南京國民政府前期財政汲取能力再評價(1927—1936)

焦 建 華

(廈門大學 經濟學院， 福建 廈門 361005)

國家能力是指國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力，主要是指中央政府能力，而不是統指公共權威的能力。一般而言，國家能力可分為汲取能力(extractive capacity)、調控能力(steering capacity)、合法化能力(legitimation capacity)與強制能力(coercive capacity)。汲取能力是指國家動員社會經濟資源的能力，國家財政汲取能力集中體現了汲取能力，是國家能力的核心，是國家實現其他能力的基礎①，是國家建設(state building)的首要任務。正如阿爾蒙德和鮑威爾所言：“汲取能力和現代國家在很大程度上是一對密不可分的雙胞胎。”②學界過去對南京國民政府的財政汲取能力已有不少深入研究，其能力之低弱幾乎已成國內外學界共識，頗受詬病。不過，學界并未考察國民政府財政收支變化，也未探討中國近代以來財政汲取能力的演變及其歷史地位，因而并不能準確評判國民政府的財政汲取能力。本文將具體分析，并探究國民政府財政汲取能力低弱的深層原因。

一、南京國民政府財政汲取能力已有之估算

一般而言，衡量一個國家財政汲取能力的指標，往往是通過觀察國家財政收入同國民收入(GNP)或國民生產總值(GDP)的比值，如果國家政權仍未統一，中央與地方利益不一致，則用中央財政收入同國民收入或國民生產總值的比值來觀察國家汲取能力代替③，這一比值可以大體反映中央政府可以動員與汲取的社會經濟資源占社會總資源的份額，本文亦采用該方法④。據此，學界對國民政府財政汲取能力進行了較深入研究，翁之鏞認為1931年中央政府財政收入占GNP的2.1%，1934年為4.8%，在1949年以前沒有超過7%⑤。費維愷認為1931年至1936年為2.1%至4.3%之間，平均3.5%⑥。姜良芹估算更低，在1.8%-3%之間⑦。張連紅分別采用葉孔嘉和巫寶三兩組GNP估算值，分別以實際收入與預算收入估算。葉氏能力分別位于2.1%—6.2%(實際)與2.2%—3.1%(預算)，平均為3.7%與2.8%；巫氏能力分別位于2.9%—7.6%(實際)與3.0%—5.0%(預算)，平均為5.0%與3.9%⑧。筆者根據楊蔭溥關于財政收入的研究，以及劉巍、陳昭對國民政府GDP的估算⑨，對國民政府1927-1936年財政汲取能力進行了重新估算。

從筆者計算結果來看，國民政府財政汲取能力位于0.6%至6.4%，年均3.0%。1927年國民政府剛成立，汲取能力極低，只有0.6%。1928年年底，國民政府形式上統一全國，控制地區雖有限，但汲取能力已顯著上升。1929年至1936年，國家財政汲取能力位于2.0%—6.4%，基本正常，與學界評估基本一致，汲取能力低弱屬實。不過，這只是靜態的看法，沒有涉及財政汲取能力的總體變化，因而不足以準確評判其歷史地位。有的學者將其與同期其他工業化國家(財政汲取能力平均超過20%)相比⑩，認為國民政府財政汲取能力太低。這種比較實質上是以已經完成或基本完成現代化的國家標準來評判一個處于現代化起步階段的發展中國家，有欠公允，并不能完整準確地評判國民政府財政汲取能力的發展狀況。因此，我們應從財政收支本身以及中國近代國家財政汲取能力演變趨勢來詳細分析，才能準確評判國民政府的財政汲取能力及其歷史地位。

表1 1927-1936年國民政府財政汲取能力表

資料來源：楊蔭溥：《民國財政史》，北京：中國財政經濟出版社，1985年，第41、45頁；焦建華：《中華民國財政史(下)》，長沙：湖南人民出版社，2013年，第529頁；王玉茹：《近代中國價格結構研究》，西安：陜西人民出版社，1997年，第23頁。

