政府預算績效評價及其影響因素：基于公共價值理論的實證研究

山 雪 艷

(華北水利水電大學 公共管理學院， 河南 鄭州 450046)

一、引言

預算是政府的血液和生命，“如果你不能制定預算，你怎樣治理”①？政府預算一直處于國家治理的核心，不僅體現公共資金配置、使用與保護的技術性問題，還充分蘊含公共價值、民主政治哲學命題，是建立現代國家或向現代國家轉型的關鍵一環。在中國，二十多年的政府預算改革逐步厘清了政府間財政關系、預算支出管理、收支分類等領域的諸多問題，但一些權力維度、價值層面的問題，如預算權力配置、預算透明度、績效管理等，仍沒有得到很好的解決，非預期的預算行為和非理想的預算結果仍然存在。無論是地方隱性債務的危機、預算收支結構的“異化”，還是公共服務供給的不平衡、不充分，直接折射出政府預算績效的低下。對此，我國已從頂層設計層面做出了回應。黨的十八屆三中全會把財政提升到國家治理的層面；新《預算法》于2015年1月起開始施行；隨后，國務院又發布了《關于深化預算管理制度改革的決定》，明確要求“遵循現代國家治理理念”等基本原則；黨的十九大報告進一步提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的改革目標；2018年中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，旨在著力提高財政資源配置效率和使用效益，提高預算管理水平和政策實施效果。在國家治理轉型的關鍵歷史節點，面向頂層設計與實踐問題亟須創新理論指導、開展前瞻性針對性研究。其中，深入分析并把握政府預算績效及其影響因素，已經成為當今國家治理實現績效契約和財政問責的核心問題，也是明確政府預算改革布局次序與道路規則的關鍵突破口。

政府預算研究涉及經濟學、管理學、政治學等多門學科，其本質上旨在通過對預算運作機制與預算行為之間的因果關系展開分析，通過預算分配稀缺公共資金以促進政府實現良好的治理目標。從這個意義上講，將預算研究融入公共管理學科顯得十分必要且關鍵。公共價值理論被視為繼新公共管理之后公共行政發展的“新范式”，是對治理理論的高度概括與提升，也為政府預算研究提供了一個嶄新的視角②。它能為政府預算引入一些新的理念和新的技術手段，使得我們能夠尋找預算過程及結果的關鍵性變量，并識別這些變量之間的關系，依此指導政府采取有效的預算改革策略?；诖?，本文從公共價值理論出發探尋政府預算的解釋、評估和預測路徑：首先，基于公共價值的視角對政府預算績效及其影響因素進行理論分析；其次，構建評價指標體系并采用改進熵值法對我國30個省(區、市)2007-2016年的政府預算績效進行綜合評價；再次，利用面板數據定量分析政府預算績效的影響因素。本文通過挖掘研究結論所隱含的政策意義，嘗試為未來深化政府預算改革提供參考。

二、文獻綜述與理論分析

(一)文獻綜述

西方學界對政府預算績效評價研究起因于政府績效評價及財政支出監管。學者們普遍認同政府預算績效是一個綜合概念，包含對行為、產出、結果和影響的組合或非組合標尺的量化，甄別績效指標主要方法有4E、關鍵績效指標法、平衡計分卡等，確定指標權重主要方法有德爾菲法、相關系數法、層次分析法等③，評價重點更加強調預算目標的實現程度及影響力、可持續性等，體現結果導向和公眾滿意導向④。隨著我國政府預算績效管理改革的興起與深化，國內學界也出現了系列相關成果。首先是關于政府預算績效指標體系構建，徐建中等主張應遵循4E原則按照目標、投入、過程、產出、結果的流程主線構建⑤，劉尚希則主張應以公共風險為導向構建政府預算績效評價指標體系⑥，陳博等構建了政府預算績效公眾滿意度指標體系并建立了相對應的CSI模型⑦，馬蔡琛、陳蕾宇基于內外部評價主體視角探討績效指標的側重選擇和整合內外部績效評價的共性指標框架⑧。其次，關于政府預算績效評價方法，按照財政部的官方表述，主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等⑨。就實證分析來看，尚曉賀等運用因子分析法對1992-2012年我國政府預算績效進行評價，發現整體水平較低，2006年之后呈現上升趨勢⑩。其他學者們通常選取具體的政策領域或者支出項目開展，如生態預算績效評價、新型農村合作醫療基金預算支出績效評價。

