共住房建設(shè)投入銳減、住房租賃市場(chǎng)日趨升溫等問(wèn)題損害著低收入家庭的利益，對(duì)提高社會(huì)福利也帶來(lái)了諸多挑戰(zhàn)，此狀況在次貸危機(jī)后尤甚。針對(duì)這些問(wèn)題，僅以滿足流動(dòng)性為目標(biāo)的市場(chǎng)化戰(zhàn)略不會(huì)顯著改變低收入家庭的經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)地位，需要增加保障性住房供給，并出臺(tái)就業(yè)與教育等支持性住房干預(yù)措施，才能從根本上保障低收入群體利益。

關(guān)鍵詞：公共住房;貨幣化補(bǔ)貼;住房保障

一、公共住房政策的建立

在很大程度上，社會(huì)現(xiàn)實(shí)依據(jù)人們所持有的觀念構(gòu)建。有關(guān)政府應(yīng)在窮困階層住房工作中發(fā)揮更大作用的呼吁在20世紀(jì)30年代大蕭條期間更為強(qiáng)烈。1934年美國(guó)通過(guò)《國(guó)家住房法案》，并先后成立聯(lián)邦住房管理局和聯(lián)邦國(guó)家抵押貸款協(xié)會(huì)，《國(guó)家住房法案》授權(quán)聯(lián)邦政府直接為低收入家庭建造出租房。由此，住房保障制度成為正式的制度設(shè)計(jì)。1949年，美國(guó)頒布《住房法案》，重啟低租金公共租房項(xiàng)目。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府有義務(wù)提供御寒庇護(hù)所使民眾生命免于遭受寒冷的直接威脅，《住房法案》被認(rèn)為是住房政策的里程碑，然而，伴隨著這一遠(yuǎn)大目標(biāo)而來(lái)的是極度貧困戶之外誰(shuí)還應(yīng)得到住房援助、援助的形式為何以及誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理、住房援助對(duì)住房市場(chǎng)供給是否存在擠出效應(yīng)等問(wèn)題。因此，60余年來(lái)，美國(guó)公共住房政策的調(diào)整一定程度上基于不同時(shí)期已有住房數(shù)量和質(zhì)量，公共住房政策實(shí)施的成本是根據(jù)不同收入群體的公平性而不斷演變的。

二、公共住房政策由實(shí)物補(bǔ)貼向貨幣補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)向

租房券，最早由美國(guó)房地產(chǎn)董事會(huì)聯(lián)盟在20世紀(jì)30年代作為政府資助建議貧困人群新住房的替代性方案提出。1937年，公共住房成為位居上風(fēng)的公共住房政策選擇。1965年頒布《住房和城市發(fā)展部法》，其中的租賃住房項(xiàng)目23條款為租賃補(bǔ)貼政策的出臺(tái)跨出了重要的第一步。23條款允許公共住房部門(mén)從私人房東租賃標(biāo)準(zhǔn)住房單元，再將其轉(zhuǎn)租給中低收入群體。公共住房管理部門(mén)支付給私人房東市場(chǎng)租金，低收入家庭支付依收入確定的可負(fù)擔(dān)租金，二者之間的差價(jià)由政府彌補(bǔ)。

1974年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《住房和社區(qū)發(fā)展法案》，也就是廣為人知的第8條款存量住房計(jì)劃，真正讓租房券成為美國(guó)住房政策的一部分。這個(gè)法案給美國(guó)的住房政策帶來(lái)了兩個(gè)重大改變：一個(gè)是私有企業(yè)開(kāi)始在低收入住房的提供中發(fā)揮重要作用，另一個(gè)是政府的補(bǔ)貼重點(diǎn)從住房供給轉(zhuǎn)向住房需求。

1983年起，除替換現(xiàn)有住房外，聯(lián)邦政府再也沒(méi)有通過(guò)公共住房政策或基于項(xiàng)目的第8條款補(bǔ)貼過(guò)任何新建低收入者住房。1985年，里根政府引入“住房券”作為第8條款變體。租房券和住房券項(xiàng)目有些混亂地并列運(yùn)營(yíng)著，直至1998年《住房質(zhì)量與工作責(zé)任法》將二者并入單獨(dú)的“住房選擇憑單計(jì)劃”，即當(dāng)前的租房券項(xiàng)目。

三、公共住房貨幣化補(bǔ)貼的主要內(nèi)容

基于租戶的第8條款，住房補(bǔ)貼只向單個(gè)家庭提供，而不涉及特定的住房項(xiàng)目。第8條款租房券項(xiàng)目印發(fā)證明給收入符合資助資格的家庭，然后由住房管理局（PHA）支付房東租戶所付租金部分同實(shí)際租金之間的差額。參與租房補(bǔ)貼的房東應(yīng)同意接受不超過(guò)公平市場(chǎng)租金所確定的租金，同時(shí)需接受住房管理局對(duì)住房單元的檢查以確定這些出租房符合住房和城市發(fā)展部（PHD）所要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

