空間格局視域下后疫情時代日本防疫政策研究

高韻茹

(河南師范大學 公共與政治管理學院，河南 新鄉 453007； 愛知大學 研究生院，日本 愛知 4538777)

一、前言

2020年1月中旬，日本神奈川發現一名罹患新型冠狀病毒(簡稱“新冠病毒”)的確診病患，為日本境內首例新冠病毒確診個案[1]。此后，橫濱港的鉆石公主號郵輪及多家醫院醫護人員也陸續發現新冠病毒確診案例，本該如火如荼進行的防疫措施，面臨著因醫療體系無法支援的困境而變得艱巨，不得不征用酒店作為輕癥狀患者的防疫據點，并派遣醫護人員至酒店待命。4月7日，依據《新型流行性感冒等對策特別措置法》，日本首相安倍晉三發布東京都、神奈川縣等7個地方公共團體(又稱“地方自治體”)的緊急事態宣言；4月16日，緊急事態宣言適用范圍擴大至日本全國，又針對特定的地方公共團體，設置“特定警戒都道府縣”作為重點防疫對象，加強防疫力度[2]。日本仰賴國家公共衛生危機管理機制，從中央、地方公共團體、指定公共機關、醫療機構、營業單位到日本國民交織而成的防疫政策網絡，確診人數明顯趨緩，且醫療或看護機構發現確診個案的情況也大幅降低。盡管原訂于5月6日解除緊急事態一事被延長，但自5月14日起，日本全國各地開始有序地解除緊急事態，5月25日宣布全國解除緊急事態的同時，擔任經濟再生大臣兼新冠病毒防疫對策擔當的西村康稔大臣，在記者會上提出“新生活模式”，預告日本進入后疫情時代[3]。

所謂的后疫情時代，并非指的是新冠疫情徹底結束，而是對新冠疫情有所認識的基礎上，采取靈活的政策來面對與疫情共存的新時期。因此，日本政府提出“新生活模式”，希望通過改變人民的生活秩序，遏制新冠病毒的爆發與蔓延，即一種學習與病毒共存的生活模式。對日本政府而言，面對來勢洶洶的新冠疫情,始終秉持著“防疫”與“經濟”兩大主軸，以防疫為主，經濟為輔；后疫情時代“防疫”與“經濟”兩者之間比重漸漸趨近一致，在外出自肅緩和政策后，完成與疫情防控常態化的接軌。然而，回顧日本發布緊急事態宣言后，以避免前往“三密”場所(密閉性、密集性、緊密性)、“保護自己愛護他人”“減少非必要外出活動”等口號來呼吁日本國民配合；這樣“柔性防疫”的模式與一衣帶水的中國所采用的“剛性防疫”成了鮮明對比。此外，兩國在進入后疫情時代的標準也不同，中國依據科學數據，以連續“完全清零”至少28天為基準，評估后逐步降低地區疫情級別的同時有序開放。事實上，自日本面臨新冠病毒這場全球性試驗以來，各國對日本的“作答情形”評價不一，主要原因在于中國的“剛性防疫”在亞洲甚至是全球都樹立了相當優良的示范，以確診人數、死亡人數等疫情相關指數來評估，中國確實在這場大考中，提交了漂亮的成果，且這個成果是有效的。

關于國家危機處理相關研究，有地震、海嘯等自然災害以及郵輪漏油、金融風暴等人為災害，新冠疫情并非首例與疾病相關的自然災害事件。但對于21世紀的世界各國而言，新冠疫情確實考驗著一國的危機處理與應對能力。在過往研究中，容易將中央與地方視為獨立個體，忽略中央與地方之間在危機應對方針等訊息的連結，也忽視了在資訊流通快速的21世紀中，面對國家重大危機時，中央與各級地方單位所形成的連結網絡的重要性。對此，本文以羅迪斯模式(Rhodes model)來觀察日本內閣府與地方公共團體間在防疫政策執行過程中的結構性互動關系。此外，考量到新冠病毒與接觸傳播的關系，添加了“空間”地理要素，拓展政治學與地理學合作的可能性，從多維視角來觀察國家危機處理與應對，期許能對國家危機治理領域相關研究提供微博之力。鑒于此，首先以羅迪斯模式(Rhodes model)來觀察在日本公共衛生危機機制下，中央政府跟地方公共團體的運作模式與防疫政策執行過程；其次，以日本地方公共團體為基本單元，針對后疫情時代新冠病毒在日本的空間格局進行分析，從科學檢證的角度進一步地探討日本柔性政策的內在機理。通過日本在新冠病毒疫情的防疫政策，學習另一種與中國截然不同的防疫模式與政策，拓展對國家危機治理的視野，以及對突發性公共衛生事件的管理與應對提供參考。