政府預算績效受制于來自內外部多種因素的影響，學者們大多從理論和經驗層面展開分析。從內部來看，政府預算編制、執行、監督等狀況從程序或規則上直接決定了預算績效，如Schick指出預算程序在宏觀、中觀、微觀層面影響預算目標實現，馬海濤等認為我國省級政府預算偏離度過高在一定程度上影響預算績效，石英華指出預算執行進度緩慢影響財政資金使用效益，李一花等指出人大預算監督對地方債務支出效率具有正向影響。從外部來看，經濟狀況、市場化進程、財政自主性等預算環境也會影響政府預算績效，如龔鋒、盧洪友指出財政分權體制深刻影響地方政府的行為模式，對預算支出結構產生影響；楊麗君指出市場化程度通過影響資源配置效率，進而影響預算產出。此外，還有部分學者從某特定主題出發分析其對政府預算績效的影響，比如透明度，Benito和Bastida認為預算信息披露越多，預算越平衡；鄭石橋、孫碩指出預算透明度能夠降低預算違規率，提高財政支出效率。

回顧文獻可知，政府預算績效評價已成為學界關注的熱點，但目前主要集中在指標體系構建及其實施的理論分析和經驗分析，實證評價局限而碎片，整體績效和宏觀績效評價較少，利用面板數據進行定量研究更為少見。本文探索性引入公共價值理論，基于面板數據對政府預算宏觀績效及其影響因素進行縱橫向、靜動態的客觀評價及分析，從而提升政府預算改革策略建議的針對性與有效性。

(二)公共價值理論及運用

公共價值理論是在從工具理性和價值理性對新公共管理的批判與反思之上而形成的，代表著公共行政學的前進方向和發展趨勢。該理論代表人物穆爾(Moore)指出，對公共管理者成功的不二定義是在短期和長期增加公共部門生產的公共價值。政府在網絡環境中運轉，公共管理者必須綜合考慮資源掌握狀況，通過跨界工作(參與政治過程、相互學習等)以及開發新的領導技能和關系管理技能(對公眾的回應性、與利益相關者合作等)更好地履行其職責以創造公共價值，在這一過程中效率、責任、公平、民主等價值追求得以重新定義。創造公共價值的管理策略體現為“戰略三角模型”，即為創造公共價值，公共管理者必須首先確定公共組織要創造何種公共價值，并對此做出實質性判斷，進行“使命管理”，進而判斷各種政治期望、獲得政治支持以維持必要的合法性，進行“政治管理”，同時要對運作能力進行重大投資和創新，進行“運作管理”。此外，公共價值被視為“一種嚴謹的定義、測量和改進效能的方法”，穆爾開發一種明確、可衡量的公共價值賬戶，并構建了“公共價值計分卡”(PVS)以權衡公共價值優先級，指導未來持續采取必要行動優化公共價值管理機制、推動公共價值改進。總之，公共價值理論提供了診斷發現問題、定義評估標準、思考和行為的新方式，對作為一個“具體設置”的政府預算同樣適用。

首先，從公共價值的共同追求出發評價政府預算績效。公共價值對政府預算管理的本質性規定是提供令公眾滿意的公共服務，讓出于不同目的的預算支出能夠獲得最大的回報。對應的政府預算績效也就表現為將公共需求轉化為預算決策中的支出規模、支出結構安排以及預算實施后的效果。其一，預算規模，關系到總額控制、財政可持續性。因為對公共服務的需求和政府財力之間總是存在供求矛盾，這就需要建立規則，明確預算支出總額是硬性目標，如規定財政支出在GDP中所占比重，將赤字、債務控制在一定范圍之內等，最終使得財政是可持續的。其二，支出結構，關系到資源配置效率、公共服務供給。從理想狀態來說，支出結構必須反映公眾的普遍共識進而確定支出上的優先權，從我國現實來看主要表現在確保對民生領域的優先支出，增強公共服務財政保障能力。其三，預算效益，關系到運作效率、財政職能實現以及公民滿意度。政府的施政行為依靠預算資源的使用得以實施并達到最終目標，那么與公民的生活質量直接相關的經濟增長、社會福利等應是預算績效的重要內容。

