國有企業公司法人治理結構問題研究

許少周 河南省國有資產控股運營集團有限公司

一、公司法人治理結構研究的立論依據

正如博登海默所說“概念乃是解決問題所必需的和必不可少的工具，沒有限定的專門概念，我們便不能清楚地知道和理智的思考法律問題。”厘清企業法人治理結構的內涵，對于我們更好地認識和解決當前我國國有企業公司法人治理結構中的問題起著基礎性前提作用。

（一）公司法人治理的內涵

“公司法人治理”概念對我國來說最初是個舶來品，公司治理浪潮最早起源于20世紀80年代的英國，最初的稱謂多是“公司治理”，后逐漸演變為“公司法人治理”或“公司法人治理結構”等稱謂。后來隨著全球經濟信息化、一體化進程的不斷加快，世界各國都在或主動或被動地調整適應現代企業制度要求，深入推進公司法人治理水平的穩步提升，以更好的處理所有者、董事會、總經理及其他各相關主體間的相互關系。為積極適應中國特色社會主義市場經濟發展需要，我國理論界關于“公司法人治理”的認識和研究也不可避免的受到了西方諸多理論學說的影響。在此過程中，仍有不少專家學者從不同的角度和立場，結合公司法人治理中出現的新情況、新問題，做出了各具特點的界定。本文選取了幾個在業界具有代表性的觀點，對他們“公司法人治理”概念的界定從本質和目的兩方面予以分析，其他觀點不再累述。

牛津大學管理學院院長柯林·梅耶認為公司治理的本質是種組織安排，目的是服務投資者利益。

吳敬璉傾向于認為公司治理的本質應是更為注重其靜態的組織結構，目的在于公司治理結構三個主要力量（所有者、董事會和高級經理人員）間的關系制衡。

錢穎一將公司治理視為內部制度安排，從而將其本質屬性歸之于制度，目的在于降低代理人的代理成本。

有了前人的認知基礎，張維迎對于公司治理的認知更為全面，其認為狹義上公司治理結構是種制度安排，廣義上其本質則是一整套法律、文化和制度性安排；公司治理結構的目的在于控制。

（二）企業法人治理結構研究的理論基礎

1.所有權與控制權兩權分離理論和委托代理理論

（1）所有權與控制權兩權分離理論

所有權與控制權兩權分離理論既是20世紀以來資本主義經濟發展的必然產物，也是“市場看不見的手”調控模式的理論總結。18世紀中后期至20世紀90年代中期，公司治理主流認識都強調對股東利益的直接保護，原有的個人業主制企業和合伙制企業，是在所有者的直接管控下，并無不當。隨后由于世界大戰的數次侵擾和經濟危機的不斷沖擊，股份制大型企業例如摩根銀行、標準石油公司、美國鋼鐵公司等企業的規模與實力都得以迅猛發展，大規模的公司制企業的所有者距離企業的管理層面越來越遠，且控制份額被分散化，呈現出所有者的所有權和經營者的控制權的兩權分離現象。

（2）委托代理理論

所有權與控制權兩權分離情況下，公司制企業出現的新的問題需要用新的理論予以解決。關于公司經營者與資本所有者之間利益不一致而引起的代理必要性問題，亞當·斯密早在1776年的《國民財富的性質和原因的研究》中就曾指出股份公司的董事和合伙公司的伙員工作目的的差異性，前者可為他人或有其他異于公司經營管理目標的想法，后者純為自己；股份公司的董事很難像私人合伙伙員那樣全心全意的監督公司錢財用途，并且必然會給股份公司造成各種各樣的浪費，并使股份公司表現出諸多的弊端。所以，在所有權與控制權兩權分離的情況下所有者與經營者之間的委托——代理關系也就應運而生。原來企業的所有者，將其所擁有的企業委托于企業所有者之外的第三人或群體進行經營管理，所有者為委托人，經營管理人為受托人，雙方就有關企業經營管理方面的受托事項達成相關契約予以共同遵守，既能保證企業所有者的經營目標，也能同時實現經營者的個人目標。

2.經濟人假設理論和利益相關者理論

（1）經濟人假設理論

經濟人假設理論被稱為現代管理理論的基石，其固有的局限性本文不做關注，但是其對企業法人治理結構問題的借鑒意義不容忽視。經濟人假設理論源于古典管理理論，其強調個體在組織或公司中的功利性和利己性。該理論認為，公司中每個個體的首要目的就是像經濟動物一樣追求自身利益的最大化，而且這也是個體所有個體行為的基本動機。

