集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的實(shí)踐進(jìn)程與前景展望
——以土地發(fā)展權(quán)為肯綮

魏 來 黃祥祥

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院、政治與國際關(guān)系學(xué)院、中國縣域發(fā)展研究中心，湖北 武漢 430079)

作為“三塊地”改革中的重要一環(huán)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革成效初見：截至2018年底，入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，試點(diǎn)地區(qū)共獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益178.1億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元①。結(jié)合改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，2018年12月25日，《土地管理法》修正案草案擬刪去原《土地管理法》關(guān)于“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規(guī)定，并提出“對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”。同時(shí)，將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)期限再次延長一年至2019年12月31日。2019年8月26日，《土地管理法》修正案(草案二次審議稿)獲十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過，明確規(guī)定“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地統(tǒng)籌安排”。2020年1月1日起，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在全國范圍內(nèi)正式合法化。值此時(shí)間節(jié)點(diǎn)，本文將在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上建構(gòu)分析框架，總結(jié)時(shí)間進(jìn)程，分析發(fā)展方向。

黨的十八大以來，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是總體發(fā)展方向，集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地的“同權(quán)同價(jià)”也在持續(xù)推進(jìn)。此次修法，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“同權(quán)同價(jià)”提供了法律保障與制度保證。換言之，由建設(shè)用地所有權(quán)性質(zhì)引發(fā)的入市前期難題將得到緩解，下一階段的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)踐，重點(diǎn)在于入市后土地效能的發(fā)揮和增益價(jià)值的發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地和城市建設(shè)用地開發(fā)權(quán)和處分權(quán)的平等地位。這一實(shí)踐轉(zhuǎn)向的學(xué)術(shù)意義在于：在解釋集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的研究中，除了從所有權(quán)和使用權(quán)入手之外，是否還可引入其他的權(quán)利？如果引入，其解釋的力度和廣度是否能夠得到加深和延展？我們認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)在當(dāng)前的實(shí)踐背景和學(xué)術(shù)語境中具有較大的理論潛力。本文通過系統(tǒng)的文獻(xiàn)回顧檢視學(xué)界對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的研究現(xiàn)狀，在考察適用性的基礎(chǔ)上，建立以土地發(fā)展權(quán)理論為主軸的分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的總體框架。這一分析框架具有轉(zhuǎn)換研究內(nèi)容的潛力，有助于我們系統(tǒng)把握集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革進(jìn)展，進(jìn)而研判今后入市實(shí)踐的發(fā)展前景。

一、文獻(xiàn)綜述與框架建構(gòu)：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究與范式轉(zhuǎn)換

在農(nóng)村非農(nóng)土地制度演變的過程中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的關(guān)鍵作用從20世紀(jì)末逐漸凸顯。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)全面推開之前，農(nóng)村土地使用權(quán)的法律限制與農(nóng)民需求之間一直存在矛盾，非農(nóng)土地的實(shí)際流轉(zhuǎn)情況在規(guī)制和變通之間徘徊。隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，城市建設(shè)用地需求劇增，農(nóng)村建設(shè)用地市場的缺位或者“隱形”使城鄉(xiāng)非農(nóng)建設(shè)用地市場處于分割狀態(tài)②。同時(shí)，征地制度的范圍模糊性，使得非公益性征地廣泛存在，加劇了城鄉(xiāng)土地發(fā)展的不平衡，降低了土地配置效率，影響了農(nóng)村土地市場發(fā)展③。在征地制度亟待突破、征地范圍亟需縮小的情況下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革有助于區(qū)分公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地，明確地界定和縮小征地范圍，實(shí)現(xiàn)與征地制度改革的正向聯(lián)動(dòng)效應(yīng)④。所以，縱然有一定的爭議，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)和推廣勢在必行。