其次，以公共價值管理作為實現路徑分析政府預算績效的影響因素。一般認為預算過程決定預算結果，只要具備設計良好的預算程序及規則，就能達到預期的預算結果。按照公共價值理論的觀點，預算程序及規則充分體現為政府預算使命管理、運作管理、政治管理的三維管理過程與策略。其一，政府預算績效與政府預算使命管理直接相關，來源于預算使命是否符合國家、公民發展的戰略需求，是否以公共性為主旨、以服務于國家治理現代化為歸依。其二，政治管理是政府預算公共價值創造的前提，要求政府預算應具備充分的法定授權和公眾支持。預算管理者需要在政治及法律上不斷爭取公共權威及其他資源的持續支持，主要路徑包括人大預算權力的有效行使、預算公開的切實推行，并以此決定公共資源最優分配與最佳利用。其三，政府預算績效高度依賴于運作管理狀況，要求公共部門應具有與之相匹配的運作能力來實現政府預算目標。政府預算作為一種管理機制，需要通過程序性或者技術性改革嵌入理性因素，實現預算編制的全面性、科學性和預算執行的規范性、硬約束，確保公共資金用于公共開支、達到公共目的。理論上講，使命管理、運作管理、政治管理水平越高，政府預算結果才更可能符合預期，政府預算績效也就越高。

再次，以公共價值為基礎深化政府預算改革的政策啟示。這區別于過往實踐中將政府預算改革狹隘地指向“工具理性”，認為在所謂“科學”的框架內可以尋求和提供達到目標的最佳預算技術，以公共價值為基礎深化政府預算改革倡導技術支撐和公共性導向的有機結合，追求價值理性和工具理性的融合，強調對結果負責和對公民負責的新行為模式，從而實現預算“善治”。

綜上，基于公共價值視角研究我國政府預算績效及其影響因素，著眼于宏觀績效狀況和“三維”管理作用機理，通過實證分析揭示其內在復雜的因果關系，可為深化政府預算改革提供政策啟示。

三、模型選取、數據說明與實證分析

(一)政府預算績效的綜合評價

1.數據來源與說明

考慮數據的可得性和連續性，本文選取除西藏之外的30個省(區、市)作為評價對象，將關注時間段定在2007年至2016年十年間，這是由于2007年政府收支分類改革前后的預算支出統計口徑不具有可比性。數據主要來源于《中國統計年鑒》、《中國財政年鑒》、各地區統計年鑒、各地區政府預算報告及中經網數據庫等。對于個別指標數據缺失情況，通過向相關部門進行信息公開申請獲取，仍無法獲取的則根據前后幾年的數據進行插值予以補全。

2.指標體系的構建及評價方法

在已有研究基礎上，咨詢相關專家，將政府預算目標進行分解并與公共價值理念相結合，構建出政府預算績效評價指標體系。以結果為導向的政府預算宏觀績效強調總額控制下的資源配置及帶來的預算結果，對應的二級指標分別是預算規模、支出結構與預算效益，其中，預算規模著重考察預算相對規模、預算平衡性兩個方面，支出結構按照學界普遍做法分為行政管理支出、公共服務支出、基礎設施支出三大類進行評估，預算效益突破經濟效益的單向度，同時納入社會效益、生態效益。在此基礎上選擇對應的四級指標，具體如表1所示。然后，根據理論分析與我國實際情況確定指標的性質，其中預算規模為中性指標，綜合學者研究成果、統計數據變化趨勢、地方平均水平等，確定政府性支出、一般公共預算支出占GDP的比重最優區間分別為30%-35%、24%-26%，政府性債務率參照《地方財政管理績效綜合評價方案》(2014)中的方法處理。