在租房券制度下，公平市場(chǎng)租金（FMRs）決定了第8條款住房援助支付項(xiàng)目租賃方和出租方的參與資格，F(xiàn)MRs同樣也作為支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于租房券項(xiàng)目中補(bǔ)貼額的計(jì)算。在項(xiàng)目推出之初，租房券彌補(bǔ)了調(diào)整后家庭收入的25%與公平市場(chǎng)租金之間的差額。因此，美國(guó)公共住房貨幣化補(bǔ)貼中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是如何確定公平市場(chǎng)租金。

為了保證項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)的租金波動(dòng)，并考慮到租賃市場(chǎng)私人租賃房的特征，第8條款允許公平市場(chǎng)租金設(shè)置例外情況。在美國(guó)住房和城市發(fā)展部的支持下，公共住房管理局允許在一個(gè)大范圍公平市場(chǎng)租金區(qū)域中，特定地理子市場(chǎng)公平市場(chǎng)租金的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)公開(kāi)設(shè)定的區(qū)域公平市場(chǎng)租金的20%，但是超過(guò)區(qū)域公平市場(chǎng)租金50%的將不能獲得授權(quán)。例外申請(qǐng)必須用正式文件說(shuō)明項(xiàng)目對(duì)于高租金的相關(guān)需要，并且顯示所申請(qǐng)的租金并不超過(guò)特定地理地區(qū)出租單元第40個(gè)百分位的租金。

四、公共住房租賃補(bǔ)貼政策的面臨的困境

（一）低收入家庭可負(fù)擔(dān)住房市場(chǎng)供給不足

公共租賃住房貨幣化補(bǔ)貼政策旨在解決住房負(fù)擔(dān)能力不足的問(wèn)題，同時(shí)模糊住房可用性問(wèn)題。之所以會(huì)出現(xiàn)這種兩難局面，是因?yàn)檎叩慕Y(jié)構(gòu)圍繞著消費(fèi)，而不是新的可負(fù)擔(dān)租賃單元的生產(chǎn)。

1.20世紀(jì)80年代開(kāi)始，美國(guó)聯(lián)邦政府極少投資修復(fù)舊公共住房或建設(shè)新住房，自1998年通過(guò)《優(yōu)質(zhì)住房與工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法案》以來(lái)，公共住房改革已導(dǎo)致約20萬(wàn)套公共住房的減少。

2.低收入住房稅收抵免和其他聯(lián)邦補(bǔ)貼房產(chǎn)的可負(fù)擔(dān)性限制即將到期，這將減少低收入和中等收入家庭現(xiàn)有的租金補(bǔ)貼。

3.2008年的經(jīng)濟(jì)衰退極大地影響了租賃住房市場(chǎng)，主要是增加了需要租賃住房的家庭數(shù)量，每個(gè)州和每個(gè)主要城市地區(qū)都面臨著極低收入家庭可負(fù)擔(dān)和可獲得的租賃住房的短缺，與其他收入群體相比，他們的住房負(fù)擔(dān)更重。

（二）居住流動(dòng)與貧困分散。

是否擴(kuò)展貧困及有色群體聚居地區(qū)以外的區(qū)域居住選擇是公共租賃住房補(bǔ)貼券政策的評(píng)估內(nèi)容之一。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究結(jié)果表明，公共租賃住房貨幣化補(bǔ)貼對(duì)貧困分散效果較為顯著，但促進(jìn)種族融合作用極其有限。但有研究指出，隨著租賃住房市場(chǎng)的回暖和大量公共住房的拆毀，租賃住房補(bǔ)貼可能導(dǎo)致貧困再集中。迄今為止，租房券計(jì)劃在實(shí)施上不如政策設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)想的靈活，部分重新安置的居民正在遷往貧困和種族隔離的社區(qū)。

五、小結(jié)

綜合以上分析可知，首先，作為近數(shù)十年來(lái)美國(guó)最主要的住房保障方式，租房券實(shí)施效果與政策設(shè)計(jì)目標(biāo)有所偏離，其偏離程度主要取決于當(dāng)?shù)刈》孔赓U市場(chǎng)的供求緊張程度。其次，政策設(shè)計(jì)中應(yīng)充分考慮受補(bǔ)貼用戶的居住流動(dòng)原因，若將市場(chǎng)參與者的行動(dòng)排除在外，政府措施通常不能帶來(lái)其預(yù)期的效果。最后，租房券能夠緩解低收入家庭租金負(fù)擔(dān)，但租房券本身并不能創(chuàng)造更多的適宜住房供給與設(shè)施便利的社區(qū)，僅以滿足流動(dòng)性為目標(biāo)的市場(chǎng)化住房戰(zhàn)略，不會(huì)顯著改變極端低收入家庭的經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)地位。由貧困分散到貧困消除，需要增加保障性住房供給，并出臺(tái)更多的就業(yè)與教育等支持性住房干預(yù)措施。

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作者簡(jiǎn)介：

趙佳敏（1996-），女，山西呂梁人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2018（社會(huì)保障）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障基金管理.