二、理論架構與研究數據

國家危機治理實則是國家治理、國家能力、危機管理等復合性領域，僅“治理”(governance)這個概念就涉及了人性、央地關系、社會關系等多層次問題[4]。因此，本文以羅迪斯模式(Rhodes model)為基礎，從政府機關中心途徑(government-centered approach)觀察政策形成，該模式有二個特點：第一，強調政策網絡中，中央與地方政府機關間的“結構互動關系”，暫不考慮機關中個人間的人際互動關系；第二，聚焦于部門層級(sectoral level)而非次級部門層級(subsectoral level)。政策網絡(policy network)指的是政府部門與多元政策行動者在特定領域中，所形成的互動與連結模式；此模式雖暫時排除人性問題、社會關系問題，但實際上該模式融合了心理學、社會心理學、社會人類學與政治學，針對不同層次的行動者之間的互動提出不同的網絡概念[5]。通過羅迪斯模式(Rhodes model)，以2020年新冠疫情為例，觀察日本內閣府與地方公共團體及相關單位在政策形成與執行過程中，面對突發性重大公共危機事件，日本防疫政策網絡如何運作，政策的預期影響與實際影響間的平衡，以及政策或法令的修正。

為了了解政策的預期影響與實際影響間的平衡狀態，加入“空間”地理因素。地理空間普遍存在著相似性，距離越近，相似程度越高[6]。空間傳統相關性分析主要用于定量描述兩組事物的共變趨勢，但不適用于具有空間自相關特征的地理空間對象的分析；現代空間分析正是為了彌補這項缺失而發展起來的[7]。從公共衛生理論來說，流行性感冒等傳染病受到生物環境、物理環境、社會環境三者交互作用的影響[8]；若再強化空間性的概念，人口密度、生活環境、活動范圍及各種空間影響因素，彰顯著傳染病的擴散與傳播過程中存在有一定程度的空間相關性。以2003年SARS為例，廣州SARS發病率在空間上有很強的正相關特征，SARS傳播的聚集性特征經歷了由弱到強再到弱的變化過程，主要發病區多位于人口密度高、經濟活躍、交通易達性高的城市[7]。此外，也發現“地理流”對空間分析的重要性。在全球化的時代背景之下，伴隨著交通網絡與信息技術的日新月異，空間從強調邊界且具有封閉性質的“場所空間”逐漸向動態且開放的“流動空間” 轉變，形成人員、商品、資金、信息等不同的地理流，對空間與空間之間的關聯性及依賴程度產生重要影響[9]。

當前，對于新冠病毒在空間上的擴散與傳播路徑已有一定的研究基礎，以中國作為研究對象的相關研究也都取得了豐碩成果。新冠疫情于2020年1月開始爆發，世界各國至今仍為疫情防控持續努力，隨著后疫情時代的來臨，如何面對“防疫”與“經濟”并重的新生活模式，是日本當前主要的防疫綱領。為準確分析日本后疫情時代新冠病毒疫情的空間擴散過程，主要采用日本厚生勞動省所每日公告的新增確診病例數據，以地方公共團體為研究對象，并參考各地方公共團體對策本部所提供的相關資訊進行交叉比對。研究時期自2020年5月16日日本全國39個地方公共團體解除緊急事態開始至7月21日，即日本政府所推動的“Go to Campaign”觀光振興政策正式實施之前一日。近2個月的觀察期，配合日本政府在后疫情時代所執行的外出自肅緩和政策，共分為4個階段來進行觀察。

三、日本公共衛生危機管理機制

日本防疫政策機制屬于日本危機管理體制的范疇，而此危機管理機制則是為應對自然災害風險而開展的，1959年伊勢灣臺風、1995年阪神大地震、2011年東日本大地震等3次重大自然災害事件，逐步地完善日本綜合性危機管理機制[10]。隨之逐漸受到重視的正是日本公共衛生管理體系，日本厚生勞動省于1997年頒布《公共衛生危機管理基本方針》，通過法規修訂來進行機構改革，增設公共衛生危機管理對策室、公共衛生管理協調會議等機構，也陸續制定和頒布相關法規[11]。進入21世紀開始，流行性感冒防治以及病毒變異等問題越發受到重視，如何保護國民生命安全、避免形成世界性大流行，維護社會經濟秩序成為各國重要的議題。