表1 省級政府預算績效評價指標體系

注：“政府性債務率”由于可靠的數據來源統計年限過短，其他不同途徑搜集的數據差異性較大，故未包含在內。

3.綜合評價結果

通過計算得到2007-2016年我國30個省(區、市)政府預算績效綜合評價值如圖1所示。整體上來看，2007年到2016年間各省政府預算績效大體上都呈現出不同程度的逐年改善，即便是出現過下降的省份在大多數年份中均處于改善狀態，絕大多數省份年均增長率都集中在5%-7%之間。即便近五年來大多數地區GDP增長率降低，政府預算績效仍在不斷改善。同時，標準差呈現出不同程度的上升趨勢，表明地區間政府預算績效差距在不斷增大。從二級指標來看，預算規模評價得分顯示絕大多數地區處于增長態勢，但以2013年為轉折點增速開始放緩、趨向穩定，凸顯出新時代全面深化改革背景下的財政之“治”；支出結構評價得分呈現波動式增長，行政管理支出占比不斷下降，公共服務支出占比不斷上升；預算經濟、社會、生態三個領域的效益均得到了明顯改善。總體來看，預算規模、支出結構、預算效益三個層面的計算得分趨勢與預算績效總值相似，由于篇幅限制不再一一圖示。

圖1 我國30個省(區、市)政府預算績效綜合評價值的動態變化(2007-2016)

(二)政府預算績效的空間測度

為深入了解政府預算績效的省際特征，在兼顧綜合評價值和省域個數的基礎上，按照均值從高到低，將30個省(區、市)分為四個梯隊，如表2所示。第一梯隊全部是東部地區，排名前三位的是北京、上海和浙江，其各年度排名也均在前五，北京十年穩居第一；第二梯隊以東、中部地區為主，西部地區有重慶、陜西、內蒙古；處在第三、四梯隊的省份，除了河北之外，都屬于中、西部地區，均值排名后三位是河南、貴州和云南。可見，政府預算績效呈現出一定的區域階梯發展格局，東部地區優于中西部地區。但也應當看到，經濟發展水平越發達地區的政府預算績效越好，經濟發展水平落后地區的政府預算績效不一定最差。究其原因，政府預算與經濟發展之間存在較為復雜的互動關系，一般而言，經濟發達地區包括政府預算在內的各項制度體制相對較為完善，預算能力越強，績效越高；同時經濟欠發達地區面臨著發展問題，需要從政府預算改革這個牛鼻子出發，最大程度改善政府預算來實現資源優化配置，提高財政資金使用效率，結果表現為較高水平的預算績效。

表2 30個省(區、市)政府預算績效綜合測度空間分布

為進一步區別體現各省政府預算績效的變化趨勢，采用最大序差r，通過排序比較進行分析。本文定義，當0≤rmax≤3時，稱該省(區、市)政府預算績效為穩步發展型；當4≤rmax≤8時，為亞穩步發展型；當rmax≥9時，為跳躍發展型，若某省2012-2016年排名優于2007-2011年，屬向前跳躍型，反之，則屬向后跳躍型。由此得出我國30個省(區、市)政府預算績效發展變化情況如表3所示，2007到2016年間，除北京之外的其他地區政府預算績效排名均發生了波動，穩步發展型的5個均屬于東部地區，亞穩步發展型與跳躍發展型的分散在東、中、西部地區。近些年由于國內外經濟運行存在的不確定性和困境，同時隨著經濟結構轉型升級、全面深化改革等，多種因素導致財政收支壓力增大，對地方政府特別是重點改革區域的預算管理帶來了很大挑戰，也提出了更高要求，在這種背景下不難理解遼寧、山西等排名倒退的趨勢。

