新形勢下我國農業發展面臨的挑戰及對策研究

公茂剛，王如夢，王學真

黨的十八大以來，隨著農業供給側結構性改革的不斷深化，農業現代化建設取得了重大成就。農業基礎設施建設逐步完善，機械化水平不斷提高，“互聯網+農業”等新業態發展迅速，農業正步入高質量發展的新階段。但是由于農業具有弱質性、不穩定性、公共產品性等基本性質，存在自身積累能力較弱、內生發展動力不足、歷史欠賬過多等基本問題，農業發展仍面臨較大阻力。因此在新形勢下，更應該關注農業發展面臨的新挑戰，提出有效的政策建議，找到一條適合中國特色的農業發展道路，實現農業現代化、高質量、內生、可持續發展。本文從資源環境、要素投入、農業發展質量、農產品國際競爭力及貿易摩擦、內生發展動力、制度約束等方面出發，對新形勢下我國農業發展現狀和面臨的新挑戰進行總結分析，并以促進農業高質量發展為目標，針對農業發展面臨的挑戰，提出有效的解決措施。

一、農業自然資源稀缺，生態環境污染嚴重

我國所面臨的耕地和水資源短缺、水土污染、水土流失、洪澇旱災等已對我國的糧食安全和農業可持續發展問題造成了威脅。在我國，耕地具有總量大，但是人均耕地少、高質量耕地少、地區間分布不平衡的特點。如圖1所示，2017年人均耕地面積只有約1.46畝/人，不足世界平均水平的1/2，且全國有66%的耕地分布于山地、丘陵和高原地區，只有44%的耕地分布于平原和盆地，約占國土面積1/3的東部地區，分布著2/3以上的人口和耕地。降水量和水資源總量將直接影響農業用水，但我國水資源十分缺乏，人均水資源不足世界平均水平的1/4，水資源的時空分布與人口、耕地分布不協調，大量耕地得不到有效灌溉。此外，隨著工業化的不斷推進，大量的工業廢水、廢物等未經處理任意排放，造成農村垃圾增多等現象。加之，農民為降低農業生產成本，大量使用藥性強、難降解的農膜、農藥、化肥等，造成面源污染嚴重、地力下降等問題，不少農作物高產地區農田生態平衡失調，使得農產品產量低、質量下降等問題嚴重。《全國土壤污染狀況調查公報(2014)》中的數據顯示，我國耕地土壤污染率達到19.4%，其中輕微污染率為13.7%、輕度污染率為2.8%、中度污染率為1.8%、重度污染率為1.1%。林地污染率為10.0%，草地污染率為10.4%，未利用地污染率為11.4%[1]。隨著我國城鎮化進程的加快，大量基本農田被占用，雖然實行占補平衡的原則，但補的耕地質量較差，開發成本較高，不利于農業生產的可持續發展。《中國國土資源公報(2015)》中的數據顯示，2015年因建設用地、生態退耕等原因減少的耕地達到33.65萬公頃[2]。從圖2也可以看出我國的城鎮化率近年來上升較快，而圖1也顯示出了我國人均耕地面積近年來持續減少。此外，我國耕地質量較低，2015年我國優等耕地面積為397.38萬公頃，占2.9%；高等耕地3584.60萬公頃，占26.5%；中等耕地7138.52萬公頃，占52.8%；低等耕地2389.25萬公頃，占17.7%。由此可見，我國耕地質量以中低等為主，優等耕地占比較低，不足3%。耕地質量差、荒漠化嚴重、地力下降將嚴重影響農業可持續發展。

圖1 2000—2017年我國人均水資源量(左軸)和人均耕地面積(右軸)

圖2 1949—2018年我國城鎮化率

二、農業生產要素投入數量不足、質量較低

(一)農業從業人員數量較少、整體素質較低、老齡化嚴重

農業勞動力資源作為農業生產重要的社會經濟資源，其投入數量關系到農業現代化的實現和可持續發展。隨著農業機械化水平的提高和農業生產力的發展，農村勞動力出現大量剩余并逐漸向城市轉移，農業從業人員數量逐漸減少。1978年，我國第一產業從業人員約有28318萬人，占就業總人口的70.53%；2017年，我國第一產業從業人員減少到20944萬人，比重降為26.98%(見圖3)。雖然比重一直在下降，但在2003年之前第一產業從業人員總量一直在增加，之后隨著城鎮化步伐的加快和進城務工人員的快速增長，第一產業從業人員數量開始持續下降。除此之外，鄉村就業人員的數量也具有相同變化趨勢，在1998年之前，鄉村就業人員總量不斷增加，從1998年開始逐漸下降。自1978年以來，鄉村就業人員占比也一直處于下降狀態。鄉村就業人員中絕大多數從事農業生產，但也有從事第二和第三產業的人員，農業從業人員占鄉村就業人員比重整體呈下降趨勢，由1978年的92.43%下降到2017年的59.54%。說明在我國城鄉二元結構體制下，農業部門存在大量剩余勞動力，農民工進城務工實現了勞動力從農業部門向其他生產部門的轉移，鄉村就業人員的減少主要是由于農業從業人員的減少。但從2015年開始，該比重又有所上升，表明隨著農地“三權分置”改革，以及鄉村振興戰略的實施，農業生產經營日益變得具有吸引力，特別是促進了新型農業經營主體的增加，為農業生產注入新的活力。勞動力由農村向城鎮轉移，使農業從業人員和鄉村就業人員減少的同時也造成農業從業人員年齡結構發生不利變化。外出務工人員以青壯年男性勞動力為主，因此留在農村從事農業生產的人員一般是年齡較大的男性以及婦女，農業從業人員老齡化對農業的可持續發展具有不利影響。