二、南京國民政府前期財政汲取能力之評判

如前所述，我們應以國民政府財政收支及近代中國國家財政汲取能力之演變予以比照，才可以準確評判國民政府的財政汲取能力及其歷史地位。

(一)不管是財政收入絕對值，還是財政汲取能力增加值，國民政府均取得明顯進步

首先，國民政府財政收入絕對值總體穩步增加。國民政府財政收入從1928年的42920萬元增長到1936年的197260萬元，年均增長16.5%。若根據檔案所載，1931—1936年，財政收入增長更快，從1931年68800萬元增長到1936年198700萬元，年均增長19%。財政收入增長速度迅猛，可見國民政府控制能力已明顯上升。

其次，國民政府財政汲取能力總體穩步上升。從圖1可看出，除1930—1932年期間有所下降外，其他年份的財政汲取能力穩步上升，從1928年1.6%上升至1936年5.5%，年均增長16%。從當時分裂割據的歷史狀況來看，國民政府財政汲取能力穩步增長，反映了國民政府在全國控制力與國家建設方面均有顯著進步。

圖1 1927—1936年南京國民政府財政汲取能力變化示意圖

(二)若從1840年鴉片戰爭以來發展態勢考察，國民政府財政汲取能力的進步更明顯，反映了中國財政及國家建設取得顯著進展

1840年以來，中國面臨前所未有的危局，外有英、法等西方列強入侵，大量屈辱賠款，內有農業經濟發展遲緩等經濟問題，中央財政運轉艱難。及至咸豐時期，清代中央集權型財政關系開始發生轉變，由于鎮壓太平天國等革命運動，軍費開支急劇膨脹，中央財政左支右絀。為了維持王朝統治，清政府只得允許各省自行經營籌劃，導致地方督撫財權擴張，奏銷制度名存實亡，中央財政權力下移，清前期單一的財政中央集權體制開始瓦解。至光緒時期，清朝財政資源整體處于嚴重匱乏狀態，中央行政權力被極度削弱，地方經濟割據局面逐漸形成，中央財政漸趨崩潰，直至1911年清政府被推翻。北洋政府時期，雖然中央政府不斷采取措施加強集權，但軍閥割據局面已形成，他們截留中央稅款以自用，擁兵自重，極力掠奪地方財源以對抗中央和周邊軍閥，陷入混戰。1927年4月，南京國民政府成立，中央政府開始整頓國家財政經濟，采取一系列措施對中央財稅收支體系和管理制度進行重大改革，不斷加強中央集權，極力統一全國財權。因此，財政汲取能力穩步增長，這正是南京中央政府努力集中財權的成效。以下是筆者根據收集的1840年以來的中央政府財政收入與GDP估算數據，對1840—1936年國民政府財政汲取能力進行估算的結果：

表2 1840-1936年國民政府財政汲取能力估算表

注：(1)根據國民政府規定，1933年1元銀幣含純銀23.493448克。明清時期1兩等于公制37.301克，按純銀含量推算，銀兩和1933年銀元的換算率為1.59。不過，根據1933年費兩改元規定，規元7錢1分5厘合銀元1元，1庫平兩合1.069規元兩，因而實際上庫平兩1兩克兌換1933年銀幣1.5元，本文以1∶1.5粗略換算，未計物價因素。GDP、1912—1936年財政收入均按1933年幣值計算。

(2)財政收入數據來源

1840年財政收入數據實為1841年數據，來自陳光焱：《中國財政通史·清代卷》，北京：中國財政經濟出版社，2006年，第78頁；另見何本書：《清代戶部諸關初探》，《南開學報》1984年第3期。1850年財政收入實為1849年數據，來自王慶云：《石渠余紀》卷三《直省出入歲余表》，轉引自史志宏、徐毅：《晚清財政：1851—1894》，上海：上海財經大學出版社，2008年，第54頁。