（2）利益相關者理論

基于經濟人假設，每個組織或公司中的個體都極為關注個體利益在該組織中的利益實現問題。1995年，布萊爾在《所有權與控制：面向21世紀的公司治理探索》一書中系統的提出了她的利益相關者價值觀（利益相關者模型），即公司需要負責的對象不僅僅只限于股東自身，其還要對經理、債權人、雇員、顧客、社區和政府等其他更多利益相關者負責，使這眾多利益相關者之間保持動態的利益協調關系。此前的大多數有關公司治理理論都較為一致的集中在股東權益的維護方面，認為這樣基于財產所有權而產生的治理控制模式既有正當性，又具重要性。與傳統的股東至上主義相異，利益相關者理論并不否認股東的所有者地位，也不否認股東基于控股所應有的股權收益，其更為強調在公司治理過程中參與或關注企業經營管理全過程的各方個體的利益，該各相關利益個體當然的包括企業經營管理內部各人力資源主體，也包括企業對外活動中的各相關利益主體。通過在企業的經營者、所有者（股東）和其他各相關利益主體之間合理的進行權力配置，能夠在不違背或兼顧各方主體利益的同時實現企業經濟效益的最大化，進而實現帕累托最優。

二、我國國有企業法人治理結構的演變歷程

（一）放權讓利時期

在黨的十一屆三中全會召開前半個月，1978年11月25日，國務院轉批了財政部《關于國營企業試行企業基金的規定》（國發[1978] 246號文件）。企業基金的確立是“文化大革命”結束之后黨的工作中心轉移的重要一步，也拉開了黨中央擴大國營企業生產經營自主權的序幕。從1978年起下半年起，全國各省都開始了擴大企業自主權的試點，這種權利首先是關于內部管理及對職工進行獎懲的權力。1979年7月13日，國務院就經營管理自主權、利潤留成、折舊費率、固定資產稅和流動資金信貸等內容頒發了五個給企業擴權的文件，責成各省各部委從工業、交通系統中選擇部分企業進行試點。1981年10月29日，國務院又轉批了《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的意見》，首次就企業主管部門、企業、車間、班組和職工的內外部關系及崗位職責進行規范。隨后，自1983年起，我國針對放權讓利過程中出現的問題，啟動了兩步利改稅改革。

（二）承租改制時期

上述利稅改革并未取得預期成效，國營企業改革又進入到了承租改制時期。肇始于1982年的承包制，最早被首鋼和吉林的企業所采用，后中共中央、國務院于1987年6月決定在全國范圍內普遍推行承包制。1987年底，全民所有制大中型企業已有80%實行了承包制。1988年2月27日，國務院發布了《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》。到1988年底，85%的預算內工業企業和93%的大中型全民所有制企業都簽訂了承包合同。承包制主要的實施對象是國有大中型企業，而租賃制的實施對象主要是國有小型企業和集體所有制企業。1984年6月，當時的沈陽汽車工業公司將其下屬的沈陽汽車油泵廠和汽車軸承廠租賃給個人承包，到1985年，已有6萬多小型國有企業出租給集體或個人經營。1988年6月5日，國務院在總結全國各地實踐經驗的基礎上發布了《全民所有制小型工業企業租賃經營暫行條例》，自1988年7月1日施行，既成事實的租賃行為被文件確認并在全國范圍內廣泛推廣。

（三）轉換機制建立現代企業制度時期

1992年，鄧小平南巡講話后，我國的國有企業治理改革進程以前所未有的速度推進。1993年12月，新中國第一部公司法誕生了，首次明確了公司設立股東會、董事會、監事會，分別行使決策權、執行權和監督權，從立法層面明確了我國現代企業治理的總體架構。面對國有企業虧損面不斷擴大，中國又于20世紀90年代末在構建“現代企業制度”的同時，實施“抓大放小”和“戰略性重組”改革，中央也進而推出了包括兼并重組、主輔分離等在內的一系列政策措施。

（四）全面改革探索新時期

得益于轉換企業經營機制建立現代企業制度時期的實踐積累和經驗總結，中國共產黨領導全國各族人民就國有企業改革的法人治理結構、國有股結構、國資監管體制、新公司法修訂和分類改革等內容進行了全面探索，我國國有企業公司法人治理得以深入全面推進。

1999年9月，黨的十五屆四中全會提出，把健全法人治理結構作為建立現代企業制度的核心。2000年10月，黨的十五屆五中全會強調，健全企業法人治理結構是深化國有企業改革的一項重要任務。2003年5月，國務院頒布了《暫行條例》。2017年5月3日，《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》正式實施，這也是迄今為止我國關于國有企業法人治理結構設計最為全面的一部政府法規。