目前我國鄉村從業人員以及第一產業從業人員數量持續減少，更為現實的問題是當前農村空心化嚴重，青壯年勞動力都外出務工，導致農地被大量撂荒，從我國現階段農業生產力落后的現象來看我國仍需要大量的第一產業勞動力。農業勞動者知識和技術水平的提高是促進農業產量增加和農業生產率提高的重要因素。一般來講，受教育程度較高的農村勞動者對信息的獲取能力和對新技術的應用能力較強，但是，我國目前農村勞動力的整體素質較低。根據第三次全國農業普查數據，2016年，農業生產從業人員中未上過學的占6.4%，小學文化程度占37%，初中占48.4%，高中或中專占7.1%，大學及以上僅為1.2%(見表1)。雖然與2006年相比(見表2)，農業從業人員的文化程度有一定上升，但與發達國家相比還相距甚遠。低素質勞動力缺乏對農業技術應用和農業信息的處理能力，更缺乏農業管理能力。此外，我國農業從業者中青壯年勞動力流失嚴重，農民老齡化、農村空心化等問題突出，第三次全國農業普查數據顯示，2016年，55歲及以上農業生產經營人員占比33.6%，而在2006年51歲以上者約占32.5%(見表2)，表明55歲及以上者低于該比例，因此2016年較2006年，老年農業勞動力比例有所上升。2016年35歲及以下年齡占比19.2%(見表1)，而2006年30歲以下占比為20.2%(見表2)，表明35歲及以下占比高于該比例，顯然高于2016年的水平，因此2016年較2006年，年輕農業勞動力比重有所下降。我國目前農業勞動力生產率較低，無論是個體勞動力的生產量還是單位土地面積產品產量都與發達國家存在較大差距，不利于我國農業的可持續發展和農業現代化的實現。

(二)農業基礎設施建設依然薄弱，灌溉粗放問題顯著

農業基礎設施建設是農業發展的基礎條件也是實現現代高效農業可持續發展的重要保證。農業基礎設施建設包括農田水利建設、農產品流通重點設施建設等有形的基礎設施和農業教育、科研、技術推廣等無形資產。盡管近年來中央和地方財政對農業基礎設施建設的投入力度加大，但我國目前的農業基礎設施仍存在老舊、落后、科技含量低等問題，無法滿足現代高效農業發展的需要。根據經濟日報相關數據顯示，我國多年平均缺水量為536億立方米，其中農業缺水約300億立方米[3]。目前我國農業灌溉仍過于粗放，由表3可知，近年來我國農業用水總量占總用水量的60%以上，粗放型的農業灌溉造成農村水環境污染、用水缺口等嚴重問題，制約我國農業由粗放型向集約型轉變的實現。雖然近年來節水灌溉面積有所增加，但總體發展緩慢，推進農業節水、提高農業用水管理水平是實現農業現代化的前提。此外，大部分農村沒有完善灌溉和排水設施，旱澇災害仍然是影響農業生產的重要因素。部分貧困村莊因道路不通等因素，農機車輛和貨運車輛無法正常進入，農業生產只能采用人力進行，生產效率低，而且農作物無法按時進入市場，造成農作物滯銷，嚴重阻礙了農業現代化進程和農業生產效益、效率的提高?；A設施薄弱是制約我國農業發展的重要問題，資金短缺是關鍵，政府與社會資本合作可以突破資金短缺這一經濟發展瓶頸[4]。近年來，國家和地方財政加大了對農業基礎設施建設的資金投入。據財政部數據，2011—2015年，中央財政投入的農業綜合開發資金達到1596.9億元，年均增長15.3%；地方各級財政累計投入811.2億元。國家財政投入帶動了農業經營主體自籌資金以及社會資金的投入，據統計，期間共吸引各類資金876億元投入到農業綜合開發。我國在農業綜合開發投入方面逐步形成了政府引導、農業經營主體自籌、社會資本參與的多元化投入機制。不同行業和不同市場區域需要不同類型的資本投入[5]，但目前在對農業基礎設施的投入上存在投入結構不合理、投入方式單一等問題，我國偏重于物質基礎設施建設，缺少對農業教育、科研、技術培訓等農業無形資產的投入。農村缺乏農業技術培訓機構，農民缺少系統的農業技能培訓和熟練的勞動技能，依舊按照傳統的勞作方式進行農業生產。

