基于國(guó)家治理視角對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)述評(píng)與展望

□ 烏魯木齊 王夢(mèng)媛

一、引言

2011年，時(shí)任國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)的劉家義審計(jì)長(zhǎng)曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，始終發(fā)揮預(yù)防、抵御、揭示、改進(jìn)等‘免疫’功能，在改善國(guó)家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)關(guān)于國(guó)家可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、維護(hù)民主法治、推動(dòng)責(zé)任以及政策措施的落實(shí)等方面發(fā)揮積極的作用。”之后還有專(zhuān)家學(xué)者對(duì)國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家治理的影響作出評(píng)價(jià)。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理的重要保證，只有做好國(guó)家審計(jì)，國(guó)家機(jī)關(guān)才能更好的對(duì)國(guó)家進(jìn)行治理，國(guó)家治理的方向同時(shí)也決定了國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)。而國(guó)家的政策措施則是國(guó)家治理的具體手段。現(xiàn)階段，國(guó)家政策措施落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)是黨中央國(guó)務(wù)院交辦給審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù)，審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)政策措施落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)是國(guó)家審計(jì)工作的主要業(yè)務(wù)之一。

二、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵

1.政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的概念界定。不同學(xué)者對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的概念有著不同的觀點(diǎn)。早在20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家就陸續(xù)開(kāi)展了公共政策審計(jì)，國(guó)外學(xué)者對(duì)政策評(píng)估有著自己的見(jiàn)解：美國(guó)前審計(jì)長(zhǎng)David M Walker認(rèn)為公共政策審計(jì)是對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)的職能進(jìn)行完善補(bǔ)充，國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)政府部門(mén)制定的公共政策有效性進(jìn)行評(píng)估，并且為政府的政策制定提出合理建議，使得國(guó)家審計(jì)的內(nèi)容更加完善。對(duì)此，GAO為了提高審計(jì)報(bào)告的可靠性，通過(guò)利用政策信息系統(tǒng)，使用定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法對(duì)政府政策的評(píng)估進(jìn)行審計(jì)（GAO，2013）。而國(guó)內(nèi)有關(guān)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的起步較晚，直到2008年我國(guó)審計(jì)署才規(guī)劃今后工作將關(guān)注國(guó)家重大政策的執(zhí)行情況。有學(xué)者認(rèn)為：政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是依據(jù)不同行業(yè)特定標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)?guó)家政策措施的執(zhí)行效果作出評(píng)價(jià)，并且發(fā)現(xiàn)、分析問(wèn)題，對(duì)存在的問(wèn)題提出建議的審計(jì)過(guò)程（秦榮生，2011）。此后，又有很多學(xué)者對(duì)政策落實(shí)審計(jì)的概念做出界定。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在本質(zhì)上是具有獨(dú)立監(jiān)督和評(píng)價(jià)作用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。根據(jù)對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的審計(jì)客體和審計(jì)職能的分析，將政策落實(shí)跟蹤審計(jì)定義為：國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家政策的執(zhí)行與落實(shí)、國(guó)家政策相關(guān)資金的運(yùn)用進(jìn)行長(zhǎng)期的持續(xù)監(jiān)督活動(dòng)（劉波，2016）。在此基礎(chǔ)上，又有學(xué)者將政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的具體審計(jì)范圍及依據(jù)考慮其中，將其定義為：國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)政策、法律法規(guī)等規(guī)定，依據(jù)項(xiàng)目相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和流程，對(duì)政策措施執(zhí)行過(guò)程中的相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展、資金流動(dòng)情況等做持續(xù)地監(jiān)督，并對(duì)政策措施執(zhí)行過(guò)程中的合法、合規(guī)、效益、效果出具審計(jì)意見(jiàn)的一種審計(jì)方式（蘇孜，何延平，2016）。根據(jù)多位專(zhuān)家學(xué)者對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的定義，發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的兩方面作用：其一，可以揭示政策措施執(zhí)行與落實(shí)中存在的問(wèn)題；其二，根據(jù)治理機(jī)制等的政策制定缺陷，為國(guó)家政策制定的合理與完善提供了相關(guān)建議（陳希暉，2017）。