三、我國國有企業公司法人治理結構的現狀分析

（一）取得的成就

我國國有企業已逐步適應經濟體制與經濟增長方式這兩個根本性轉變和擴大改革開放的要求，在全國范圍內基本上完成了戰略性調整和改組，一批大型國有企業和國有企業集團深入重組；初步形成了產權主體多元化、多種經濟成分共存的新格局，合理的國有經濟布局和結構得到極大調整，現代企業制度已經內化為各層級國有企業改革的主動需求，并得以逐步完善；股東會、董事會、監事會、經理層之間分權制衡的機構建制得以廣泛推廣，各機構間人員的選拔任用、任職要求、職責分工等逐漸趨于明確和具體；國有資產出資人制度逐步完善，國有資產監督管理委員會出資人身份明確，監督管理職能強化；一大批大中型國有企業成功實行股份制、公司化改造后，企業科研開發能力、市場競爭能力和抵御風險能力顯著增強，并繼續在關系國計民生的重要行業和關鍵領域發揮著主導作用。國資委成立以來，中央企業的營業收入從3.36萬億元增加到22.5萬億元，平均每年增長20.9%；實現的凈利潤從1622億元增加到9247億元，平均每年增長19%；上交的稅金從2927億元增加到1.9萬億元，平均每年增長20.6%。關于國有企業公司法人治理結構改革的成效，管中可見一斑。

（二）存在的問題

1.內部問題

（1）內部人控制下的逆向選擇和道德風險

基于所有權和控制權的兩權分離要求，國有企業股東——國有資產監督管理委員會代全國人民履行出資人身份和所有者職責，因其并不直接參與企業的經營管理，屬于國有企業的“外部人”；國有企業董事會、經理層和監事會分別履行決策權、經營權和監督權，三者相對于被擬制為國有企業股東的國資委來講，屬于國有企業的“內部人”。“外部人”與“內部人”為追逐各自利益的最大化達成委托代理的契約關系，但是，由于國資委出資人身份的“虛擬性”，且距離國有企業直接的管理決策圈較遠，國有企業內部人基于直接的管理原因形成近水樓臺的天然信息優勢，當二者存在的利益沖突不斷加大時，作為直接代理人的“內部人”逐漸產生偏離委托人的意圖，進而產生代理人損害委托人利益的逆向選擇和道德風險。具體而言，內部管理人為了自己的利益存在損害國有企業利益的風險，其作為理性經濟人，當個人利益、小團體利益與作為所有者的全體人民的利益不一致時，內部管理者就可能利用手中的權利優勢和信息優勢在追求自身利益最大化的過程中背棄對所有者的信托義務，甚至為滿足其自身利益，不惜損害作為代行出資人的國有資產監督管理委員會的利益，進而實際損害國有資產實際所有者的全體人民的利益。云南紅塔集團褚時健、中國移動沈長富和中國石油蔣潔敏、廖永遠等人先后案發入獄都一定程度上反映了內部人控制下的極端個案。

（2）監事會內部監督作用得不到充分發揮

2000年《國有企業監事會暫行條例》創建了外派監事會，與《公司法》共同構建起了我國國有企業現行監事制度，一般國有企業的監事會多由股東代表、職工代表和外派監事組成。然而，現實情況往往是，國有企業的監事會成員構成大部分由公司紀委書記、工會主席、內部審計人員及少量職工代表組成，且公司的紀委書記或工會主席又會出任監事會主席，同時，兼任監事會主席的公司紀委書記或工會主席又有各自大量日常的本職工作需要處理，其監事會成員職責的履行更多形式化為程序性或階段性需求。再加之，外派監事任選或由并不全面了解企業自身情況的各級國有資產監督管理委員會經行政組織遴選，或由該國有企業董事會或經理層基于各自利益考慮任意選任部分業內專家或離任前官員擔任，這種通過不同途徑進入企業監事會的所謂外派監事，因為企業原有決策程序固化和其與所任職企業間缺乏應有的利益動遷及怠職懲戒機制，國有企業監事或不能去“監事”，或不愿去“監事”，或“監事”不如意進而放棄“監事”。

（3）經理與董事會、黨委會之間的職權邊界模糊

一般說來，根據現行公司法人治理結構衡平機制要求，經理層的經營管理權與董事會的重大決策、經理選任權，以及其與黨委會的政治領導核心職能是相對較為明確的；《公司法》第四十九條也明確規定了經理有關企業經營管理職能的八項職權；《公司法》第四十六條規定了董事的十一項職權；黨委會雖并非公司法人治理層面的環節因素，但是其政治領導核心的地位是任何人都不能否認的。但是，由于我國國有企業傳統管理模式的長期沿襲以及現代企業制度構建的先天不足，經理與董事會、黨委會之間的職權邊界不清，諸多國有企業存在三者爭權內耗的現象。董事會成為企業治理的核心，也是企業治理中最重要的層次，其基本功能是經營管理和控制監督。董事會對經理層的控制監督自不待言，但是，董事會基于國有資產出資人的委托而代理履行的經營管理決策權往往與經理層基于董事會委托而代理履行的日常經營管理權沖突不斷，其中很重要的原因就是在國有企業實際經營過程中二者的職責權限邊界不清。