表1 2016年我國農業生產經營人員數量、結構及地區分布

表2 2006年農業從業人員數量及構成

注：數據是根據第二次全國農業普查數據計算整理得到。東中西部地區劃分與表1一致。

表3 2009—2018年全國用水總量及農業用水量

年份農業用水量占用水總量比重全國總用水量(億立方米)農業用水總量(億立方米)200962.41%5965.153723.11201061.26%6021.993689.14201161.30%6107.23743.6201263.65%6131.23902.5201363.42%6183.453921.52201463.48%6094.863868.98201563.12%6103.23852.2201662.38%6040.23768201762.32%6043.43766.4201861.39%6015.53693.1

數據來源：國家統計局網站(http://data.stats.gov.cn)。

(三)農業機械化總體水平較低，地區發展不平衡

農業機械化是轉變農業發展方式并實現農業現代化的基礎，近年來，我國在農業機械化方面取得了較大進展。改革開放后至2003年間，我國農業機械化水平發展較快，1978年我國農業機械總動力11749.9萬千瓦，2003年增長至60386.54萬千瓦，25年間增長4.1倍。2004年，《中華人民共和國農業機械化促進法》的頒布對我國農業機械化的發展產生了極大影響。農業機械總動力由2004年的64027.91萬千瓦增長至2015年的111728.07萬千瓦，增長近74.5%(見圖4)，這十年也是我國農業機械行業發展的黃金十年。此時農業機械總動力的增加主要是由于農用大中型拖拉機和聯合收割機等大中型農業機械數量的增長。伴隨農地產權制度改革的不斷深化，土地流轉規模不斷擴大，促進了規模化經營的加快發展，對大中型和聯合作業的農業機械需求增加，提高了我國農業生產的機械化水平。2015年以后，農業機械總動力水平有所下降。盡管我國農業機械化水平較以前有了較大發展，但是對比發達國家，我國的農業機械化總體水平仍較低，特別是農用機械保有量低、結構不均衡、技術水平低。我國經濟較發達地區，農業機械擁有量較大，農業生產力水平較高，農業機械化發展速度較快，而我國經濟欠發達地區的農業機械化發展速度則較緩慢。

(四)土地規?；洜I程度不高

改革開放以來，隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快，我國的耕地面積和農作物總播種面積發生了明顯變化。由圖5可知，1978—1995年間，除個別年份外，我國耕地面積保持負增長。1996年后我國耕地面積保持在18億畝以上，此后以每年約0.55%的速度減少，2008年我國耕地面積減少至18.26億畝，逼近18億畝耕地紅線。近年來，因非農建設占用、生態退耕等導致耕地面積減少，同時國家也通過土地整治、農業結構調整等措施增加了耕地面積，圖6列出了我國2012—2017年耕地增減變化情況?？傮w來看，雖然2014年后我國耕地面積略有下降但始終保持在20億畝以上，符合《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》中提出的到2020年耕地保有量保持在18.65億畝以上的要求。農作物總播種面積是對作物實際播種情況的統計，比耕地更能有效地體現農業發展中的土地投入情況。總體來看，我國農作物總播種面積呈增加狀態，1978年全國農作物總播種面積22.52億畝，2016年增加至25.04億畝，增長11.22%，年平均增長率為0.28%。此外，受益于耕地面積增加和農地產權制度改革帶來的制度變遷效應，2008—2016年農作物總播種面積實現九年連增，這是改革開放以來農作物總播種面積持續增加時間最長的一次。2017年農作物播種面積又有小幅回落。

圖4 1978—2017年我國農業機械化發展狀況

圖5 1978—2016年全國耕地等地面積、農作物總播種面積變化情況

“大國小農”“人均一畝三分地，戶均不過十畝田”是我國農業經營的現狀，耕地細碎化一方面會增加田埂、溝渠等面積，減少實際經營面積，不利于機械設備的應用，降低土地生產效率；另一方面耕地細碎化也代表著產權細碎化，細碎化程度越高越容易帶來土地撂荒等問題。羅必良等(2019)用“承包地塊數/承包地總面積”表示土地細碎化程度，對2015年我國東中西部九個省份進行抽樣調查，發現我國土地細碎化程度達到1.47，過高的土地細碎化程度不利于實現土地適度規模經營[6]?；趧趧恿C會成本的角度，東北地區人均適度規模經營面積為35～47畝左右，中部地區為20～35畝左右，東部地區為15～19畝左右，而目前我國的土地經營規模遠未達到適度經營規模的要求[7]。近年來，在確權頒證過程中雖鼓勵農民在自愿基礎上進行土地互換和拼塊，但土地細碎化問題仍嚴重，土地細碎化成為制約我國農業實現現代化的難題。