2.政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)與特征。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)有兩個(gè)方面內(nèi)容，一方面，其首要目標(biāo)是檢查政策的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果是否合規(guī)有效；另一方面，還需要確保與政策相關(guān)聯(lián)的資金從分配、管理到使用其過(guò)程是否合規(guī)合法（譚志武，2012）。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的開(kāi)展，其目標(biāo)是為了保證國(guó)家政策措施自上而下傳達(dá)并執(zhí)行的過(guò)程不被阻礙，其特點(diǎn)有動(dòng)態(tài)性、時(shí)效性以及協(xié)調(diào)性（嚴(yán)暢，2015）。根據(jù)不同學(xué)者的不同觀點(diǎn)，還有專(zhuān)家學(xué)者對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)有了更深層次的認(rèn)識(shí)。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)可以分為三個(gè)層次：推動(dòng)政策達(dá)到預(yù)期效果、提高政策措施制定的科學(xué)和協(xié)調(diào)性、發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“免疫”功能并完善國(guó)家治理機(jī)制（蘇孜，何延平，2016）。2016年12月下旬進(jìn)行的中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)與審計(jì)署聯(lián)合舉辦的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研討會(huì)上，與會(huì)專(zhuān)家學(xué)者們將政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)表述為一個(gè)總目標(biāo)，以及將其分解后的四個(gè)方面：尋找問(wèn)題、確定責(zé)任并嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、提出建議、促進(jìn)整改（王慧，2017）。

3.政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)容。現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)我國(guó)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容存在相同中又存在著差異的結(jié)論。在2016年底關(guān)于政策措施落實(shí)情況審計(jì)研討會(huì)中，通過(guò)各位與會(huì)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)內(nèi)容探討后，將其審計(jì)的內(nèi)容總結(jié)為：在政策措施落實(shí)跟蹤的審計(jì)實(shí)踐中，可以將政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)容根據(jù)不同的行業(yè)領(lǐng)域、不同的具體行業(yè)規(guī)定及政策措施來(lái)予以確定，并且因地制宜地對(duì)國(guó)家及地區(qū)制定的政策措施及其貫徹落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)的審計(jì)活動(dòng)，其審計(jì)過(guò)程應(yīng)當(dāng)從被審計(jì)對(duì)象的核心職能出發(fā)，把被審計(jì)對(duì)象的工作內(nèi)容與特點(diǎn)考慮進(jìn)審計(jì)工作關(guān)注的重點(diǎn)之中，把握其對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和影響（王慧，2015）。在審計(jì)過(guò)程中存在的問(wèn)題，是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的工作重點(diǎn)。關(guān)注其是否在審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政策落實(shí)情況審查的過(guò)程中存在違法違規(guī)、偏離政策的要求以及政策執(zhí)行力度不大效果不佳等問(wèn)題（牛靜，2015）。隨后，還有不同學(xué)者將政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)容總結(jié)為兩方面的內(nèi)容：對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的審計(jì)、對(duì)政策執(zhí)行效果的審計(jì)（陳希暉，邢祥娟，2017）。政策執(zhí)行過(guò)程審計(jì)的關(guān)注重點(diǎn)在國(guó)家政策是否實(shí)行執(zhí)行的全面性、有效性（審計(jì)署科研所，2009）。政策執(zhí)行效果審計(jì)的關(guān)注重點(diǎn)在國(guó)家政策措施的實(shí)現(xiàn)程度、國(guó)家政策措施執(zhí)行的其他影響等（陳希暉，邢祥娟，2017）。

三、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)階段問(wèn)題

1.政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)雖然開(kāi)展的時(shí)間較短，但是經(jīng)過(guò)短短幾年的發(fā)展，仍然收獲了豐富的具有中國(guó)特色的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)之所以順利開(kāi)展是因?yàn)閳?jiān)持三個(gè)“結(jié)合”、堅(jiān)持四個(gè)“邊”、綜合利用六種“渠道”（譚志武，2012）。我國(guó)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的開(kāi)展，把握住當(dāng)前政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作客觀、合法、創(chuàng)新的原則；把握審計(jì)對(duì)象的廣泛性、審計(jì)內(nèi)容的豐富性、審計(jì)導(dǎo)向的績(jī)效性、審計(jì)過(guò)程的動(dòng)態(tài)性等方向（劉波，2016）。2016年12月底進(jìn)行的中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)與審計(jì)署聯(lián)合舉辦的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研討會(huì)上，各位專(zhuān)家學(xué)者們對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐情況進(jìn)行了總結(jié)：要堅(jiān)持以“創(chuàng)新”、“協(xié)調(diào)”、“綠色”、“開(kāi)放”、“共享”五個(gè)方向?yàn)榘l(fā)展理念，全面把握黨和國(guó)家的政策出臺(tái)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的內(nèi)在關(guān)系，深化對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的理解（王慧，2017）。王慧將與會(huì)專(zhuān)家學(xué)者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為六點(diǎn)：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、健全機(jī)制；科學(xué)計(jì)劃、統(tǒng)籌安排；重視特質(zhì)、靈活組織；結(jié)合特點(diǎn)、針對(duì)實(shí)施；運(yùn)用多種方法；持續(xù)跟蹤落實(shí)（王慧，2017）。另外，還有其他研究專(zhuān)家對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的政策落實(shí)跟蹤經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)：他們將政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為審計(jì)基礎(chǔ)條件的及時(shí)更新、審計(jì)過(guò)程的革新、審計(jì)結(jié)果的創(chuàng)新運(yùn)用三個(gè)方面（審計(jì)署武漢特派辦課題組，2018）。