(一)《新型流行性感冒等對策特別措置法》

面對未知的病毒以及其所造成的疫情，國家危機管理對應至關重要。因此，2012年日本政府頒布《新型流行性感冒等對策特別措置法》，將中央政府、地方公共團體、指定公共機關(如日本紅十字會等)等機構連結起來，當新型流行性感冒(以下簡稱“新型流感”)等疫情發生時，針對新型流感等感染癥的公共衛生危機管理機制將被啟動，由這些機構合力運作，形成保護網絡共同抗疫(見圖1)。當該機制啟動后，迅速組織新型冠狀病毒感染癥對策本部(以下簡稱“政府對策本部”)，由日本內閣總理擔任本部長(召集人)，內閣官房長官、厚生勞動大臣等要員為副本部長，其他所有的國務大臣自動成為對策本部的成員，并包含對策本部干事會以及新型流感現地對策本部；由內閣官房負責與厚生勞動省等相關省廳進行重要事項的聯系。

此外，由醫學、公共衛生等學者或專家等組織基本對策等咨詢委員會，向政府對策本部提供專業性建議。政府對策本部再與地方公共團體、指定公共機關等連結，形成三位一體的新型流感等危機管理機制。在政策推進方面，國家與地方公共團體分工作業。政府對策本部制定防疫政策方針，致力研發疫苗并推進其它藥品的研究，與世界衛生組織以及其他國家保持疫情信息的公開與流通，促進全球公共衛生方面的國際合作。地方公共團體則各自以都道府縣地方公共團體為中心，組織地方公共團體對策本部(以下簡稱“地方對策本部”)，與居民最為貼近的行政單位——區市町村，以及當地福祉保健局等機關一同推進防疫政策的實施[12]。換言之，在面對新型流感等感染癥而啟動的公共衛生危機管理機制，是謂中央政府與地方公共團體以及地方公共團體與次級地方機關所形成的“二重防疫政策網絡”，確保疫情相關資訊傳遞給每位日本國民，以保護人民生命安全、維護基本人權與自由為宗旨。因本文主要聚焦于中央政府與地方公共團體間的防疫政策網絡，因此，關于地方公共團體與次級地方機關的政策網絡暫不贅述。

(二)日本新冠病毒柔性防疫方針

關于公共衛生危機管理機制，在第一時間有幾個至關重要的細節——判定與回應、不確定性與穩定性。中央政府如何判定“危機”，在確認“危機”后如何做出有效回應；面對“危機”所帶來的不確定性，如“危機”產生或生成的原因、未來的發展方向或擴及范圍等尚且無法通過現有資料進行計算與預測，在這樣的情境下如何維持資源的穩定性也相當重要。以新冠疫情為例，在疫情急速擴散時期，口罩、酒精等相關醫療物資變得炙手可熱，病床是否足夠也同樣考驗著中央政府的應變能力。換言之，疫情初爆發階段在中央政府與地方公共團體間的防疫政策網絡中，中央政府居于主導地位，地方公共團體與指定公共機關(如日本紅十字會等)等機構屬于輔助角色，不僅要將中央政府所提出的防疫方針貫徹執行，同時也必須將新冠病毒的相關知識與信息，通知到各地方公共團體管轄范圍內的相關次級機關單位，如區市町村、保健所、教育委員會等。

注：資料來源于日本內閣官房新型流行性感冒等對策政府行動計劃[12]。圖1 新型流行性感冒等危機管理機制

之所以將日本政府應對新冠病毒防疫政策稱為“柔性政策”，有以下方面的原因。一是防疫政策的“溫柔”。2020年2月13日為日本政府首次以新冠病毒對策本部之名召開會議，在緊急對策方面，包含歸國者、國內疫情對策、出入境管理對策、相關產業緊急應對政策(觀光業等中小企業等)、國際支援。歸國者的部分不僅限于日本國籍人士，也包含鉆石公主號郵輪的職員與旅客，皆提供生活方面的援助與健康管理所需的各種支援物資；同時，以無償的方式提供分離病菌的研究設備、向亞洲各國提供醫療器材等展開國際支援行動，為國際社會貢獻心力[13]。除此之外，為緩解人民對疾病的焦慮與恐慌，各地方公共團體整合地方資源，設置新冠病毒咨詢窗口與專線，認為自己可能疑似感染新冠病毒等情緒不安的民眾皆可使用，并不需要額外付費。