圖6 2012—2017年耕地面積增減變化情況

(五)農用化學品投入過度

近年來，為了增強土地肥力，提高土地產量，農藥、化肥等現代農業投入要素不斷增加。在我國，化肥被普遍使用雖然僅有四十多年的歷史，但是其作為主要的農業生產資料，施用量很大，且在持續增長。1978年全國化肥施用量折純量884萬噸，2017年增長至5859.41萬噸，增長了5.63倍，年均增長率為4.97%(見圖7)。但隨著我國對化肥節用技術特別是水肥一體化的推廣，以及保護農村生態環境宣傳力度的加大，2009年后我國化肥施用量的年增長量持續降低，2016年已開始進入負增長狀態。受全球氣候變暖等環境因素的影響，病蟲害增多，農藥的使用量也隨之增多。全國農藥使用量由1991年76.54萬噸增長至2015年的178.29萬噸，增長1.33倍；2009年后全國施用量超過170萬噸。大量使用農藥特別是高濃度農藥帶來的農作物農藥殘留污染和食品安全等問題受到了廣泛重視，近年來農藥的使用量也開始減少。農用塑料薄膜使用量在1991—2015年間以每年6%的速度增長，由64.21萬噸增加至260.36萬噸。雖然塑料薄膜促進了農作物生長，但其難降解的特性嚴重影響土壤肥力，進而影響作物產量和質量，不利于農業的可持續性健康發展。

圖7 1978—2017年我國農用化學品使用狀況

三、農業發展質量較低，農業科技成果轉化能力較弱

Malmquist指數是Caves、Diewert(1982)和Fare et.al.(1994)建立并發展起來的用于測算全要素生產率變化的專門指數[8-9]。為衡量改革開放以來我國農業增長質量，觀測農業技術進步狀況和技術效率，本文采用數據包絡—曼奎斯特(DEA-Malmquist)指數法，基于產出導向，測算了1976—2017年我國30個省市自治區(不包含重慶市)農業全要素生產率的變動情況。

選取1975—2017年中國大陸30個省、自治區和直轄市的面板數據，由于重慶市的數據存在較大缺失情況且存在補全爭議，本文在實際計算中將其剔除；對于其他個別數據缺失現象，本文采用線性插值法及復合增長率法補全。從數據的系統性、全面性和可靠性角度出發，并且參考了相關文獻，本文選取農林牧漁總產值(y)作為產出變量，以1978年不變價格計算，單位為億元；要素投入主要有：農作物總播種面積(x1)，單位為千公頃，農作物總播種面積是一個能真實反映農業土地投入的指標；農林牧漁從業人員(x2)，單位為萬人；機械總動力(x3)，單位為萬千瓦；化肥施用量(x4)，單位萬噸。本文使用的數據主要來源于《中國統計年鑒》(歷年)、《中國農村統計年鑒》《新中國六十年統計資料匯編》。投入與產出數據的描述性統計見表4。

表4 產出與投入數據的描述性統計

統計量平均值中位數最大值最小值標準差樣本數y207.294126.481085.093.92216.0661290x15045.212458914767.59120.943514.0431290x2999.135761.06433333.38833.1571290x31621.281886.54513353.0211.42084.6831290x4117.75884.05716.10.12120.1911290

本文使用DEAP2.1軟件對全國30個省份1976—2017年的農業全要素生產率變化進行了計算，基于產出導向的Malmquist指數法，在規模報酬不變的情況下，得到了1976—2017年間30個省份的農業全要素生產率變化指數及其分解結果的變化情況。表5是1976—2017年中國各地區農業全要素生產率變動情況。tfpch代表農業全要素生產率變化指數，除海南、湖南與新疆外，其余各省的農業全要素生產率變化指數均大于1，代表在1976—2017年期間生產率有明顯進步，且主要來源于其分解出的技術變化。techch為技術變化指數，表示技術變化，各省的農業技術變化指數均大于1，表明農業技術變化有顯著改善；effch表示技術效率變化指數，數據顯示，除北京、上海外，其余各省份農業技術效率變化指數均低于1，說明在1976—2017期間，全國大部分地區的農業技術效率未有明顯提升；pech與sech分別表示由技術效率變化分解得到的純技術效率變化與規模效率變化。

表5列出了1976—2017年我國各地區農業全要素生產率的變動情況。受地理位置和資源環境的約束，農業全要素生產率變化指數按東、西、中部依次遞減，中部和西部地區均低于全國平均水平，東部地區除海南省外均維持正向增長，中部地區除湖南省均維持正向增長，西部地區新疆的農業全要素生產率處于下降狀態。受農業粗放型發展方式的影響，1976—2017年間，技術效率除北京、上海兩地之外，其他各省市自治區均維持負增長，技術效率仍有很大的提升空間。各地區農業全要素生產率主要依靠技術變化指數拉動，但是農業技術進步水平總體發展緩慢且地域差異較大，東部地區農業技術進步最快，農業全要素生產率變化指數平均達到1.032；西部地區平均為1.013，處于第二位；東北地區為1.011，處于第三位；中部地區最低，為1.009。可見，中部地區農業技術進步最慢。