入市試點(diǎn)推行后，學(xué)界針對試點(diǎn)地區(qū)入市過程中的收益分配、現(xiàn)實(shí)困境與理論誤區(qū)、尋租行為與治理、入市模式與市場定位等問題進(jìn)行了持續(xù)的跟蹤探討⑤，在個(gè)案分析及試點(diǎn)實(shí)踐的總體性評述等方面也有較為切實(shí)的研究⑥。從入市改革分析的理論范式上看，既有學(xué)術(shù)成果以市場嵌入理論論證了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的必然性⑦，從博弈論角度分析了入市增值收益分配問題⑧，更宏觀的研究則從制度變遷的視角解釋了整個(gè)農(nóng)地制度的發(fā)展演變及其內(nèi)在機(jī)理⑨。

但是，入市改革需要更具針對性和說服力的理論解釋，需要尋找一個(gè)新的視角對入市改革的進(jìn)程進(jìn)行審視。21世紀(jì)初，國內(nèi)出現(xiàn)了以“可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)”論述土地發(fā)展權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系的研究，土地發(fā)展權(quán)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化方面的解釋力和適用性逐漸顯現(xiàn)⑩。此后，國內(nèi)部分學(xué)者在對征地問題和農(nóng)村集體建設(shè)用地問題的分析中也引入了土地發(fā)展權(quán)概念，將新型土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化的突破點(diǎn)，并對其在產(chǎn)權(quán)、收益、市場以及法規(guī)等方面的正向作用做了邏輯論證。

土地發(fā)展權(quán)(Land Development Rights)，也可譯為土地開發(fā)權(quán)，是一種與土地的利用和發(fā)展緊密相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)制度。廣義上的土地發(fā)展權(quán)是在土地原有利用程度的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的權(quán)利，可以是空間上的縱深，也可以是土地用途和利用強(qiáng)度的改變。狹義上的土地發(fā)展權(quán)則是指土地用途變更后再行開發(fā)而獲得的權(quán)利，主要形式是將農(nóng)業(yè)用地開發(fā)為非農(nóng)業(yè)用地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，主要是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的再利用和市場化，所以本文所討論的土地發(fā)展權(quán)屬于其廣義范疇。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和既有研究，土地發(fā)展權(quán)不僅是具體實(shí)踐中的一個(gè)權(quán)利組成部分，同時(shí)也表現(xiàn)為理論上的一種分析性概念甚或研究框架。也就是說，土地發(fā)展權(quán)同時(shí)具有經(jīng)驗(yàn)和理論的雙重面向，既可以是一種理論主張，也可以是一種實(shí)踐側(cè)重，甚至在很多國家是一種立法和制度選擇。

從總體上看，早期對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的研究涵攝較廣，但多是“問題-回應(yīng)”式的對策研究，并不特別重視理論依據(jù)和分析框架的建立。在土地發(fā)展權(quán)的理論探索中，國內(nèi)研究大多比較宏觀，微觀方面的研究更多偏重于對征地制度改革的分析，少數(shù)涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的學(xué)術(shù)成果又較為偏重發(fā)展權(quán)所產(chǎn)生的收益問題。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的深入推進(jìn)以及《土地管理法》的修訂，尚處于淺區(qū)的理論研究具有進(jìn)一步追問的可能，已有的研究范式也存在著轉(zhuǎn)換的必要。經(jīng)過對當(dāng)前實(shí)踐進(jìn)展和既往學(xué)術(shù)成果的檢視，我們發(fā)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革具有親和性，以土地發(fā)展權(quán)為視角分析入市改革也可能具有理論解釋和實(shí)踐推進(jìn)的雙重意義。另一方面，土地發(fā)展權(quán)涵攝較廣，以市場平臺為實(shí)踐場域，以主體定位為權(quán)屬依托，以收益分配為核心指向，同時(shí)具有保障土地效能發(fā)揮的潛在特質(zhì)。基于這種認(rèn)識，本文通過事實(shí)分析和邏輯推演，試圖結(jié)合土地發(fā)展權(quán)的多重特征和理論面向，建立連接理論和經(jīng)驗(yàn)的四維分析框架(見圖1)，并在此框架下展現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的實(shí)踐進(jìn)程和發(fā)展前景。