1885—1894、1899、1903、1908-1909年財政收入來自《清史稿》卷一二五，食貨六；劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷66，國用考四；卷67，國用考五；卷六八，國用考六。劉岳云：《光緒歲計表》，教育世界社，光緒二十七年印本。主要統計系如劉岳云統計，不過歲入存在部分問題，如海關洋稅收入數與實際不符，劉錦藻指出，“照海關統計表，年各短收”，“十四年至十九年均少五百余萬”。因此，從光緒十四年(1888)至1892年均增加500萬兩，盡可能符合實際。參見劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷66《國用4·賦額》；并參見湯象龍：《中國近代海關稅收和分配統計》，北京：中華書局，1992年，第63-68頁。

1893年數據來自史志宏、徐毅：《晚清財政：1851—1894》，上海：上海財經大學出版社，2008年，第279頁。1899年數據來自劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷68，國用考六。原表參見E.H.Parker，China:PastandPresent，Chapman & Hall，Ld.，1903.原表數為10156.7萬兩，按分項數字合計，應為10832.8萬兩。

1900年數據系戶部該年度預算收入。羅玉東：《光緒朝補救財政之方案》，《中國近代經濟史研究集刊》第1卷第2期，1933年5月。根據羅玉東文，原始數據出自光緒二十五年十月十一日戶部預籌二十六年度支折附清單。1903年數據系根案佶估算，劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷68，國用考六。按根岸佶自言，清政府光緒二十九年報告“舉歲入而不及歲出，無可比較”，故“以此為底本，斟酌情勢，而為一收支概算表”；1905年數據來自H.B.Morse，TheTradeandAdministrationoftheChineseEmpire，Kelly and Walsh，Ltd，Shanghai，1908，p.115。

1911年數據系根據清朝度支部該年預算收入；1912—1925年財政收入來自楊蔭溥：《民國財政史》，北京：中國財政經濟出版社，1985年，第3、22頁。賈士毅：《民國財政史》下冊，上海：商務印書館1917年版，附錄；《民國續財政史》第3冊，上海：商務印書館，1933年，第39-45頁；焦建華：《中華民國財政史(上)》，長沙：湖南人民出版社，2013年，第214頁。1928-1936年數據來自楊蔭溥：《民國財政史》，北京：中國財政經濟出版社，1985年，第41、45頁。

(3)GDP數據

1840年數據來自劉逖：《前近代中國總量經濟研究(1600—1840)》，上海：上海世紀出版集團，2010年，第180、157頁；1850年數據來自劉佛丁、王玉茹、于建瑋：《近代中國的經濟發展》，濟南：山東人民出版社，1997年，第90頁。

根據上表，可作示意圖如圖2所示。從圖2可以清晰看出，1927年后，國民政府財政汲取能力穩步上升，最終超過1913年3.1%的水平，最高值超過兩倍多。1840年以來，中國財政汲取能力一直處于低水平，直至1908年，財政汲取能力從未超過2%。除1893年(1.7%)外，其他年份均在1%上下徘徊，可見中央動員與獲取財政資源的能力之低。1908年后，財政汲取能力才有所好轉，一般仍低于3%。1933年費兩改元后，財政汲取能力超過4%，逐年提高。因此，盡管國民政府財政汲取能力偏低，但從近代中國發展態勢來看，國民政府已經扭轉了1840年以來財政汲取能力低下水平，開始逐漸提高，這也說明中國現代化進程開始穩步前進，國家建設取得初步成效。

圖2 1840—1936年中國國家財政汲取能力演變示意圖

(三)從跨國比較來看，國民政府與同期發達國家相比明顯落后，但與其早期、大致相同發展階段狀況相比，差距并不大

從國際范圍來看，國民政府財政汲取能力究竟如何呢？本文選取與英國、美國與日本三國比較。之所以選擇這三國，主要是三國財政汲取能力演變具有代表性與可比性。英國是最早完成工業化的國家，也是純粹的原生型現代化國家，財政汲取能力演變較純粹；美國是比較典型的原生型現代化國家，后期疆域面積與中國大體相當；日本是近鄰，文化相近，歷史環境大體相近，又是一個成功的后發型現代化國家，財政汲取能力演變具有很強的參照性。