表6列出了1976—2017年我國農業全要素生產率變動情況，本文按照期間農地產權的變遷過程進一步劃分為四個階段，分別為1976—1978年的權力集中時期，1979—1993年的兩權分離時期，1994—2013年的兩權分裂時期和2014年之后的農地“三權分置”時期。由表6可以看出我國農業全要素生產率的增長主要靠技術進步拉動，技術效率發展緩慢，基本維持負增長。此外，通過計算各階段農業全要素生產率變化指數的均值，發現我國農業全要素生產率增長速度在四個階段呈倒U型趨勢，權利集中時期全要素生產率變化指數維持在1.000以下，表明技術進步處于衰退狀態。兩權分離時期的全要素生產率變化指數平均達到1.025，表明技術進步處于持續增長狀態。兩權裂變時期的全要素生產率變化指數平均達到1.033，農業技術進步充分釋放了增長潛力。農地三權分置時期，農業全要素生產率變化指數平均為1.014，相比兩權分離和兩權裂變時期，農業全要素生產率出現下降現象，但平均值仍在1以上，表明技術進步仍處于增長狀態。技術變化指數變動趨勢與全要素生產率變化指數較為一致，但技術效率變化指數整體呈下降趨勢。

根據前文分析，我國現階段農業全要素生產率的增長主要依靠農業技術變化，農業技術效率經歷了長時間的負增長，說明我國現階段農業科技成果轉化能力較弱，科技資源浪費嚴重，農業科技成果缺乏明確的市場指向性，我國應在加強農業科技創新的同時更要注重加強農業科技成果的轉化能力，加快培育新型產業主體，加快建設科技成果轉化的人才隊伍?！吨袊r業農村科技發展報告(2012—2017)》數據顯示，我國農業科技進步對農業生產的貢獻率由2012年的53.5%提高到2017年的57.5%，雖然在不斷提高，但與發達國家水平相比還有較大差距，發達國家農業生產中的科技進步貢獻率平均在80%以上。

表5 各地區農業全要素生產率變動情況(1976—2017年)

地區effchtechchpechsechtfpch東部北京1.0001.0411.0001.0001.041天津0.9851.0450.9910.9941.029河北0.9841.0471.0100.9741.030廣東0.9901.0551.0110.9801.045山東0.9671.0520.9950.9711.017上海1.0191.0511.0171.0021.070江蘇0.9821.0571.0000.9821.038浙江0.9901.0531.0000.9901.042福建0.9581.0520.9930.9651.007海南0.9511.0500.9620.9880.998東部均值0.9831.0500.9980.9851.032中部山西0.9731.0491.0010.9721.021安徽0.9581.0530.9930.9651.008江西0.9561.0570.9870.9691.011河南0.9521.0580.9910.9611.007湖北0.9841.0521.0000.9841.035湖南0.9591.0140.9960.9620.972中部均值0.9641.0470.9950.9691.009西部廣西0.9711.0481.0050.9961.018內蒙古0.9831.0440.9990.9741.016四川0.9711.0491.0000.9711.019貴州0.9721.0460.9960.9751.016云南0.9551.0490.9890.9651.002西藏0.9711.0341.0000.9711.004陜西0.9741.0540.9950.9781.026甘肅0.9611.0560.9840.9771.016青海0.9931.0390.9831.0111.032寧夏0.9591.0440.9581.0021.002新疆0.9511.0470.9770.9730.996西部均值0.9691.0460.9900.9811.013東北遼寧0.9721.0500.9900.9821.021吉林0.9541.0580.9730.9801.009黑龍江0.9601.0430.9900.9701.002東北均值0.9621.0500.9840.9771.011全國均值0.9721.0480.9930.9791.019 注:tfpch表示Malmquist全要素生產率變化指數;effch表示技術效率變化指數;techch表示技術變化指數;pech表示純技術效率變化指數;sech表示規模效率變化指數。

表6 全國農業全要素生產率變動情況(1976—2017年)