二、試點(diǎn)推進(jìn)與待解困局：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的現(xiàn)實(shí)圖景

2018年12月，國務(wù)院關(guān)于三塊地改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告指出，“農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作在取得顯著成效的同時(shí)，也存在一些問題和不足”。據(jù)此，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過審議，將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)

圖1 土地發(fā)展權(quán)視角下的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革

施的期限再延長一年至2019年12月31日。從2015年推進(jìn)“三塊地”改革開始，每個(gè)試點(diǎn)區(qū)縣從探索一項(xiàng)改革走向?qū)ⅰ叭龎K地”改革打通的聯(lián)動(dòng)改革。其中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革的試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐嘗試，形成了很多模式，尤其是在流轉(zhuǎn)市場建立、入市主體定位、入市收益劃分、土地效能保障等方面進(jìn)行了積極探索。另一方面，在試點(diǎn)過程中，也發(fā)現(xiàn)諸如流轉(zhuǎn)市場不完善、土地確權(quán)難明晰、分配方式待充實(shí)和空間分布不平衡等亟待解決的問題，這種實(shí)踐的復(fù)雜性也許正是改革試點(diǎn)兩度延長的原因之一。

(一)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的建立

市場平臺是土地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐場域，在入市改革的試點(diǎn)推進(jìn)過程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場逐步建立，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地的“同權(quán)同價(jià)”和公平競爭鋪平了道路。城鄉(xiāng)土地要素的市場流動(dòng)也開始逐步實(shí)現(xiàn)，國有經(jīng)營性土地政府獨(dú)家壟斷的市場配置狀態(tài)開始發(fā)生改變，進(jìn)一步向前推進(jìn)了國有建設(shè)土地與農(nóng)村建設(shè)土地發(fā)展權(quán)的平等化。起步較早和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。2017年開始，江蘇武進(jìn)通過開發(fā)網(wǎng)上交易系統(tǒng)，確定城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的網(wǎng)上交易并網(wǎng)統(tǒng)一運(yùn)行，并且在2018年年底“以出讓方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地資產(chǎn)成功上市，首次在最高層級資本市場上得到認(rèn)可”。上海松江和北京大興也在試點(diǎn)之初便將集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入到國有建設(shè)用地的同一市場，在原有全市統(tǒng)一的土地市場交易平臺基礎(chǔ)上，搭建統(tǒng)一的二級市場交易平臺，規(guī)定在符合政府規(guī)劃和管制的前提下，供求雙方自由協(xié)調(diào)，以市場對土地資源進(jìn)行配置。

完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場需要建立在大范圍的區(qū)域覆蓋基礎(chǔ)之上。然而，從試點(diǎn)情況來看，僅僅依靠區(qū)縣范圍內(nèi)的市場統(tǒng)一，并不能真正達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的作用，依靠市場導(dǎo)向的價(jià)格機(jī)制也就無從談起。同時(shí)，長期的土地財(cái)政依賴等使得土地城鄉(xiāng)二元體制依然頑固，除了試點(diǎn)區(qū)域之外，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場短期內(nèi)依然停留在制度的構(gòu)想與設(shè)計(jì)階段。雖然新修訂的《土地管理法》確定了入市的合法性，但是全國范圍內(nèi)大部分地方性配套制度尚未出臺，集體經(jīng)營建設(shè)用地入市仍面臨“有市無門”的狀態(tài)。