表3 1927—1936年英、美、日三國財政汲取能力表

注：(1)英國統計單位為百萬英鎊；(2)美國GDP，1935、1936年聯邦財政收支，國債單位為十億美元，其他收支單位為百萬美元。國債為每年年末統計，不是新發國債，存在累計之誤。支出項未計每年國債本息支出。收入占比國債項是稅收與國債之和的占比。由于統計問題，包括國債項的收入占GDP比重應該會偏高，支出項會偏低。(3)日本統計單位為百萬日元。

資料來源：英國GDP數據來自Ryland Thomas and Samuel H. Williamson，WhatWastheU.K.GDPThen？TheConsistentSeries， Measuring Worth， 2019；美國GDP數據來自Samuel H. Williamson，WhatWastheU.S.GDPThen？ Measuring Worth， 2019；日本GDP數據來自深尾京司、牧野達治、攝津斉彥：《日本経済の成長會計分析 : 1885-1970年》，http://hermes-ir.lib.hit-u.ac.jp/rs/handle/10086/30392。英國、美國、日本財政收支數據來自中國社會科學院世界經濟與政治研究所綜合統計研究室編：《蘇聯和主要資本主義國家經濟歷史統計集(1800—1982)》，北京：人民出版社，1989年。

從上表可以看出， 1927—1936年期間，英國、日本的財政汲取能力遠超過國民政府。美國情況比較特殊，除國債以外的收入(主要是稅收)占比為3.2%—5.0%，與國民政府大體相當，國民政府最高占比(6.4%)還超過美國。若包括國債，即使存在偏高狀況，實際占比也遠超過國民政府。由于未計國債本息支出，美國財政支出占比總體比國民政府略高，為3.0%—9.9%。因此，從同一歷史時期比較來看，國民政府財政汲取能力遠低于英、美、日三國。然而，若以同一歷史發展階段相比，國民政府差距并不突出，圖3是英國早期發展階段財政汲取能力示意圖：

英國財政收支占比可分為兩個時期：(1)1840—1851年，英國財政收入占比處于9.1%—11.6%之間，財政收入占比年均10.1%，1851年后財政收入占比趨于下降，歷年均未超過10%，直至“一戰”爆發后才達11.5%(1915)。(2)1852—1914年占比處于5.8%—9.8%之間，年均7.5%。1840—1856年財政支出占比處于9.3%—13%，財政支出占比年均10.2%。此后占比逐漸下降，除1900-1902年外，占比沒有超過10%，一直處于5.6%—9.3%之間，“一戰”爆發后財政支出占比由1913年7.9%飆升至22.9%；1856—1913年，英國財政支出占比年均7.3%。

圖3 1840—1914年英國財政收支占GDP比重圖

美國建國初期財政汲取能力較低，是1790—1840年美國財政汲取能力變化表：

表4 1790—1840年美國聯邦政府財政汲取能力表 單位：百萬美元

*注：財政收入為國債以外的收入，總收入為財政收入與國債之和；占比由相關數據計算所得。

資料來源：GDP數據來自Samuel H. Williamson，WhatWastheU.S.GDPThen？ Measuring Worth， 2019；財政收支與國債數據來自中國社會科學院世界經濟與政治研究所綜合統計研究室編：《蘇聯和主要資本主義國家經濟歷史統計集(1800—1982)》，北京：人民出版社，1989年。

從上表可以看出，1790—1840年，收支占比很低，財政收入占比最低只有1.2%，最高不過2.7%。若包括國債在內，1790年，即美國建國次年占比最高，為46%，此后逐漸走低，1840年最低，只有1.5%。財政支出占比為2.1%—3.6%。參見圖4。因此，國民政府財政汲取能力還高于美國建國初期。1840—1917年(美國1917年參加“一戰”)，美國財政收支占比很低，國債以外的財政收入占比處于0.5%(1843)—6.1%(1866)之間，年均2.4%；財政支出占比處于0.8%(1843)—9.3%(1863)之間，年均2.7%。財政收入占比一直很低，支出占比也很低。包括國債在內的財政總收入占比分為三個時期：(1)1840—1861年，總收入占比最高只有4.4%(1851)，年均2.7%。(2)1862—1890年為第二時期，除1862年為9.9%外，其他年份均超過10%，尤其是南北內戰與南方重建時期，總收入比重一般在15%以上，最高達37.3%(1867)，占比年均24.2%。(3)1891—1917年為第三時期，除1896年(10%)外，其他年份均低于10%，直至1918年激增至21%，占比處于4.0%—9.9%之間，年均7.0%。參見圖4。因此，分階段與美國聯邦政府相比， 國民政府財政汲取能力1840—1861年略強， 1862—1890年遠不及，1891—1917年略低。