二是防疫政策的“柔和”。日本政府為了防止新冠疫情在日本境內擴散，依據《新型流行性感冒等對策特別措置法》，于4月16日由日本首相安倍晉三向全國各地發布緊急事態宣言。有別于其他國家為防止疫情擴散實行“封城行動”，強制禁止人民外出、暫停交通運輸工具的流動、針對違法者進行處分等強硬性防疫政策，日本全國雖進入緊急事態狀態，但為保障人民的基本人權與自由，采購生活所需物資、前往醫療機關就診、適當的戶外運動或散步等維持生活機能等必要行動仍是被允許的。各地方公共團體依據日本內閣府所發布的防疫方針，呼吁當地居民暫時避免返鄉或旅游等活動，加強對當地公共場所人流管制等，全力配合中央防疫政策。也就是說，雖然為了防止疫情擴散而對人民的遷徙等基本人權加以干涉，卻盡可能地維持“最低限度”的干涉，以尊重每位日本國民的基本人權與生命安全為第一的考量。

(三)后疫情時代新冠病毒防疫政策

日本政府在2020年3月修訂《新型流行性感冒等對策特別措置法》，將新冠病毒暫時列入新型流感等疾病范疇，修法通過后，依據該法正式啟動新型流感等危機管理機制，直至疫情完全結束，政府對策本部等組織才解散。在緊急事態實行期間，人員流動(外出)、營業場所休業、辦公形態、學校活動等各方面都受到影響，如生活所需或維持健康身心以外應減少非必要外出；公園、博物館、圖書館等公共空間禁止開放；“云辦公”或錯班上工等措施。5月25日解除全國性緊急事態，當天日本政府公布將于后疫情時代中采取“外出自肅緩和5階段”，漸進與觀察并進的防控政策，采取“防疫”與“經濟”并重的模式，在人員流動方面分作跨縣移動與觀光(見表1)。在階段0時期，盡管5月25日已宣布解除緊急事態，仍呼吁日本國民減少非必要外出；階段1時期除了部分地區以外，多數地區的居民可跨縣移動，但觀光等活動需在遵守安全社交距離的情況下于縣內進行，不得跨縣。進入階段2時起，日本全國各地皆可跨縣移動，包括觀光活動，且預計在7月下旬開展“Go To Campaign”觀光振興政策(1)。

表1 外出自肅緩和5階段

依據新型流感等危機管理機制，政府對策本部提出防疫政策綱領，地方公共團體、指定公共機關相互配合，其中，地方公共團體所組織的地方對策本部，接收政府對策本部的方針后，召開對策會議研擬因地制宜的防疫政策。以東京都為例，針對政府對策本部的方針，加以分作外出自肅、設施營業、學校等3個區塊，添加詳細的說明，協助東京都居民理解與適應“新生活模式”準則(見表2)。設施營業方面，包括展覽設施(如博物館、美術館、圖書館等)、運動設施(室內、室外)、大學及大學以下的學校、文教設施(如駕校、補習班等)、商業設施、游樂設施等，同樣搭配政府對策本部所提出的外出自肅緩和5階段，分為禁止開放、開發設施但禁止使用觀眾席、完全開放等三種狀態。換言之，進入后疫情時代后，不止“防疫”與“經濟”兩大主軸的比例產生了變化，中央政府與地方公共團體間的主導性也開始改變，地方公共團體具有“主導”與“輔助”的“二重角色”，在政府對策本部公布的防疫方針基礎上，考量當地人文等情況后制定詳細的防疫政策，并領導當地次級機關等單位有效地實行政策。

表2 東京都外出自肅緩和5階段(5月26日公布)