(二)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主體定位

在實(shí)踐過程中，土地確權(quán)是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市乃至整個(gè)“三塊地”改革的首要條件和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，建基于此的權(quán)利歸屬問題也是土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)依托。無論是勘察摸底還是確權(quán)頒證，其實(shí)踐指向都是明確權(quán)利歸屬，明確所有權(quán)、使用權(quán)以及入市主體，這實(shí)質(zhì)上也是對土地發(fā)展權(quán)主體歸屬的明確。從改革試點(diǎn)情況看，入市主體主要有三類：村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府或經(jīng)濟(jì)合作社(見表1)。將村委會(huì)作為入市主體，一般以土地發(fā)展權(quán)的公平靶向?yàn)橹饕康模且环N過渡形式，大多因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展不夠成熟。將集體經(jīng)濟(jì)組織作為入市主體的做法，能夠充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能，在兼顧公平的基礎(chǔ)上保證了效率，主要分布在東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如浙江德清、上海松江等，這些地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織存在已久，并基本實(shí)現(xiàn)了與村委會(huì)“政經(jīng)分工”。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織是制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)操作上最為科學(xué)合理的入市主體。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府或經(jīng)濟(jì)合作社作為主體的改革實(shí)踐，主要立基于統(tǒng)籌整合細(xì)碎化的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，或緩解地價(jià)較高地區(qū)內(nèi)部的貧富分化。

表1 部分試點(diǎn)地區(qū)入市主體、途徑與用途統(tǒng)計(jì)

資料來源：根據(jù)公布資料以及實(shí)地調(diào)研材料制作。

然而，從當(dāng)前的確權(quán)現(xiàn)狀來看，依然存在一些現(xiàn)實(shí)障礙。首先是權(quán)能設(shè)置在制度和意識上的雙缺位。從法理上講，集體所有權(quán)與國家所有權(quán)受到平等保護(hù)，但在實(shí)際操作過程中，集體所有權(quán)大多處于一種“主體利益虛化”的狀態(tài)，入市主體行政化嚴(yán)重，入市主體與土地發(fā)展權(quán)主體的契合性不足。其次，部分地塊權(quán)利歸屬存在爭議，加之農(nóng)民個(gè)體與入市主體之間利益訴求的差異性，往往會(huì)進(jìn)一步增加確權(quán)難度。同時(shí)，集體和國有之間以及集體與集體土地之間的爭議也是主要難點(diǎn)。再次，部分確權(quán)登記的實(shí)施成本較高。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市資格認(rèn)證、分類和丈量都需要耗費(fèi)大量的人力物力，復(fù)雜的歷史遺留問題更是形成了一定的障礙。最后，確權(quán)登記效率較低，地塊的估價(jià)過程相對緩慢，原有政策束縛和上級行政任務(wù)等諸多因素會(huì)影響評估結(jié)果，登記的權(quán)責(zé)部門劃分也較為含混，這種“半行政半市場”式的確權(quán)過程是相對低效和有失公平的。

(三)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配

收益分配是土地發(fā)展權(quán)的核心指向，也是入市改革與推廣的關(guān)鍵領(lǐng)域。《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》明確要求試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持“兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配”的原則。從改革試點(diǎn)情況看，土地增值收益分配的構(gòu)成部分各有其現(xiàn)實(shí)指向，增值收益的長期分配主要側(cè)重于集體與農(nóng)民，政府則是以一種管理者、監(jiān)督者和服務(wù)者的角色按比例收取相關(guān)費(fèi)用。試點(diǎn)過程中，因?yàn)榈貐^(qū)實(shí)踐各異且尚未成熟，所以這種稅收方式大多以土地收益調(diào)節(jié)金為代替，直到形成完備的市場與切實(shí)的方案。土地收益調(diào)節(jié)金的征收在各個(gè)試點(diǎn)有著不同的比例，一般介于0%-50%之間，具體比例按照土地用途、規(guī)劃范圍、入市方式和區(qū)位因素進(jìn)行規(guī)定。此外，在直接收益和增值收益的分配和發(fā)展方面，更加注重增值收益的發(fā)展，因?yàn)樵鲋凳找嬷苯記Q定了入市收益的持續(xù)性，而且要求更加科學(xué)的規(guī)范管理和后期監(jiān)督。四川郫都區(qū)戰(zhàn)旗村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益在扣除土地整治成本和入市成本之后，按照2∶8比例進(jìn)行分配，其中20%直接分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，另外80%則劃分為30%公益金、10%風(fēng)險(xiǎn)金和40%公積金三個(gè)部分。在湖北宜城市劉臺村的入市收益分配中，除去國家土地增值收益調(diào)節(jié)金(約占入市總價(jià)款的20%)和出讓成本，集體和個(gè)人按照7∶3的比例劃分入市凈收益，集體部分主要是用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及對于已入市土地的長期規(guī)范與監(jiān)管，保證增值收益的穩(wěn)定性與可持續(xù)性(見圖2)。