圖4 1840—1917年美國財政收支占GDP比重圖

與現代化初期的日本相比，國民政府還是遠遠不及。如表5所示，1885—1914年，日本財政收入占比處于6.3%—20.7%之間，30年年均11.5%，反映日本國家汲取能力遠高于國民政府。財政支出處于5.3%—29.9%，年均12.4%。由于日本政府明治維新初期直接參與經濟活動，興辦企業，扶助私人投資等，因而政府用于經濟發展的支出規模很大，國民政府根本無法相比。

表5 1885—1914年日本財政汲取能力表

注：(1)由于缺乏1868年明治維新以來的GDP數據，故從1885年計算。(2)1904—1914年財政收支有普通與特殊賬戶，由于無法剔除重復，因而只選取普通賬戶，支出是剔除重復計算后的凈支出。上述數據根據財政收支與國民收入數據計算所得。

資料來源：財政收支數據來自中國科學院經濟研究所世界經濟研究室編：《主要資本主義國家經濟統計集(1848—1960)》，北京：世界知識出版社，1962年。GDP數據來自深尾京司、牧野達治、攝津斉彥：《日本経済の成長會計分析 : 1885-1970年》，http://hermes-ir.lib.hit-u.ac.jp/rs/handle/10086/30392。

從跨國比較來看，國民政府財政汲取能力雖比同時期英、美、日等發達國家明顯落后，但與英美早期相比，落后差距并不大，甚至比1790-1861年的美國還稍強，與日本差距甚大。

三、南京國民政府前期財政汲取能力低弱現象凸顯的原因分析

從中國現代化進程來看，南京國民政府財政汲取能力偏低屬正常情況。對于南京國民政府汲取能力低弱原因，部分學者進行過探討，如張連紅認為，稅源狹窄、中央財政受到地方侵蝕(中央稅被地方截留與地方苛雜附稅奇重)以及財務行政整合能力低、征收費用偏高等嚴重制約了南京國民政府財政汲取能力。影響財政汲取能力的因素有很多，一般可分為三類：一是發展因素，與該國經濟發展水平、經濟結構、經濟國際化程度等因素有關；二是制度因素，即實行什么樣的財政體制；三是政策因素，主要涉及政府的稅收、支出等財政政策。學界分析國民政府財政汲取能力低弱原因，基本屬于上述三類因素。但是，不管是時人反映，還是后來學者研究均顯示，國民政府財政汲取能力低弱現象特別突出。近代以降，政府財政汲取能力弱并不意外，晚清政府已較明顯，北洋時期軍閥混戰，中央政府頻繁更替，沒有多少人關注其汲取能力強弱問題。較北洋政府相比，南京國民政府政權相對穩定，財政收入絕對值持續增加，汲取能力亦在提高，為什么反差明顯，財政汲取能力低弱反而更凸顯？這需從中國整體現代化進程去考察分析。

(一)政府支出數額持續增加， 支出規模逐漸擴大

財政汲取能力弱凸顯的一個重要原因是政府支出數額不斷增加，政府開支規模不斷擴大，對國家汲取能力提出了更高的要求。如果沒有支出持續擴大，財政汲取能力強弱就不會太重要。顯然，1840年以來，政府支出數額持續增加，支出規模逐漸擴大。表6是1840—1936年中央政府財政支出估算表：