2.政策落實(shí)跟蹤審計(jì)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題。當(dāng)然，國(guó)家審計(jì)署開(kāi)展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的過(guò)程中仍然存在諸多問(wèn)題亟待解決。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施政策落實(shí)跟蹤審計(jì)時(shí)受到制約：首先，全范圍開(kāi)展困難、理論與現(xiàn)實(shí)存在差異；其次，其審計(jì)的評(píng)價(jià)體系并不健全，問(wèn)責(zé)難；再其次，審計(jì)機(jī)關(guān)資源有限，推行政策落實(shí)跟蹤審計(jì)成本高（汪小華，2016）。隨后，還有學(xué)者在其基礎(chǔ)上拓展認(rèn)為，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的問(wèn)題有四方面內(nèi)容包括：審計(jì)內(nèi)容多；審計(jì)人員不足；審計(jì)取證難；審計(jì)報(bào)告質(zhì)量低下（張文宗，2017）。而在之后的中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)與審計(jì)署聯(lián)合舉辦的研討會(huì)中，與會(huì)專(zhuān)家將問(wèn)題總結(jié)為：審前準(zhǔn)備不足；審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合不充分；計(jì)劃與統(tǒng)籌管理不合理；審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大；審計(jì)重點(diǎn)不突出；審計(jì)相關(guān)規(guī)范亟待建立（王慧，2017）。還有學(xué)者通過(guò)長(zhǎng)期調(diào)研得出問(wèn)題在于：審計(jì)依據(jù)不足；審計(jì)主體與政策的特點(diǎn)不匹配；審計(jì)客體范圍模糊；審計(jì)成果運(yùn)用不佳（朱智鴻，2017）。

四、簡(jiǎn)評(píng)與展望

2008年，我國(guó)審計(jì)署在其發(fā)布的《2008—2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，把“國(guó)家重大政策措施的執(zhí)行”作為全過(guò)程跟蹤審計(jì)的領(lǐng)域開(kāi)展審計(jì)工作。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，意見(jiàn)內(nèi)容中對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的范圍進(jìn)行了明確規(guī)定。自此之后，我國(guó)的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)也拉開(kāi)了序幕，本文通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)，厘清國(guó)家治理、國(guó)家審計(jì)、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在國(guó)家審計(jì)中的重要性，影響國(guó)家治理機(jī)制的有效運(yùn)行，對(duì)國(guó)家的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。因此，梳理政策落實(shí)跟蹤審計(jì)相關(guān)內(nèi)涵、目標(biāo)、問(wèn)題，審慎地對(duì)未來(lái)國(guó)家政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究方向提出見(jiàn)解。

根據(jù)現(xiàn)有專(zhuān)家學(xué)者的觀點(diǎn)分析，對(duì)國(guó)家政策措施落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，首先，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)把握黨和國(guó)家出臺(tái)政策的背景與要求，深化審計(jì)人員對(duì)政策的理解程度。這樣才能有準(zhǔn)備地面對(duì)不同的被審計(jì)單位，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的專(zhuān)業(yè)或非專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題，并提出有效的建議。其次，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)提升自身的專(zhuān)業(yè)水平，加快對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)隊(duì)伍的建設(shè)速度。培養(yǎng)和引進(jìn)具有多方面專(zhuān)業(yè)能力的復(fù)合型人才，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的繼續(xù)教育和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，并且在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)的過(guò)程中不斷積累經(jīng)驗(yàn)。再其次，加快建立健全政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，堅(jiān)持將定性與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，根據(jù)指標(biāo)對(duì)審計(jì)出的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)政策的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益做出更準(zhǔn)確合規(guī)的認(rèn)定。

目前由于政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)對(duì)象限制，國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者少有對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)進(jìn)行實(shí)證研究，而更多的是集中在案例研究和規(guī)范研究上，因此，未來(lái)可以將政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、政府廉潔程度、國(guó)家治理機(jī)制運(yùn)行效率方面進(jìn)行實(shí)證研究，這也可以成為未來(lái)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究重點(diǎn)。