四、后疫情時代日本新型冠狀病毒疫情空間格局

日本政府在新冠疫情緊急事態期間，以“區域防疫”思維，針對確診人數、醫療體系、疫情控制等三大方針來進行綜合性評估。依據每日各地方公共團體回報的確診人數，以及患者的相關資料，評估是否有群聚性感染或大規模集體性感染的風險；當確診患者與重癥患者不斷增加的情況下，日本醫療體系是否能夠妥善應對；面對動態性的疫情狀況，保持“早發現、早防疫”的疫情防控理念來調整防疫政策，以完善防疫機制[15]。綜合防疫三大方針與日本國民對防疫政策的響應，通過政府對策本部的評估，同時也為了維持社會經濟最小限度的流動空間，日本政府并未采取“封城”等剛性防疫措施。

(一)總體格局演化

依據日本厚生勞動省所提供的官方數據來分析，從疫情空間性視角來觀察總體疫情空間格局的變化情形。自5月15日至5月31日，此期間日本國內部分地區開始逐漸解除緊急事態狀態并進入階段0時期，北海道、東京都、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣、石川縣、大阪府、愛媛縣、福岡縣是疫情狀況尤為嚴峻的地區，其次是櫪木縣、山梨縣、愛知縣。日本政府在5月25日所提出的外出自肅緩和5階段政策中，北海道、東京都、千葉縣、埼玉縣、神奈川縣這5個地方公共團體在外出自肅緩和第1階段時期，仍屬于特定警戒都道縣地區，但同為大都市的大阪府與福岡縣則未被列入。石川縣與愛媛縣被判定為高風險地區原因在于出現超級傳染者，特別是愛媛縣的超級傳染者發生于醫療場所或老人看護中心。6月1日至6月18日則為階段1實行期間，北海道、東京都、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣、大阪府、福岡縣等7個都道府縣仍為疫情高風險地區，新增山梨縣跟愛知縣。此一時期為初解除全國緊急事態，確診個案多為不明原因感染，在確診前兩周因配合緊急事態防疫措施，減少不必要的外出且外出時必戴口罩，但在復工復學后卻出現病征，所幸共同居住者經觀察與檢驗后皆為陰性。

6月19日至7月9日全日本已經進入外出自肅緩和政策第2階段，北海道、東京都、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣、大阪府、福岡縣等7個都道府縣仍為疫情高風險地區，京都府、鹿兒島縣疫情風險升級為高風險地區。在此階段，確診個案的感染路徑有公司同事、地方公共團體行政區域外的感染、經濟活動過程中的群聚感染，如商店街購物、餐廳等；但感染路徑不明的案例依然存在，在此情況下又正逢北海道、東京都、千葉縣、埼玉縣、神奈川縣這5個地方公共團體的居民解除外出自肅，使得防疫難度升級，如茨城縣或櫪木縣的確診個案就發現不少在縣外或東京都內工作的人士。7月10日至7月21日為外出自肅緩和政策第3階段至“Go to Campaign”觀光振興政策開始前，東京都、千葉縣、神奈川縣、埼玉縣、愛知縣、京都府、大阪府、兵庫縣、福岡縣等9個都道府縣仍為疫情高風險地區。此一時期的確診個案多為青壯年，學校、公司、醫院是關鍵場所且有群聚感染的征兆。

(二)集聚格局演化

新冠病毒多經由飛沫傳染及接觸傳染兩種路徑散播，許多國家因而采取封城措施，限制人員流動等政策來減少傳染風險；餐廳、電影院、健身房等場所也暫不營業。日本政府為了防范群聚性感染的發生，呼吁日本國民盡量避免前往“三密”場所——換氣系統不佳的密閉性場所、人群過多的密集性場所、過度擁擠而無法保持安全距離的緊密性場所。這些政策都是屬于針對“人”的防疫策略，確實控制人員流動后，交通網絡成為傳播媒介的可能性將大幅降低，但對于“防疫”與“經濟”并進的后疫情時代來說，應改以“空間”為防疫重點；當人員開始流動，交通網絡恢復運行，確實掌握空間的疫情狀態，繼續秉持著“早發現、早防疫”的理念，避免此處的疫情通過交通網絡散播到其他地區。關于5月15日至7月21日后疫情時代日本新冠疫情空間集聚性的變化，整體來說，東京都、埼玉縣、神奈川縣顯示與周邊的空間相關性不顯著，即此3都縣疫情問題與周邊空間無關，換言之，在此期間這3個地方公共團體的疫情是屬于其行政區域內的問題。但進入7月10日后，空間相關性不顯著的僅剩埼玉縣。