從改革試點(diǎn)效果來看，創(chuàng)設(shè)出明確合理的收益分配機(jī)制的試點(diǎn)地區(qū)并不多，而且缺乏具有普遍借鑒意義的利益分配路徑。同時(shí)，因?yàn)橹苯邮找鏀?shù)額較小，增值收益周期較長等問題，農(nóng)民個(gè)體欠缺土地發(fā)展權(quán)的獲得感，參與度和積極性難以提高。其次，在確定利益分配的過程中，農(nóng)民個(gè)體的利益訴求是否能被入市主體充分考慮，也是存疑的，二者的利益差異與訴求分歧容易引起矛盾和糾紛。再次，土地發(fā)展權(quán)的核心要求就是收益的劃分，入市收益劃分的關(guān)鍵點(diǎn)就在增值收益，但是由于后期管理的部分缺失，增值性收益管理失范與分配失衡會(huì)直接影響增值性收益的持續(xù)性。另外，當(dāng)前收益分配中最為倚重的土地增值收益調(diào)節(jié)金，承擔(dān)著平衡國家、集體和農(nóng)民三者收益的作用，但是其身份定位具有一定的模糊性和即時(shí)性，科學(xué)性與規(guī)范性不足。

圖2 宜城市劉臺村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配劃分 資料來源：根據(jù)實(shí)地調(diào)研材料制作。

(四)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的效能保障

將土地發(fā)展權(quán)引入集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市分析的延展意義在于，土地發(fā)展權(quán)具有致力于土地效能開發(fā)的潛在特質(zhì)。為了實(shí)現(xiàn)入市土地效能的充分發(fā)揮，各試點(diǎn)地區(qū)制定了系統(tǒng)的規(guī)劃和辦法，并在建立統(tǒng)一市場交易平臺的同時(shí)，明確入市交易的規(guī)則和制度。首先，土地效能開發(fā)和入市規(guī)劃編制的重要前提就是理清入市條件，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均對可入市土地存量進(jìn)行了篩查和摸底，在試點(diǎn)開展之初即查明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量約11.9萬宗、141.5萬畝。南海在確定存量的同時(shí)，摸清土地質(zhì)量，清楚每一宗土地實(shí)際情況，以確保利益關(guān)系的明晰和政策規(guī)劃的合理；德清則通過開展“一村一梳理，一地一梳理”為規(guī)劃編制奠定基礎(chǔ)；武進(jìn)按照“區(qū)總控、鎮(zhèn)審批、村分配”原則，完成了村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作。在符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，推行村莊用地、農(nóng)民建房的“總控”和“雙控”標(biāo)準(zhǔn)，建立土地利用綜合信息管理平臺。其次，為保證集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制，使土地權(quán)能在規(guī)制下能夠充分實(shí)現(xiàn)并得到合理分配，各試點(diǎn)區(qū)域均編制了符合本地區(qū)特點(diǎn)的發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)建立了入市后的管理保障措施。再次，初步形成指導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的政策體系。以湖北宜城為例，該地短時(shí)間內(nèi)陸續(xù)出臺了統(tǒng)籌三項(xiàng)改革的考核評分辦法、風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案和具體示范方案，也專門針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革制定了全面的管理監(jiān)督辦法和具體操作規(guī)則(見表2)。