時間effchtechchpechsechtfpch權利集中時期19760.9980.9131.0240.9750.91219770.9990.9291.0220.9780.92819781.0390.9120.9841.0560.948權利集中時期均值1.0120.9181.0101.0030.929兩權分離時期19791.0630.9471.0001.0631.00619801.0140.9861.0071.0071.00019811.0610.9951.0291.0311.05619821.0050.9641.0140.9910.96819830.9880.9811.0060.9820.96919840.9691.0040.9950.9740.97319850.9771.1010.9990.9781.07619861.0950.9181.0201.0731.00519870.9901.0431.0020.9881.03319880.9581.1970.9521.0071.14719890.9961.0141.0000.9961.00919900.9781.0870.9820.9961.06219910.9091.0830.9730.9340.98419920.8331.2210.9690.8601.01719930.8981.1990.9550.9401.077兩權分離時期均值0.9821.0490.9940.9881.025兩權裂變時期19940.9781.2690.9890.9891.24219951.0121.0771.0640.9511.09019960.9700.9970.9890.9810.96719970.8411.1500.9600.8750.96719980.9670.9640.9890.9780.93219991.0670.9051.0041.0630.96620000.9341.0510.9880.9460.98220011.0290.9600.9961.0330.98820020.9071.0850.9740.9310.98420030.9051.1551.0060.9001.04620040.9421.1470.9880.9541.08020050.9321.0860.9720.9591.01220060.9701.0210.9810.9890.99020071.0141.0940.9861.0281.11020080.9841.1060.9920.9911.08820090.9361.0471.0180.9190.98020100.9571.1330.9870.9701.08420110.9871.1120.9711.0161.09720121.0171.0150.9841.0341.03320130.9641.0510.9940.9701.013兩權裂變時期均值0.9661.0710.9920.9741.033三權分置時期20140.9471.0411.0010.9450.98620150.9411.0480.9570.9830.98620160.9321.1060.9930.9381.03120170.9851.0710.9920.9931.054三權分置時期均值0.9511.0670.9860.9651.014

四、農產品國際貿易摩擦加劇，出口比較優勢下降

圖8給出了我國主要糧食產品2001年以來凈出口額和凈出口顯示性比較優勢指數的變動情況。主要糧食產品包括：小麥(1001)、黑米(1002)、大麥(1003)、燕麥(1004)、玉米(1005)、稻谷(1006)、大米(1007)、食用高粱、蕎麥、谷子及其他谷物(1008)和大豆(1201)。由圖8可以看出2009年后我國主要糧食一直保持貿易逆差，這種不平衡的凈出口給我國的糧食貿易帶來了極大的市場隱患。產業比較優勢指數可衡量產業國際競爭力，凈出口顯示性比較優勢指數(NXRCA)更好地克服了顯示性比較優勢指數(RCA)忽略進口因素的缺陷，因此為了更好地衡量我國主要糧食的國際貿易競爭力，本文測算了2001年以來我國主要糧食產品的NXRCA，NXRCA值越高，國際競爭力越強。由圖8可知，21世紀以來，我國主要糧食產品的NXRCA呈總體下降趨勢，特別是2009年以來，基本處于-0.02到-0.08之間，盡管2015年后有所增加，但未改變我國主要糧食產品在國際貿易中處于比較劣勢的現狀，國際競爭力較弱導致我國主要糧食產品貿易逆差成為常態。此外，近年來農產品貿易摩擦，特別是2018年開始的中美貿易摩擦，給我國的農產品貿易帶來了巨大的挑戰。美國是我國主要農產品進口來源國，以美國大豆進口為例，近年來中國對美大豆的進口額占大豆總進口額35%以上，中國報復性關稅的大幅上漲，必然會減少美國農產品對中國的出口，2018年對美大豆的進口額占大豆總進口額下降至18.54%。因此在貿易摩擦加劇的情況下，滿足我國農產品進口需求急需第三國的支持。此外，因資源環境不同各區域貿易存在差異，兼顧外貿均衡與區域協調發展是縮短我國區域經濟發展差距的關鍵[10]，因此應因地適宜發展農產品貿易，促進各區域農業經濟協調發展。

圖8 2001—2018年我國主要糧食凈出口額(右軸)及凈出口顯示性比較優勢指數(左軸)

五、農業內生發展動力及能力不足

農業內生發展動力及能力來源于農業生產中投入要素的自我積累動力及能力，農業生產的投入要素主要包括資金、勞動力、技術、人力資本、企業家才能以及農業生產用地等。由農業自然再生產和經濟再生產相交織這一根本特性派生出農業具有弱質性、不穩定性、公共產品性等特點，農業發展的激勵主要來自于政府的外部施加，農業自身缺乏激勵機制，農業生產中各類要素的投入都缺乏自我積累的動力及能力。農業四項補貼總金額從2004年的145.2億元增加到2015年的1652.05億元(萬德數據庫)，增長超過十倍。2018年中央決算報告指出2018年政策性農業保險全年為1.95億戶次農戶提供風險保障3.46萬億元，全國扶貧支出4770億元，較2017年增長46.6%[11]。國家“三農”投入是國家財政總支出的重要組成部分，但是受歷史因素、農業經營主體自身因素、政策導向與時局不符等因素的影響，政府“三農”投入難以取得預期成果，反而耗費了大量的資源。由圖9可知，近年來我國第一產業增加值雖有增加，但其對GDP的貢獻率卻維持在4%左右。由于投資農業的收益較低且不穩定，再加上投資回報周期長，經營風險大，農產品需求彈性小等原因，農業投資一直是制約我國農業發展的瓶頸。近年來第一產業凈收入所占農村居民人均可支配收入比例持續下降，2013年我國農村居民第一產業凈收入為2839.8元，僅占農村居民人均可支配收入的30.12%，2016年該比例減少至26.45%，因此無論是農戶的自有資金還是金融機構貸款，以及社會工商業資本，相較于其他投資領域而言，其投資農業生產的意愿都較低；而且由于農戶本身農業經營收益較低，缺乏貸款抵押物，其投資農業的資金來源也較為缺乏，投資能力較低。由于農村存在大量剩余勞動力，而且農業生產經營的比較效益較低，改革開放以來，我國農業勞動力人口逐年減少(見圖3)，不但農業中的普通勞動力在減少，農業科技人員數量也在下降，根據我國1996年和2006年農業普查的數據，1996年我國農村農民科技人員達271.7萬人，占農業勞動力的0.64%；2006年末，全國農業技術人員減少到了207萬人。農業普通勞動力和高素質農業從業人員的減少，直接導致內生發展動力不足，因此全面激活農業要素、市場、主體內生動力是我國農業發展面臨的又一挑戰。