自5月15日至5月31日，日本政府采取逐步解除緊急事態的策略，除了北海道等7個地方公共團體，其他地方公共團體6月1日起才可以跨縣移動，因此多數地區為低度空間相關性，結合數據也可得知，此一時期的確診個案多為地方公共團體行政區域內的感染。大阪府則顯示為高度空間相關性，即空間本身的疫情風險高且影響周邊空間的風險性也高，也就是說大阪府存在的疫情風險程度在此期間相較于其他地方公共團體來說風險較高，不只大阪府本身還有其周邊地方公共團體也有疫情風險疑慮。北海道、千葉縣、石川縣、愛媛縣、福岡縣為“熱點”區域，即這些空間的疫情數值高于周邊空間，相對來說較不穩定。進入外出自肅緩和政策第1階段(6月1日至6月18日)，東京都、埼玉縣、神奈川縣仍屬于空間相關性不顯著的地區，但“熱點”空間產生明顯變化，除了北海道、大阪府、福岡縣這3個道府縣之外，其他地方自治體皆為低度空間相關性，表示該空間為低值且其周邊空間也是低值。關于北海道、大阪府、福岡縣這3個“熱點”空間，在此階段只有北海道仍積極宣導外出自肅，呼吁道民減少非必要的外出活動；跟前一階段相比，大阪府福岡縣轉變為不穩定狀態，在疫情防控方面仍需謹慎，需要提高疫情防控意識。自6月19日開始，日本全國配合政府對策本部之防疫政策，日本國民不限居住地皆可全國移動。

外出自肅緩和政策第2階段(6月19日至7月9日)，大阪府再度轉變為高度空間相關性，“熱點”空間除了前一階段的北海道、福岡縣，新增千葉縣、鹿兒島縣；多數地方公共團體屬于低度空間相關性。7月10日至7月21日，高度空間相關性有大阪府、東京都、神奈川縣；“熱點”空間則有千葉縣、愛知縣、京都府、兵庫縣、福岡縣。通過Lisa聚集分析觀察，日本后疫情時期的空間變化可得出以下三點：首先，高度空間相關性的地方公共團體增加。在前2個月都是空間關系不顯著的東京都與神奈川縣，進入7月10日后轉變為高度空間相關性，也就是說，東京都跟神奈川縣這2個地方公共團體，疫情發展情況與空間因素無關的狀態發展為疫情加劇，且其周邊空間也會受到疫情波及的可能性大幅提升。其次，必須留意“熱點”空間的疊加效應。東京都與神奈川縣周邊地區還有屬于“熱點”空間的千葉縣，對以東京都為首的“東京圈”而言，防疫難度再度升級；同樣，大阪都市圈也面臨同樣的問題，觀察此時期京都府與兵庫縣的確診個案通報資料，可以發現多數都是因為在大阪都市圈內移動而感染的患者。第三，是都市圈或都市核心防疫的問題。除了東京都與大阪府以外，屬于“熱點”空間的愛知縣也是日本三大都市圈之一，另一個同屬“熱點”空間的福岡縣在九州地區也是人口密集度相對較高的都市。在疫情發生以前，這些地方公共團體本就因為交通網絡之便利性與產業發展而活絡，在解除緊急事態并配合政府對策本部方針的同時，如何“防疫”與“經濟”兩不誤將是這些都市型地方公共團體的重要任務。

五、日本防疫政策網絡的利與弊

日本在新冠病毒防疫政策方面，與中國“剛性防疫”政策不同之處在于，主要受到西方民主主義思維影響，日本政府并未直接禁止或限制日本國民的移動自由，并設置24小時的新冠病毒諮商中心，開放歸國的國民或懷疑自身有接觸史的民眾接受諮商；甚至在疫情前期，考量到對于從中國返回日本的留學生或兒童在學校可能會有課程銜接或被霸凌的情況而給予支援。日本柔性防疫政策方針除了日本國民的民族性與高素質，日本內閣府與地方公共團體、指定公共機關等所形成的防疫政策網絡功不可沒。而防疫政策網絡不僅限于政策的執行，它的本質在于人類對資源的需求與依賴性，衍生至政府部門與多元政策行動者間的互動關系；此處將聚焦中央與地方政府機關間的“結構互動關系”，暫不考慮機關中個人間的人際互動關系。