表3 30個省(區、市)政府預算績效發展變化分類情況

(三)政府預算績效的影響因素分析

1.變量設定、模型構建與數據描述

根據前文的理論分析，本文將政府預算績效綜合評價值作為被解釋變量Y，將政府預算內部因素三維管理作為核心解釋變量，將描述預算環境的其他因素作為控制變量，運用2007-2016年我國30個省(區、市)的面板數據實證分析公共價值管理狀況對政府預算績效的影響。其中，使命管理維度用“改革累計年數Re”來度量。2014年中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》真正拉開新一輪政府預算改革序幕，因而將2014年視為改革第一年，考慮到本次改革是以中央為主導，省際差異不大，用統一的改革累積年數來衡量。政治管理維度的度量指標包括：一是人大預算監督能力Bs，參照陳川慜(2017)的做法，根據我國地方人大預算監督的實踐情況采取客觀賦值法，即根據地方人大預算監督內容的全面性，是否審議預算執行情況報告和審計報告，是否預算審查提前介入，是否監督評估財政支出績效四項的回答進行計算得分；二是預算透明度Bt，采取上海財經大學公共政策研究中心發布的《中國財政透明度報告》中的數據。運作管理維度的度量指標包括：一是預算全面性Bc，以每年度一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算的納入情況來衡量，數據來源于各地各類預算報告的文本分析以及政府預算信息公開申請的答復信息；二是預算規范性Bn，用一般公共預算支出偏離度來衡量，即預算支出偏差率=(支出決算數-支出預算數)/支出預算數，數據來源于《中國財政年鑒》。根據學者們相關研究，選取市場化程度Ma、財政自主度Fa、腐敗程度Co、地方官員任期Te作為控制變量，數據分別來源于《中國工業經濟統計年鑒》《中國財政年鑒》《中國檢察年鑒》和各省(區、市)人民檢察院年度工作報告、《中國統計年鑒》以及網絡360獵鷹個人圖書館。此外，為增加變量的穩定性，消除異方差問題，對被解釋變量進行了取對數處理，變量為lnY?？紤]到腐敗活動的性質，對其進行滯后一期的處理，變量為l.Co。

為實證檢驗政府預算績效的影響因素，利用上述指標，構建靜態面板數據模型如下：

lnYi，t=α+β1Rei，t+β2Bsi，t+β3Bti，t+β4Bci，t+β5Bni，t+β6Mai，t+β7Fai，t+β8l.Coi，t+β9Tei，t+δi+εi，t

(1)

其中，下標i代表地區，t代表時間，α為截距項，εi，t為與解釋變量無關的隨機擾動項，δi為不隨時間變化的個體的固定效應。

考慮政府預算績效是一個動態積累的過程，不僅取決于當前的一些影響因素，還與前期的政府預算績效相關，存在一定的路徑依賴，在計量模型中，運用滯后一期的政府預算績效考察其動態變化，構建動態面板數據模型如下：

lnYi，t=α+β1Yi，t-1+β2Rei，t+β3Bsi，t+β4Bti，t+β5Bci，t+β6Bni，t+β7Mai，t+β8Fai，t+β9l.Coi，t+β10Tei，t+δi+εi，t

(2)

其中，Yi，t-1表示前一年的政府預算績效綜合值，設定為內生變量。

根據各變量的定義對基礎數據進行整理，得出描述性統計結果如表4所示。核心解釋變量中，人大預算監督能力在不斷提升，但仍具有較大的提升空間；預算透明度呈現出穩步小幅上升趨勢，但絕對分值偏低，省際差距較大；預算全面性發展相對良好，目前均初步實現了“全口徑預算管理”；預算規范性呈現出發展不均、差異較大的態勢，預決算大幅度偏離現象仍普遍存在。相關性分析得出各

表4 變量的描述性統計結果

解釋變量之間的相關系數最大為0.68，說明沒有太大的多重共線性。進一步進行方差膨脹因子(VIF)檢驗，VIF均值為1.56，無須考慮多重共線性問題。利用LLC、HT檢驗方法分別對相關變量進行面板單位根檢驗，結果表明所有變量均在1%的顯著水平下拒絕存在單位根的原假設，因而面板數據具備平穩性，模型回歸結果具備較強的可靠性。