圖9 第一產業增加值(左軸)及其對GDP的貢獻率(右軸)

農業發展內生動力和能力不足的一個重要根源是制度激勵作用受到了約束。我國農業發展中最重要也是影響最顯著的因素就是農地制度。農地制度改革順應了農業發展要求，實現了農業生產力的解放，激發了農業發展的活力。但隨著農業的發展，生產力水平已經與之前有很大的不同，之前的制度對當前生產力的發展開始產生制約，進而阻礙了農業生產力的進步。家庭聯產承包責任制滿足了農戶對土地等生產資料的要求，在農業生產力水平還較低的時期，以農戶為單位的農業生產經營適應了生產力發展的要求，破除了“大鍋飯”、平均主義對生產力的束縛，促進了農業生產。但隨著生產力水平的不斷提高，每家農戶的承包地面積較少，已經難以滿足現代化農業生產的要求，而且隨著工業化和城鎮化水平的提高，大量農業人口開始向城鎮轉移，產生了大量的農業土地閑置。一方面，致力于農業生產的農戶需要更多的土地進行生產經營，另一方面進城務工的農民則有將土地轉包給他人的意愿。因此順應生產力的發展和農戶的需要，承包地流轉制度逐漸形成并全面實施。承包地流轉為農業規?；a提供了條件，促進了現代高效農業的發展。目前進行的農地“三權分置”改革也是為了進一步促進土地流轉，提高現代農業規模化經營水平和生產效率。除此之外，農地“三權分置”改革還產生了多方面的影響，比如以農地產權制度為紐帶帶動了農業資金投入并吸引了各方面的人才從事農業生產經營。但是目前農地產權制度仍存在主體概念界定不明晰、土地流轉法律法規不完善等制約農業發展的問題。我國法律規定農村土地歸農民集體所有，但農民集體的概念模糊，農村土地所有權可能屬于農民集體、村內某農民集體、鄉鎮農民集體，模糊的產權主體既不利于農地產權效益的實現，也使得集體經濟組織的主體地位無法可依。土地流轉登記制度不完善造成土地流轉市場信息不對稱，土地流轉價格機制的不規范也使得農民對土地的財產權益受到侵害。

農業支持保護政策的激勵作用目前也受到了約束，對農業生產和農民收入并未產生顯著影響。我國農業生產的各個環節都有政府的投入，從農業科技研發到農作物種子、農業生產資料購置、農機具購置，再到農業生產、糧食收購、糧食存儲等環節都有政府財政資金支持和補貼。政府支持保護的結果使得農業發展責任外部化、糧食安全責任國家化，農民自身缺乏生產主動性。當然國家之所以對農業生產進行補貼，農民自身之所以缺乏生產主動性，最主要的還是因為農業生產經營利潤低，農民種糧不賺錢，對自身的收入和生活水平直接影響不大。農村人力資源的有效開發利用是推動我國農業更快進入現代化的關鍵，但是近年來我國農村人力資源開發遲緩，一方面是由于農村公共財政在農村教育方面投入不足、投入機制不靈活，導致農村的教育水平低下；另一方面是由于我國缺乏促進農民工、大學生回鄉創業的激勵制度，導致農村老齡化問題嚴重，農業從業者素質較低。此外，農村金融制度缺陷是制約“三農”問題解決的瓶頸，其缺陷一方面體現在缺乏鼓勵金融企業為農業提供金融服務的激勵制度，使得金融機構缺乏為農業提供金融服務的動力；另一方面由于互聯網金融在農村的推廣，農民進入金融投資領域的門檻降低，但目前我國農村居民金融素養普遍較低，因此應大力加強農村金融監管，完善農村金融監管制度。