(一)社群性

因考量新冠病毒的感染途徑或傳播媒介，在疫情前期各國政府是采取限制人員移動的策略，借由降低人員流動減少染病或疫情擴散的風險，同時強化醫療體系設備與疫苗的研發。日本政府于1月30日在內閣會議表決籌組新型冠狀病毒感染癥對策本部，在3月26日修改《新型流行性感冒等對策特別措置法》，將新冠病毒暫列入新型流行性感冒范疇后，新型冠狀病毒感染癥對策本部(以下簡稱“政府對策本部”)正式成立，由內閣總理大臣安倍晉三擔任本部長，與此同時，都道府縣也成立各地方公共團體的新型冠狀病毒感染癥地方對策本部(以下簡稱“地方對策本部”)，直至疫情得到明顯控制并趨緩后才解散。在日本防疫政策網絡中，中央政府與地方公共團體共同執行相同的防疫方針，因而形成高度穩定性與限制性成員的網絡，以及垂直性互信關系；再包含先前提到由地方公共團體組織的地方對策本部，形成的次級防疫政策網絡，同樣也具有垂直性互信關系。除此之外，各地方公共團體間雖是水平關系，但在意見表達上是受到限制的，如地方公共團體A對地方公共團體B的防疫政策指手畫腳，地方公共團體A是可以給予尊重但并不需要全盤接受。

政府對策本部的設置機制與日本公共衛生危機管理機制息息相關，同樣是中央級別的政府對策本部擬定防疫政策綱領后，下達至各地方對策本部，各地方對策本部在因地制宜并細化后，下達到區市町村、保健所等單位。在此政策執行過程中有兩點差異：一是各地方公共團體對確診人數、醫療體系、疫情風險等級等判斷存有程度上的不同，如針對疫情風險級別，東京都設有4種級別、大阪府設有3種級別等。二是在于疫情治理的標準流程。若發現確診個案，日本地方公共團體各有不同的應對方式，政府對策本部并不干涉，由地方對策本部自行決定，大致分作針對確診患者本身以及地方對策本部的宣導。前者主要目的在于厘清可能的感染路徑以及針對其周邊有接觸史的人進行檢測，并未強制要求相關人士進行隔離；后者是指地方對策本部召開疫情對策會議后，僅對居民進行防疫宣導、或宣導并提升疫情風險級別、或提高疫情風險級別且呼吁居民減少非必要的外出等措施。

(二)整合性

日本的防疫政策網絡具有高度整合性，“因地制宜”是最明顯的特征。這在各地方政府所推行的防疫政策可被驗證，在盂蘭盆節的返鄉宣導中也可窺知一二。盡管再三宣導，因為沒有強制性暫停大眾運輸工具的流通，所以仍有人員流通的情形發生。關于人員流動管理方面，日本主要利用二維碼來追蹤國民的移動路徑，一般場所或店鋪需向各地方公共團體申請二維碼，申請合格后將二維碼公告于入口處，民眾掃碼后才可進場，這部分并未有統一性也沒有強制性，各地方公共團體有各自的系統，如東京版新冠病毒關懷服務、大阪冠狀病毒追蹤系統等。等同于在各自空間范圍內，各地方對策本部對居民的移動軌跡能有一定程度的了解，當疫情發生時，可通過網絡通知在同一時間點與確診病患處于同一空間的陌生人，請留意自身健康情況，若有疑慮可利用新冠病毒諮商中心。

依據空間分析結果可以發現，東京都或大阪府為中心的都市圈，在疫情防控方面需更加謹慎。以東京圈為例，東京都與其周邊的神奈川縣、千葉縣、埼玉縣是謂東京圈新冠病毒空間集聚性的經典案例；若東京圈防疫政策無法有效限制疫情擴散，此空間集聚的范圍將會持續擴大，為了避免疫情范圍持續擴散，日本應在原有的“區域防疫”思維中，加入“區域防控”的元素(2)。在“區域防控”方面中國已有顯著成果且堪稱典范。6月11日北京出現7例新冠病毒確診個案，與豐臺區的新發地市場有關，13日起豐臺區迅速啟動戰時機制，成立現場指揮部，11個小區實施封閉管理措施，落實24小時專人值守；市場周邊3所小學、6所幼兒園已全部停課，新發地等6家批發市場也暫時關閉[16]。以北京市為首的京津冀都市圈，因北京市防控得當，迅速應對，有效抑制，天津市與河北省才免于波及。