表6 1840—1936年中央政府財政支出估算表

注：1840—1911年單位為兩，1912—1936年為百萬元(1933年幣值)，兩與1933年銀元以1∶1.5折算。

資料來源： 1840—1873年支出數據轉引自彭澤益：《十九世紀后半期的中國財政與經濟》，北京：人民出版社，1983年，第140頁；周育民:《晚清財政與社會變遷》，上海：上海人民出版社，2000年，第70頁。1885—1894年數據，參見劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷67，國用考五；卷68，國用考六。劉岳云：《光緒歲出總表》，教育世界社，光緒二十七年印本。1899年為吳廷燮估計，參見吳廷燮：《清財政考略》，1914年校印本，第22頁。1903、1908年為根岸佶的估算，參見劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷68，國用考六，1911年為度支部預算之數。1912—1925年數據，參見楊蔭溥：《民國財政史》，北京：中國財政經濟出版社，1985年，第3、15、22頁；賈士毅：《民國財政史》下冊，上海：商務印書館，1917年，附錄；《民國續財政史》第3冊，上海：商務印書館，1933年，第39-45頁；焦建華：《中華民國財政史(上)》，長沙：湖南人民出版社，2013年，第214頁。1927—1936年數據，參見楊蔭溥：《民國財政史》，北京：中國財政經濟出版社，1985年，第70頁。

從圖5可看出，1840年以來，中央政府支出整體呈增長態勢，尤其是南京國民政府時期，中央支出增長迅速。中央政府支出大體分為兩個階段。第一階段是1840—1927年。晚清時期，中央支出持續擴大，1840年政府支出只有白銀900萬兩，1911年到頂峰，達33865.2萬兩(度支部預算數，折合1933年幣值50800萬元)。清政府被推翻后，中華民國建立，但增長之勢并未停止。除1914年略有下降外，其他年份基本處于增長態勢。第二階段是1927—1936年。1927年，中央政府轉以南京國民政府為主體，中央政府支出降至最低點，只有15080萬元(數據亦不準確)，其數額只及清政府

圖5 1840—1936年中央政府財政支出金額示意圖

1899年水平，不及其后晚清中央支出。南京國民政府成立后，中央支出迅速增加，數額持續擴大， 1936年達頂峰，為189400 萬元，1928—1936年年均增長18.5%。與此同時，政府支出占GDP比重逐漸增加，規模不斷擴大。表7是1840—1936年中央政府財政支出金額占GDP比重估算表：

表7 1840—1936年中央財政支出占GDP比重表

注：財政支出占比=財政支出/GDP×100%。

圖6 1840—1936年中國財政支出占GDP比重示意圖

從表7及圖6可以看出，中央財政支出占GDP比重總體呈增長態勢，此后增長速度有所提高，南京政府時期增長較快。整體而言，中央財政支出占GDP比重大體可以分為兩個階段。第一階段是1840年至1927年，第二階段是1927年至1936年。1840年時中央財政支出占GDP比重只有0.1%，此后增長緩慢，直至20世紀初。1899年后，占比增長稍快，1913年最高，達到3.3%，此后下降波動。國民政府時期，中央財政支出占比迅速增加，1936年至頂峰，占比達6.1%，1928—1936年年均增長16%。

總體而言，1840年以來，中央財政支出金額持續增加，財政支出占GDP比重逐漸增加，政府開銷持續增加，經費需求量大，因而對國家財政汲取能力的要求日漸提高。北洋時期中央政府極不穩定，更迭頻繁，后人對其汲取能力關注相對較少。南京國民政府建立后，政權漸趨穩定，但常受地方政府挑戰，而且中央政府在諸多事務無所作為，財政汲取能力低弱現象因此凸顯。

(二)政府事務持續增加，政府職能逐漸轉變

為什么中央政府支出金額持續增加，規模持續擴大？歸根結底，這與中央政府承擔的事務與職能轉變直接相關。

前清時期，中央與地方事務相對較少。據《大清會典》原記載，清代前期較為固定的財政支出項目共有12項：祭祀、儀憲、俸食、科場、餉乾、驛站、廩膳、賞恤、修繕、采辦、織造和公廉等項。湯象龍先生將其總結為皇室經費、宗室世職和官吏俸祿、兵餉、驛站經費、教育經費和河工塘工經費等六大項。由此可以推知中央朝廷的主要事務。地方政府主要負責具體執行，承擔事務與中央差異明顯，主要是征稅、司法和行政事務，主要包括戶口編審、治安、郵驛服務、興修公共工程(疏浚河道、維修堤壩、興建水利)、提供公共福利(常平倉或社倉或義倉、災荒賑濟、設濟貧和育嬰堂等)、教育與教化、祭祀，以及部分雜務，如勸課農桑、鼓勵興修水利、向上級提供地方雨雪信息，以及處理各種非法行徑。這些是中國傳統中央朝廷與地方政府所承擔的主要事務與基本職能，維持著王朝的運轉與延續。