2.靜態面板模型估計

政府預算績效影響因素的靜態面板回歸結果如表5所示。通過F檢驗發現：采用固定效應模型優于混合OLS模型；進而通過Hausman檢驗發現：采用固定效應模型優于隨機效應模型，因而依據固定效應模型估計進行分析。結果顯示，政府預算的使命管理(改革累計年數)、政治管理(人大預算監督能力和預算透明度)、運作管理(預算全面性和預算規范性)對政府預算績效均具有顯著的正向影響，且均在5%水平上顯著，即印證了理論預期。第一，政府預算使命管理越科學明確，改革越深入，政府預算績效越高，這也從實證角度肯定了黨的十八屆三中全會以來關于新一輪政府預算改革的成效，進一步分地區樣本回歸顯示越是不發達地區，政府預算改革效果越顯著；第二，政府預算政治管理水平越高，即人大預算監督能力越強，預算透明度越高，政府預算績效越高，但預算透明度與政府預算績效的相關系數較小，可能是預算透明度整體上仍十分偏低導致的；第三，政府預算運作管理水平越高，即預算編制越全面，預算編制、執行越規范，政府預算績效也越高，這也從實證角度肯定了近些年來全口徑預算管理以及政府預算管理行政控制的成效，然而連續多年的預決算大幅度偏離現象，排除諸如經濟形勢突變、自然災害等客觀原因，很大程度上表明當前政府預算編制時不科學或者執行過程中不嚴格；第四，市場化程度、財政自主度、領導任職年限對政府預算績效有正向影響，腐敗程度對政府預算績效有負面影響。

為檢驗上述結論的穩健性，本文通過剔除某些特殊省份的樣本數據再進行實證分析?？紤]到北京的預算績效綜合評價值一直處于領先地位，而云南的預算績效綜合評價值排名靠后，剔除之后進行回歸估計顯示核心解釋變量以及控制變量系數的符號、顯著性均沒有發生太大變化，可見研究結論是較穩健的。

表5 靜態面板數據模型的實證結果

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平上顯著。

3.動態面板模型估計

使用動態面板數據模型進行重新估計，回歸結果如表6所示。廣義矩估計方法(GMM)是處理動態面板數據模型的常見方法，相較于差分GMM，系統GMM更能提高估計的效率，且可以估計不隨時間變化的變量系數。為增強計量結果的準確性，分別運用AR檢驗和Sargan檢驗來檢驗模型設定的合理性和工具變量的有效性。AR檢驗結果顯示誤差項存在一階序列相關而二階序列不相關，符合系統GMM估計對誤差項相關性的要求。Sargan檢驗結果表明不能拒絕原假設，意味著工具變量是有效的。同時，系統GMM估計結果中被解釋變量的一階滯后系數處于混合OLS和固定效應之間。綜合判斷系統GMM方法是可靠的。依據系統GMM估計結果分析，過去一期的政府預算績效對當前政府預算績效的影響是顯著的，解釋了大部分政府預算績效變化，印證了政府預算績效的動態特征。大多數核心解釋變量的系數依然顯著為正，進一步驗證了政府預算公共價值管理對政府預算績效的正向影響。與靜態面板數據模型相比，主要核心解釋變量對政府預算績效的影響方向都沒有變化，但回歸結果的顯著性水平有所變動。系統GMM估計中，人大預算監督能力和預算規范性對政府預算績效的影響不顯著，這可能與人大預算監督能力的普遍偏低和預決算支出大幅偏離的普遍存在有很大關系。從控制變量的檢驗結果來看，財政自主度對政府預算績效的影響不再顯著，市場化程度、腐敗程度、領導任職年限對政府預算績效的影響依舊顯著，且影響方向與靜態面板數據模型估計的回歸結果一致?？梢?，政府預算績效具有延續性，使命管理、政治管理與運作管理等因素對政府預算績效具有動態影響。同樣通過剔除北京和云南的樣本數據重新回歸進行穩健性檢驗，結果顯示主要解釋變量以及控制變量系數的符號、顯著性均沒有發生太大變化，因而研究結論較可靠。

表6 動態面板數據模型的實證結果

注：1.***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平上顯著；2.AR檢驗H0為擾動項{εit}無自相關，Sargan檢驗H0為所有工具變量都有效。