六、結語

在日本公共衛生危機機制下，日本內閣府與地方公共團體間形成的政策網絡，依據政府對策本部所制定的柔性防疫方針，再由各地方公共團體全面推行至日本全國各地。從2020年日本新冠疫情爆發初期至今，在此防疫政策網絡中日本內閣府與地方公共團體的角色產生三階段的變化。在2020年春季隨著《新型流行性感冒等對策特別措置法》的修法，日本公共衛生危機機制正式成立，由政府對策本部主導疫情相關政策方針，特別是在緊急事態宣言實行期間，各地方公共團體等機關屬于輔助角色，宣傳政府對策本部的防疫方針，是謂第一階段。在緊急事態解除后，開始預備實施“外出自肅緩和5階段”，各地方公共團體變成“主導”與“輔導”二重角色，發揮防疫政策網絡的整合性功能，以政府對策本部的防疫方針為基礎，“因地制宜”地制定并細化防疫政策以及執行與宣導，是謂第二階段。在外出自肅緩和5階段實行后，日本正式進入“防疫”與“經濟”并重的防疫常態化時期，即第三階段;進入第三階段后，相對于近乎每日發布新冠疫情相關會議記錄的各地方對策本部，政府對策本部鮮少發布相關消息，這除了與日本各地每日仍有確診個案有關以外，也可看出進入防疫常態化后，地方公共團體在“防疫”方面的主導地位提升。

從空間分析視角來觀察日本后疫情時代防疫政策有效性。首先，發現大阪府應該被列為與東京都同等層級的重點防疫對象，但在政府對策本部的外出自肅緩和政策中，大阪府的居民自6月1日起即可跨縣移動；相反，北海道實際上的疫情風險程度并未高于大阪府，卻被政府對策本部列為重點防控對象。其次，日本的“柔性防疫”政策確有成效，特別是進入外出自肅緩和第2階段時期，明顯看出部分地區疫情已有所趨緩，盡管有效卻也發現空間所呈現的兩極特征，即部分地區疫情風險持續升溫，部分地區則逐漸降溫。在柔性防疫政策方針下，判定日本疫情有所反彈或進入第二波的主要仍以政府對策本部在進入后疫情時代時所公布的“確診人數”與“醫療體系”兩大指標來做判斷(3)，再由各地方對策本部會依據指標來判斷所屬地方公共團體的疫情風險等級，但如同文中所述，各地方公共團體的標準未有統一性，實為隱憂。

日本政府預期“Go to Campaign”經濟振興政策可以活絡日本景氣，涉及Go to Travel(旅游業)、Go to Eat(餐飲業)、Go to Event(娛樂業)、Go to商店街等4個業種。盡管日本政府努力振興經濟，但因人員開始流動的緣故，各地仍有本土確診個案，其中東京都更是因居高不下的確診個案，而暫時被排除在“Go to Campaign”的補助對象；事實上不只東京都，大阪府、愛知縣、北海道的確診個案也有所增加，對于都市型地方公共團體而言，“經濟”與“防疫”并重是個考驗，特別是日本現在已逐步開放部分國家的商務客入境，緊接著為了明年的東京奧運會有更多的外籍移工入境，甚至是奧運選手們與觀光客的入境，日本政府的柔性防疫方針與防疫網絡政策是否能再次取得勝利，有待后續謹慎的觀察與評估。而在日本后疫情時代中就職的菅義偉首相，盡管面對疫情的嚴峻，仍然堅持延長“Go to Campaign”經濟振興政策，積極建設能夠適應后疫情時代的經濟構造(如數位化)[17]，再次彰顯后疫情時代里日本政府“防疫”與“經濟”并重的決心。

注釋：

(1) “Go to Campaign”觀光振興政策定檔于7月22日正式實施，東京都因確診人數不斷增加，為避免疫情擴散，政府對策本部將東京都排除在觀光振興政策之外，希望日本國民減少到東京都旅游。

(2) 日本“區域防疫”思維是以各地方公共團體為單位的“區域”，并未考量到都市圈的部分。

(3) 地方公共團體更進一步地細分為新增確診個案數、新增感染路徑不明的確診比例、每周確診患者增加比例、重癥患者數、入院患者數、PCR檢查陽性幾率、新冠病毒咨詢窗口門診人數等7項指標。