1840年鴉片戰爭后，尤其是19世紀60年代洋務運動后，清政府中央事務持續增加，最明顯是新增外債、海防、興辦工商業等洋務實業事宜，舉借外債，大量興辦新式軍事與民用工業，興辦鐵路、電報、礦山開采與冶煉等，發展金融與郵政業務等等。原有的事務性質與重要性也明顯轉變，原來的兵餉，即軍事費用(養兵與戰爭費用)大幅改變，洋務運動后采辦新式武器、興辦軍事工廠、訓練新軍等，遠非原八旗與綠營軍所能比；教育支出轉變興辦新式學堂經費、游學經費、書報經費和教育費雜支等；原由禮部負責的外藩事務急劇變化，1861年后新設總理衙門，并成為晚清政府權力最大的中央機構，處理所有洋務事宜。根據戶部所辦光緒七年(1881年)奏銷分析，“以各省陵寢供應、交進銀兩、祭祀、儀憲、俸食、科場、餉乾、驛站、廩膳、賞恤、修繕、河工、采辦、辦漕、織造、公廉、雜支等十七項為常例開支，以勇營餉需、關局經費、洋款還借息款等四項為新增開支，以補發舊欠、預行支給兩項為補支預支，以批解在京各衙門銀兩一項為批解支款”。根據戶部說法，17項常例開支“系遵《欽定大清會典》和《皇朝文獻通考》內原有門類”，即遵循清朝前期基本事例，新增4項開支系“參酌近年情事纂定”，這從側面反映了光緒時期中央事務的日趨增多。事務的增加或性質改變，迫使清政府對原有的組織機構、管理制度和政府職能進行改革。以財政而言，原來中央用以管理全國財務的一套制度如征稅制度、京協餉制度、奏銷制度等有名無實，財權下移，地方督撫專權，掌控地方財權。清政府先后在中央設財政處、各省設立財政局或財政公所，戶部改為度支部，傳統奏銷制度向預決算制度變化、由“起運”“存留”的財政劃分到形成地方財政等，晚清開始財政轉型，這是近代財政體制的肇始。這種轉變不僅僅涉及財政部分，而且是覆蓋所有傳統政府機構與職能的全方位轉變，一直延續到南京國民政府時期，直至今日。從世界各國發展進程看，現代化啟動后，政府事務增加、權力增大、規模擴大、開支增加是普遍規律，這就是著名的“瓦格納法則”。國民政府時期，一個現代政府的事務與職能框架已基本確定。根據1927年國地收支劃分項目案可知，中央支出項目為19項，地方支出項目為14項，詳情見表8：

表8 前清與南京國民政府中央、地方事務對比表

從上述可知，與前清相比，國民政府事務與職能雖有很多共同之處，但繁多蕪雜，已有天壤之別。根據世界銀行觀點，一個現代國家職能最少應包括八大職能，即提供公共產品、國防、法律及秩序、財產權保護、宏觀調控、公共衛生、增進公平和保護窮人等。與此相比，國民政府還有極大差距，甚至連國防、法律與秩序、提供公共品、財產權保護等基本方面都存在不小差距。即便如此，國民政府支出項目還是非常多。由于事權增多，中央與地方均需增加收入，在中央集權不足的情況下，地方截留與攤派自然盛行，這也造成中央控制能力差，政府財力不足，凸顯出國民政府財政汲取能力之弱。