2.外部問題

（1）國有企業傳統管理理念和慣性思維等社會因素的不利影響

脫胎于傳統計劃經濟體制模式下的國有企業，雖然歷經近三十年的改革，現代企業制度業已基本建立，但有關國有企業的治理方式及其運作模式的選定仍舊受到傳統管理理念和思維定式等社會因素的深刻影響。首先，“一把手”慣性思維牢固。這種一把手的“慣性”管理思維已經被國有企業內外乃至整個社會所接受并逐步深化，其特定歷史作用不容否認，但隨著市場經濟的深入發展，企業興亡寄托于“一把手”的管理模式與公司法人治理結構的制衡機制的建立越發顯得格格不入。其次，“人性化”管理的弊端不斷顯現。一直以來，人際關系、企業資歷、群體意識、忠誠奉獻等人性化社會管理因素被國有企業改革的倡導者、實施者及親歷者都推崇備至，而規章制度、操作流程、組織制衡、契約競爭等現代化企業理性管理因素很難被自覺內化，“歪嘴和尚念經”現象屢見不鮮，公司法人治理模式被形式化、外套化。再次，社會對管理的短期投機行為認知失當。國有企業的經營管理層基于企業業績的外部考評壓力和個人職務升遷的利譽考慮，對于企業公司法人治理結構構建的長期性有所顧忌，而對于傳統的管理方式的短期投機行為更為偏好。

（2）國有企業分類改革治理導向跟進不及時

一直以來，我國國有企業的改革是在不分行業性質、不分區域特征、不分產品特點的情況下打包整體進行的，這種改革力度之大，涉及范圍之廣，其推進難度可以想象。但是正是由于國有企業分類改革治理的思路并未被重視，甚或說并未被認知、認可，即使是現代化企業制度改造成效明顯，也掩蓋不了不同行業國有企業間公司法人治理進度不一致、成效不平衡的問題，正所謂“一把鑰匙開一把鎖”，若寄希望一把萬能鑰匙開更多的鎖，要么鑰匙出問題，要么鎖會出問題。國有企業分類改革、分類治理的思路也是在最近幾年才逐漸得到明確的。2015年的《關于深化國有企業改革的指導意見》把商業類國有企業實行公司制股份制改革，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股；而公益類國有企業則采取國有獨資形式，但允許非國有企業參與。三十多年的國有企業改革之路，直到最近幾年才意識到國有企業分類改革分類治理的重要性，不能不說這種認知確實有點漫長而滯后；雖然這種認識也是在多年實踐基礎上的不易總結，但這也恰恰從側面反映出我國當前正在努力糾正之前國有企業改革中出現的一刀切的苗頭傾向。

3.內外關系問題

（1）政企關系仍未真正理順

政府與國有企業的關系問題，始終是國有企業改革的關鍵所在，進而也影響著國有企業公司法人治理結構的構建和運轉。我國國有企業改革自實施以來，也緊緊圍繞著如何更好地實現政企分開而進行。國有資產全民所有制情境下，政府實是作為全體人民的受托人對受托資產進行管理經營，但由于全體人民這個所有者難以明確其具體對象，政府習慣于作為全民資產的間接所有者理所當然的將國有企業作為其下屬機構或部門直接進行指令干預。當前我國經濟低迷，處于調整進入新常態的過渡時期、陣痛階段，部分地方黨委、國資部門把國有企業當作保增長“主陣地”，不顧經濟波動規律，強壓增長指標。

（2）國企股權比例配置仍不合理

國有企業股權問題的核心在于如何更為有效的保護國有資產出資人進而保護作為所有者的全體人民的利益。在國有企業股權結構類型中，國有股在國有企業中的職工股、社會公眾投資股、私人資本或外國資本股中通常占據著絕對的控股地位，形成“一股獨大”的優勢地位，這種現象固然從形式上能夠保證國有企業資本的社會主義屬性，但是這種不合理的股權比例將會極大的影響具有分散性和不穩定性的眾多小股東參與企業決策監督的積極性，在擠占國有企業中小股東生存空間的同時也不利于股東權利的平等保護，進而影響國有企業新增融資規模和股權流動速率。國有股“一股獨大”的問題不僅不利于公司法人治理機構的科學運作，也不利于股東利益最大化和國有企業的長遠發展。關于這點，有學者通過實證研究得出結論：國有股比例與國有企業公司績效成負相關性。