四、結論與啟示

本文旨在從理論與實證兩個角度探討我國政府預算績效及其影響因素。首先，基于公共價值理論視角探討政府預算問題的分析路徑，認為政府預算的使命與歸依——創造公共價值，這為政府預算績效評價提供了理念導向，可以從預算規模、支出結構與預算效益予以測量。其實踐模式“戰略三角模型”為診斷政府預算績效影響因素提供了操作方案，即提出理論假設：使命管理、運作管理、政治管理水平越高，政府預算績效越高。其次，構建政府預算績效評價指標體系，運用改進熵值法對2007-2016年我國30個省(區、市)政府預算績效進行綜合評價。結果顯示：大多數省(區、市)政府預算績效綜合評價值及分層面都得到不同程度的逐年改善，但整體上仍有待提高，且存在一定的地區差異，東部地區優于中、西部地區，排序相對位置有逐漸固化的跡象。當然，構建出全面科學反映政府預算績效的評價指標體系并非易事，因為預算體系與其他體系甚至經濟環境之間存在錯綜復雜的關系，面臨其他改革的制約和影響，但政府預算改革帶來的宏觀績效取得的進展是不能否認的。然而，綜合評價值整體較低、省際差異明顯等也突出了亟須深化政府預算改革的現實需求。再次，采用固定效應模型和系統GMM估計方法，從靜態和動態實證分析政府預算績效的影響因素。結果顯示：使命管理、政治管理、運作管理對政府預算績效具有顯著的正向影響，過去一期的政府預算績效對當前政府預算績效的影響也是顯著的，解釋了大部分政府預算績效變化。然而，公共價值管理對政府預算績效影響力度有限的政策含義在于當前政府預算程序及規則等的不健全，還需要預算管理者不斷創新工作，改進機制、技術、技巧，提高實際預算結果符合預設的可能性。

基于上述分析，結合我國目前政府預算政策導向與實踐語境，本文的研究結論可得出以下啟示：第一，堅持以公共價值為基礎深化政府預算改革，不僅注重工具層面預算運作能力的提升，還應注重價值層面合法性和支持的增強，有效且負責地獲取、配置和利用公共資金，真正精明、高效、公正地提供公共服務，提高政府預算績效，實現預算“善治”。第二，持續優化政府預算公共價值管理。加強使命管理，明確新時代政府預算的使命擔當，加快建立與國家治理現代化相匹配的現代預算制度，“每年政府預算安排及管理改革發展都將朝著這一總目標漸進式邁進”；加強政治管理，增進合法性與支持，提升立法機構在預算過程占據的地位，全面推動預算公開，向公民提供參與預算過程的機會與渠道；加強運作管理，持續提升預算技術與能力，從落實全口徑預算管理切入，加強預算法治建設，完善中期財政規劃，提升預算編制與執行的科學性、可預測性。第三，全面有效實施政府預算績效管理，加快實現全方位、全過程、全覆蓋以及預算和績效管理一體化，促進理性且公平地配置財政資源并對結果負責，切實提升政府預算績效。第四，政府預算改革必須納入整個國家治理改革總體框架之中才能取得更為滿意的結果，這有賴于深化行政體制改革、政治體制改革、干部人事制度改革等，為政府預算改革營造良好環境。

注釋

①阿倫·威爾達夫斯基、布萊登·斯瓦德洛：《預算與治理》，茍燕楠譯，上海：上海財經大學出版社，2010年，第302頁。

②姚東旻、顏縉：《預算理論的“缺失”？——公共價值理論在中期預算框架的實踐》，《地方財政研究》2018年第1期。

③馬蔡琛、趙笛：《大數據時代的預算績效指標框架建設》，《中央財經大學學報》2019年第12期。

④鄭方輝、廖逸兒、盧揚帆：《財政績效評價：理念、體系與實踐》，《中國社會科學》2017年第4期。

⑤徐建中、夏杰、呂希、鄒浩：《基于“4E”原則的我國政府預算績效評價框架構建》，《社會科學輯刊》2013年第3期。

⑥劉尚希：《序》，見王澤彩：《績效：政府預算的起點與終點》，上海：立信會計出版社，2016年，第4頁。

⑦陳博、尚曉賀、倪志良：《政府預算績效指標的外部評估——基于公眾滿意度的考察》，《青海社會科學》2016年第4期。

⑧馬蔡琛、陳蕾宇：《論預算績效指標框架的構建——基于內外部評價主體視角》，《云南社會科學》2019年第1期。

⑨參見財政部2011年印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》。

⑩尚曉賀、吳曉忠、張志超：《政府預算績效的外部評估》，《廣東財經大學學報》2015年第4期。