四、結論

19世紀60年代后，清廷中央權力日益旁落，中央權威名存實亡，地方專權，辛亥革命后連形式上的中央權威都消失了。亨廷頓曾指出：“在一個官僚體系中，權力已經集中，而這一政體最重要的問題是如何通過官僚機構來推進現代化的改革。在封建制或其他權力分散的主體中，革新政策的先決條件是必須集權。”從歷史發展趨勢看，國民政府首要就是加強中央政治與財政集權，財政汲取能力是集權績效的衡量標準之一。國內外學界對南京國民政府的財政汲取能力詬病甚多，大有恨鐵不成鋼之意，國民政府似乎也成為“弱國家”(soft state)之典型。實際上，南京國民政府時期，財政收入絕對額增長迅猛，財政汲取能力穩步上升，處于良好發展勢頭。若跨國比較，國民政府財政汲取能力雖比同時期英、美、日等國明顯落后，但比美國1790—1861年略強，1862—1890年遠不及，1891—1917年略低，比英國相差稍大，與日本差距甚大。若從1840年以來中國現代化轉型來看，與晚清與北洋政府相比，國民政府進步明顯，財政汲取能力穩步提高，已經完全扭轉了1840年以來極低水平的窘境，也反映出該時期中國政治與財政現代化事業取得明顯進展。

國民政府財政汲取能力低弱現象凸顯，主要原因在于中央政府支出持續增加，對政府財力產生更大需求，因而對財政汲取能力提出了更高標準。一個國家的現代化啟動后，隨著政治和經濟發展，政府職能與事務與傳統王朝相比必然日益增多，必然導致政府支出日益增長，這正是著名的“瓦格納法則”在近代中國的體現。支出擴大必然對財政汲取能力提出更高要求，這是現代化進程中的國家必然面臨的局面。國民政府面臨的形勢更嚴峻，外有日本持續的入侵威脅，內有共產黨革命勢力及地方軍閥等各種勢力挑戰，中央權威嚴重不足。國民政府首選武力消滅挑戰勢力，導致軍費開支太大，經濟、社會與教育等經費支出捉襟見肘。近代中國經濟落后，以傳統農業經濟為主，現代工商業不發達，稅基并不寬廣，稅源本來就非常有限，更凸顯了國民政府汲取能力低弱的困境。因此，我們既應看到國民政府財政汲取能力低弱，也應從長時段去評判，看到其顯著進步，這才是國民政府財政汲取能力的準確、完整面相。財政汲取能力的提高，非朝夕之功，可能需要幾屆政府持之以恒地努力推進，才能造就一個強汲取能力、高效、具有現代化導向的中央政府。學界批評國民政府財政汲取能力低弱，在一定程度上是把強汲取能力當成理所當然，似乎新政府一建立，強大的財政汲取能力就會隨之而來，而忽視了財政汲取能力本身就是現代化需要完成的任務與實現的目標之一，而非自然結果。

注釋

②Gabriel A. Almond and G. Bingham Powell，ComparativePolitics:ADevelopmentApproach， Boston: Little Brown,1966，p.244．

④該方法使用最廣，也易操作。不過，現在已有學者對此方法提出異議，認為其不能完全代表國家能力，應修正。參見周其仁：《國家能力再定義》，《新世紀》2014年第3期。

⑤翁之鏞：《民國財政檢討》，臺北：華園出版社，1952年。轉引自王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，沈陽：遼寧人民出版社，1993年，第29頁。

⑥費正清：《劍橋中華民國史》(第一卷)，上海：上海人民出版社，1991年，第112頁。

⑦姜良芹：《南京國民政府內債問題研究(1927-1937)》，南京：南京大學出版社，2003年，第314頁。

⑨過去多用GNP數據，現在使用最廣、影響最大的是GDP。中國1840年以來GDP只有若干學者估算的某年或幾年數據，劉巍、陳昭考慮了已有數據的特點與差異，并基于已有數據，按經濟學規律推算1887—1936年GDP數據，是目前國內比較完整的、最好的GDP長時段數據，而且數據內在邏輯一致，因而采用。文中1887—1936年GDP數據均來自劉巍、陳昭：《近代中國50年GDP的估算與經濟增長研究(1887-1936)》，北京：經濟科學出版社，2012年。后文不再另作說明。