現代農業的發展絕不能以孤立自閉的小農經濟為基礎，而是要充分參與市場競爭，利用國內外市場資源，以開放的視域融入到現代市場經濟中。政府在農業發展中應做好政策引導，在政策和公共服務上不能缺位，同時在由市場來完成的工作上也不應越位。政府在生產經營環境、經濟貿易秩序、農業基礎研究、自然資源保護等方面提供基礎公共服務。農產品生產價格補貼、農資和農機具購買、各種直接補貼等政策具有臨時性質，可用于解決特定時期的突出問題，不宜長期使用，否則必然損害農業生產的內生發展能力。

六、結論及對策

總體來看，新形勢下我國農業發展存在農業從業者科技文化素質較低、勞動生產率較低、農業資源分配不均、生態環境脆弱、農業基礎設施薄弱、農業增長質量低、農業科技成果轉化能力弱、農業規?；洜I程度不高、農產品國際競爭力弱、農業內生發展動力不足等不利于農業向高質量發展邁進等問題。只有繼續深化土地改革，開拓國際市場，完善農業科技推廣體系、社會保障體系，進一步開發農村人力資源，改善農村公共財政投入結構，加快轉變農業發展方式，提高農業內生發展能力，才能有效應對新形勢下我國農業發展面臨的挑戰，實現現代農業高效、內生、可持續發展。具體對策有以下五個方面。

(一)深化土地制度改革，完善土地流轉法律法規，促進農業內生發展

土地制度改革仍然是實現農業現代化、鄉村全面振興的動力引擎。目前，全國已經基本完成承包地確權頒證登記工作，基本確立了“三權分置”的格局，但是土地產權制度仍有待完善。首先，應出臺相關法律法規明確農村集體經濟組織的概念，明確農村經濟組織地位及其職能。其次，應健全土地流轉相關法律法規，完善土地流轉市場，促進農地規?；洜I，完善土地流轉監管制度，杜絕非農建設項目占用農田現象的發生，嚴守18億畝耕地紅線，保證國家糧食安全。

(二)完善農業科技創新和推廣體系，加強新型農業經營主體的培育

在增加對農業科技創新資金投入的同時，進一步健全知識產權保護體系，建立農業科技創新激勵機制，激發農業科技創新活力。不斷完善農業科技推廣體系，增強農業科技創新的市場針對性和實用性，加快培育家庭農場、種養大戶、農業專業合作社、農業產業化龍頭企業等新型產業主體，加快建設科技成果轉化的人才隊伍，促進農業“產學研”一體化發展。支持原本就從事農業生產，且適應了農業生產的規?；l展，具有現代農業經營意識的當地“能人”發展成為新型農業經營主體。鼓勵在外務工經商人員回鄉創業，引導外地工商資本下鄉從事農業生產經營。實施“互聯網+” “智能+”現代農業行動，支持新型農業經營主體帶動農戶應用互聯網和智能終端平臺將優質農產品推向市場。

(三)改善農村公共財政投入結構，加大教育投入力度，完善農村社會保障體系

目前農村公共財政的主要方向為農業基礎產業，政府應調整農村財政投入分配結構，加大對農村基礎設施建設的支持力度，注重扶持農產品深加工和農業服務部門，提升農產品在國際價值鏈的地位。加大對農村教育和農業科技投入，激活農業內生發展動力。加大政府在農村基礎教育和新型農民職業培訓方面的資金投入力度，縮小城鄉教育差距，加強對農民的示范引導、實用技能等職業培訓，高效率地培養現代化農業的適用人才。加快建設農村社會保障體系，吸引農民工返鄉創業，增加高素質人才從事農業經營的動力，盤活農村資源、要素。

(四)開拓農產品貿易市場，提升農產品國際競爭力

我國是農產品凈進口國，但是應注意進口來源國的多元化，解決農產品進出口較為集中的問題，開拓更加廣闊的進出口市場，減少對單一國家的進出口依賴，避免因國家之間貿易摩擦影響國內糧食安全。國家之間因政治、經濟、文化等背景不同，存在貿易爭端是正常的，因此應加快建立解決貿易爭端的相關機制。此外，政府應增強對農產品貿易的扶持力度，提高農產品質量和科技水平，提升農產品在國際市場上的競爭力。

(五)促進鄉村生態振興，實現現代農業發展的可持續性

牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，提高生態環境保護意識和現代農業可持續發展意識，嚴格保護并合理利用好耕地。統籌劃定并嚴格落實生態保護、永久基本農田和城鎮開發邊界三條紅線，科學規劃布局農業發展、城鎮建設和生態環境保護空間，堅持保護優先、合理開發、自然恢復的生態環境保護治理理念。制定更加普惠的耕地地力保護補貼政策，健全完善耕地地力保護補貼機制，促進生態補償機制的市場化和多元化發展，規范生態補償市場秩序，促進自然資源資本化發展，提升其保值增值能力。實現開發與保護的協調統一，發展綠色生態經濟，增強生態產品供給能力和綠色生態服務的提供能力。