在實(shí)踐中，能否充分發(fā)揮入市土地效能受到區(qū)位環(huán)境約束較強(qiáng)。根據(jù)已有數(shù)據(jù)比對(見表3)，當(dāng)前入市土地效能發(fā)揮主要存在著兩個(gè)方面的空間失衡問題。一方面是“大空間”的失衡，即從全國角度來看，由于存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地形成的歷史原因，中西部和東部地區(qū)的存量建設(shè)用地差距顯著。從表3可以清晰地看出，不論是總面積數(shù)還是成交款數(shù)，東南沿海地區(qū)與中西部內(nèi)陸地區(qū)之間都有著“跳崖式落差”。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)本身就稍遜于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，土地價(jià)值較低，集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量少，加劇了東西部改革成效的不平衡。另一方面是“小空間”的不平衡，每個(gè)地區(qū)內(nèi)可入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值往往受交通、人口密集度、城區(qū)距離等因素影響。低經(jīng)濟(jì)價(jià)值地區(qū)的入市項(xiàng)目嚴(yán)重不足，入市價(jià)格、入市成效與條件好的地區(qū)相差懸殊。兩方面的不平衡影響了入市過程中土地效能的充分發(fā)揮，成為入市改革的難點(diǎn)，不利于各地區(qū)的均衡發(fā)展和農(nóng)民的公平收益，甚至?xí)修r(nóng)民階層分化的風(fēng)險(xiǎn)。

資料來源：根據(jù)調(diào)研資料整理制作。

資料來源：根據(jù)各地公布數(shù)據(jù)，作者自制。

三、理論指引與實(shí)踐前景：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前景展望

作為“權(quán)利束”內(nèi)容之一的土地發(fā)展權(quán)是入市改革的主要推動(dòng)因素，作為理論概念的土地發(fā)展權(quán)也有助于我們展望入市改革的發(fā)展方向。概言之，土地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐場域是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場平臺，權(quán)屬依托是入市的主體定位，核心指向是入市的收益分配，潛在特質(zhì)則涵蓋入市土地效能的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)踐前景和發(fā)展趨向也更加明確，即土地市場的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、入市主體的定位清晰、收益分配的優(yōu)化兼顧以及效能開發(fā)的充分保障。

(一)健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場：土地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐場域

市場是土地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐場域，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的建立，是為了真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間發(fā)展權(quán)的平等地位，本質(zhì)就是在公平原則導(dǎo)向下，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展權(quán)處分權(quán)能的回歸。最新修訂的《土地管理法》刪除了關(guān)于非農(nóng)建設(shè)用地“必須國有”的表述，這從法律層面賦予了符合規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場的資格，也正式打破了政府壟斷的土地供給一級市場，奠定了形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)。一旦實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在同一市場交易，那么市場在土地資源配置中的決定性作用就能夠得到充分發(fā)揮，在高效的同時(shí)也將保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間的平等競爭。城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場建立過程中的公平導(dǎo)向體現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市建設(shè)用地入市的“同權(quán)”和“同價(jià)”，以及國家、集體與農(nóng)戶之間的收益權(quán)平衡。進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，不應(yīng)局限在有限區(qū)域范圍內(nèi)的統(tǒng)一，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)大范圍內(nèi)的統(tǒng)一，從而真正實(shí)現(xiàn)由市場配置資源，由供求決定價(jià)格，促進(jìn)市場化程度的提升。

(二)清晰入市主體定位：土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬依托

土地產(chǎn)權(quán)本身就是一個(gè)“權(quán)利束”，各種權(quán)利之間互相關(guān)聯(lián)但又可以獨(dú)立存在，彼此之間并不是衍生或者依附關(guān)系。可以說，土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)屬于同一“權(quán)利束”，二者互相聯(lián)系但又可以獨(dú)立存在。我國農(nóng)村土地的集體所有權(quán)是受憲法保護(hù)的，但是“集體”作為一種主體性概念在實(shí)際操作層面處于一種模糊或者虛置的狀態(tài)。在以往征地制度實(shí)施過程中，土地發(fā)展權(quán)主體極易發(fā)生模糊和偏離。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革后，農(nóng)民集體所有的發(fā)展權(quán)不再被剝離和劃歸到城市的國有主體行使，農(nóng)民集體的土地發(fā)展權(quán)得以恢復(fù)和回歸。在入市改革過程中，土地的使用權(quán)發(fā)生短期的變化，但其所有權(quán)與發(fā)展權(quán)歸屬保持穩(wěn)定。在這種情況下，“集體”才有機(jī)會(huì)從概念性和形式性的存在逐漸發(fā)展為明確化和實(shí)質(zhì)性的角色。但是以集體充當(dāng)入市主體，要減少“政經(jīng)合一”式集體組織的直接操作，讓集體經(jīng)濟(jì)組織切實(shí)發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能，體現(xiàn)出所有權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)效能和主體功能。針對入市主體所進(jìn)行的確權(quán)登記頒證和權(quán)屬認(rèn)知厘清，有助于集體作為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)主體的地位明確和效能發(fā)揮，這也將使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的“集體”主體進(jìn)一步地實(shí)化，使日漸衰微的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)乃至村民集體意識逐漸得到恢復(fù)和發(fā)展。

(三)優(yōu)化增值收益分配：土地發(fā)展權(quán)的核心指向

雖然在學(xué)術(shù)理論層面，土地發(fā)展權(quán)的私有與國有一直存在爭議，但無論是私有還是國有，學(xué)界在對增值收益歸屬的研究中都比較傾向于集體和農(nóng)民。在入市改革的推廣階段，一方面要通過市場經(jīng)濟(jì)下供需兩端的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源配置效率和流轉(zhuǎn)增值效益最大化；另一方面，要通過政策導(dǎo)向進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公平性與均衡性，落實(shí)對村集體和農(nóng)民個(gè)體的分配側(cè)重。同時(shí)，作為土地發(fā)展權(quán)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的核心指向，土地的增值性收益正是一種“漲價(jià)”的、持續(xù)性的收益，相對于一次性的直接補(bǔ)償，土地發(fā)展權(quán)的引入意味著土地流轉(zhuǎn)收益從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的演進(jìn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地在入市之后，其所有權(quán)不發(fā)生改變，所以入市后土地對于土地所有者的價(jià)值也不應(yīng)該發(fā)生轉(zhuǎn)移，這種價(jià)值就是土地發(fā)展所得的“漲價(jià)”，也就是增值性收益。進(jìn)一步完善入市改革，核心要求就是在兼顧國家、集體和農(nóng)民的前提下優(yōu)化增值收益的發(fā)展和分配，其持續(xù)性的發(fā)揮則要求明確劃分設(shè)計(jì)、健全稅費(fèi)體系和規(guī)范后續(xù)管理。此外，土地增值收益受整體土地使用規(guī)劃的影響，所以在政府層面需要更為均衡的用地規(guī)劃編制，保證收益發(fā)展的科學(xué)性與位置分布的公平性。

(四)保障土地效能開發(fā)：土地發(fā)展權(quán)的潛在特質(zhì)

作為一種由市場進(jìn)行配置的資源要素，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，將對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型發(fā)展提供契機(jī)。另外，在農(nóng)民個(gè)人的土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，土地資源配置效率提高，土地開發(fā)機(jī)會(huì)增多，本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地將得到充分保障。作為一種集體所有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地對集體成員的保障性作用是不可或缺的。此前，這種保障性權(quán)益處于一種隱性的地位，所發(fā)揮出的效能也很模糊，雖然農(nóng)民集體擁有所有權(quán)，但其權(quán)能無法在農(nóng)民個(gè)體發(fā)展層面發(fā)揮出來。在土地發(fā)展權(quán)視域下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革，注重的就是在之前土地政策中最容易被忽視的部分，即在以集體經(jīng)營性建設(shè)用地為代表的農(nóng)地非農(nóng)化過程中，保障土地資源價(jià)值的充分發(fā)揮。換言之，土地發(fā)展權(quán)除了具有漲價(jià)歸屬的面向之外，還具有對保障功能的強(qiáng)化作用，這種保障功能在入市過程中突出表現(xiàn)在土地配置效率的提高、土地開發(fā)程度的提升以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的基礎(chǔ)保障。

四、進(jìn)一步的討論

在土地發(fā)展權(quán)框架下對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)，入市改革是政府規(guī)制下土地政策導(dǎo)向與市場經(jīng)濟(jì)下農(nóng)民利益發(fā)展的紐結(jié)所在，其實(shí)質(zhì)是政府與市場共同發(fā)揮作用，規(guī)劃監(jiān)管與權(quán)利實(shí)現(xiàn)相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)籌兼顧。可以說，深入挖掘和研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有可能在促進(jìn)土地制度整體改革的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)理論的本土價(jià)值和中國模式。

雖然在我國當(dāng)前的法律體系中，土地發(fā)展權(quán)并沒有得到明確，但相關(guān)法律法規(guī)中(憲法、民法、行政法等)土地用途管理方面的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，可以理解為土地發(fā)展權(quán)的法律淵源。在實(shí)踐中，以“浙江模式”為代表的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(TDR， Transferable Development Rights)和跨區(qū)交易業(yè)已發(fā)展到了相當(dāng)大的規(guī)模。雖然這些做法在學(xué)界有質(zhì)疑的聲音，但土地發(fā)展權(quán)的引入在制度體系上可以與土地公有制相銜接，與土地開發(fā)制度尤其是用途管理制度相配合，完善我國的土地權(quán)利體系，清楚界定土地使用權(quán)的界限，并明確其權(quán)能。在具體實(shí)踐中，能夠緩解建設(shè)用地利用效率低下和用地指標(biāo)緊張的局面，使耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展獲得資金，同時(shí)有助于解決土地征收過程中的利益分配不公問題。當(dāng)然，由于我國的土地制度體系比較復(fù)雜，相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚需進(jìn)一步總結(jié)和完善，土地發(fā)展權(quán)的制度化和立法化是道阻且長的。這也為試點(diǎn)地區(qū)提出了繼續(xù)大膽探索的現(xiàn)實(shí)要求，同時(shí)呼喚著學(xué)術(shù)界的持續(xù)探討。

注釋

①《報(bào)告稱集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗 面積9萬余畝》，中國新聞網(wǎng)，2018年12月23日，http://www.chinanews.com/gn/2018/12-23/8710600.shtml，2019年5月20日。

②錢忠好、馬凱：《我國城鄉(xiāng)非農(nóng)建設(shè)用地市場：壟斷、分割與整合》，《管理世界》2007年第6期。

③黃祖輝、汪暉：《非公共利益性質(zhì)的征地行為與土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償》，《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第5期。

④祝天智：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與征地制度改革的突破口》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第4期；蓋凱程、于平：《農(nóng)地非農(nóng)化制度的變遷邏輯：從征地到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2017年第3期。

⑤陳紅霞：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配分配：爭論、實(shí)踐與突破》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第2期；何芳、龍國舉、范華、周夢璐：《國家集體農(nóng)民利益均衡分配：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金設(shè)定研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第9期；吳義龍：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的現(xiàn)實(shí)困境與理論誤區(qū)——以“同地同權(quán)”切入》，《學(xué)術(shù)月刊》2020年第4期；劉靖羽、尹奇等：《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中村委會(huì)尋租行為的監(jiān)督博弈模型》，《中國科學(xué)院大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期；呂萍、于璐源等：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式及其市場定位分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第7期。

⑥夏柱智：《農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展、問題和啟示——基于33個(gè)試點(diǎn)的資料》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期；陸劍、陳振濤：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)的困境與出路》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。

⑦劉慶樂、施青軍：《風(fēng)險(xiǎn)防范、市場嵌入與政策演進(jìn)：基于中國集體建設(shè)用地市場化的進(jìn)程分析》，《中國行政管理》2017年第12期。

⑧趙振宇、陳紅霞、趙繁蓉：《論集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配——基于博弈論的視角》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2017年第4期。

⑨王敬堯、魏來：《當(dāng)代中國農(nóng)地制度的存續(xù)與變遷》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。

⑩張安錄：《可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)與農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)控制》，《中國農(nóng)村觀察》2000年第2期。