多元共治：精細(xì)化治理視閾下垃圾分類(lèi)創(chuàng)新模式

張京唐

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201600）

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)的梳理

2019年6月3日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)垃圾分類(lèi)工作作出了重要指示。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，實(shí)行垃圾分類(lèi)，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會(huì)文明水平的一個(gè)重要體現(xiàn)。［1］這是在2016 年12 月他主持召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議研究普遍推行垃圾分類(lèi)制度之后，再一次將垃圾分類(lèi)工作提上政策議程。其實(shí)從十九大之前，國(guó)家發(fā)改委、住建部、國(guó)管局等中央部門(mén)就已經(jīng)開(kāi)始陸續(xù)制定垃圾分類(lèi)相關(guān)法律法規(guī)（表1），為其提供了科學(xué)、細(xì)致的指導(dǎo)舉措。生活垃圾兼具污染性與資源性的特點(diǎn)，［2］而根據(jù)已有的數(shù)據(jù)，每年的城市生活垃圾單從清運(yùn)量來(lái)看，就呈逐年上漲趨勢(shì)，在 2016 年就已經(jīng)突破了 2 億噸。［3］所以城市生活垃圾的有效分類(lèi)對(duì)于保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。垃圾分類(lèi)雖然是人人身邊的小事，但也是一件關(guān)系社會(huì)文明水平的大事，更是一件影響中國(guó)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的實(shí)事。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)垃圾分類(lèi)的關(guān)心以及中央的有關(guān)政策與法規(guī)，不僅全面闡述了城市生活垃圾分類(lèi)的時(shí)代意義、理論指導(dǎo)、科學(xué)體系與具體方法，也為人民群眾建設(shè)美麗和諧社區(qū)引領(lǐng)了新的風(fēng)尚。

表1 生活垃圾分類(lèi)相關(guān)國(guó)家政策［4］

通過(guò)高級(jí)檢索，選取中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）中的SCI、CSSCI和核心期刊為數(shù)據(jù)源，以“垃圾分類(lèi)”為主題對(duì)其進(jìn)行篩選，再對(duì)篩選結(jié)果進(jìn)行分析。分析發(fā)現(xiàn)，以“垃圾分類(lèi)”為主題的文章從1994 年開(kāi)始就已經(jīng)出現(xiàn)，在2001 年的時(shí)候出現(xiàn)了階段性峰值22篇，此后有所回落。在這一階段，學(xué)者們多關(guān)注垃圾分類(lèi)的兩個(gè)方面，一是典型城市垃圾現(xiàn)狀的調(diào)查如北京（李金惠等，1998）、南京（陳冰花等，2001）、杭州（陳躍，2000）和重慶（李東等，2001）等以及外國(guó)垃圾分類(lèi)的經(jīng)驗(yàn)借鑒（趙永偉，1995；胡桐元，1995）。二是關(guān)注垃圾的治理對(duì)策。其中少部分學(xué)者從垃圾分類(lèi)的角度出發(fā)，認(rèn)為垃圾的處理應(yīng)從源頭分類(lèi)以及建立健全的末端分類(lèi)收集系統(tǒng)（胡秀仁，2000；唐家富等，2001）。另一部分學(xué)者從市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化以及垃圾處理技術(shù)改良的角度分析垃圾處理的對(duì)策（金式容等，2001；王明星等，2001；王志信等，2001；）。雖然對(duì)于垃圾分類(lèi)的研究較為淺顯，但對(duì)當(dāng)時(shí)的環(huán)境治理來(lái)說(shuō)已經(jīng)走在了創(chuàng)新的前沿。

垃圾分類(lèi)逐漸受到學(xué)術(shù)界的重視是從2007年開(kāi)始的，此后文章數(shù)量逐年遞增，在2011年之后呈波動(dòng)式變化，平均每年70篇左右。在這一階段，學(xué)術(shù)界對(duì)于垃圾分類(lèi)的研究細(xì)致且詳實(shí)，既有學(xué)理的探究也有實(shí)證的分析。具體而言，研究主要關(guān)注了四個(gè)方面的內(nèi)容：一是垃圾分類(lèi)的主體行為研究。學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)，年齡、性別、受教育水平、收入水平等因素對(duì)分類(lèi)主體的影響不同，較高的分類(lèi)意愿并不必然會(huì)產(chǎn)生較高的分類(lèi)行為，而有效的宣傳教育、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與社會(huì)組織的培育對(duì)于促進(jìn)居民垃圾分類(lèi)有較顯著的正向影響（曲英，2009；陳紹軍等，2015；徐林等，2017）。二是垃圾分類(lèi)治理模式的創(chuàng)新。學(xué)者們研究表明，垃圾源頭分類(lèi)比混合收集后再分類(lèi)需要付出更多的勞動(dòng)時(shí)間，因而城市生活垃圾應(yīng)混合收集后由專(zhuān)門(mén)工作人員分類(lèi)，而不是公眾的源頭分類(lèi)。但也有學(xué)者認(rèn)為，以政府為主體的垃圾處理模式存在弊端，因而有必要引入居民、企業(yè)和社會(huì)組織的力量（孫曉杰等，2009；王樹(shù)文等，2014）。三是垃圾處理技術(shù)的變革。針對(duì)目前城市生活垃圾的現(xiàn)狀，學(xué)者們認(rèn)為，推廣垃圾焚燒以及水泥窯協(xié)同處置技術(shù)是目前較好的處理方案。同時(shí)，政府應(yīng)提高對(duì)垃圾焚燒過(guò)程中的監(jiān)管水平、力度和決心，補(bǔ)償周?chē)用瘢⌒庞诿瘢龊门涮状胧ㄌ泼舻龋?018；王亦楠，2010；劉東等，2012）。四是國(guó)外垃圾分類(lèi)的經(jīng)驗(yàn)借鑒。學(xué)者們?cè)谠敿?xì)梳理了一些如日本、德國(guó)和英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的垃圾分類(lèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)之后，結(jié)合本國(guó)實(shí)際國(guó)情指出，我國(guó)應(yīng)在教育宣傳、法律規(guī)制、政策激勵(lì)、信息公開(kāi)、技術(shù)創(chuàng)新等方面提高城市生活垃圾管理水平，促進(jìn)“三化”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（徐金龍等，2012；呂維霞等，2015；楊帆等，2016）。

雖然精細(xì)化治理近幾年已成為當(dāng)前社會(huì)和政府部門(mén)經(jīng)常提及的熱詞，但學(xué)術(shù)界對(duì)它的真正關(guān)注也只是近幾年才開(kāi)始的，相關(guān)研究成果并不豐富。現(xiàn)有研究大多也只是關(guān)注政府的精細(xì)化管理問(wèn)題，對(duì)于社會(huì)治理領(lǐng)域的精細(xì)化問(wèn)題并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。［5］事實(shí)上，在2015年召開(kāi)的十八屆五中全會(huì)上已提出，以社會(huì)治理的精細(xì)化為實(shí)現(xiàn)途徑，推進(jìn)“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［6］而垃圾分類(lèi)事關(guān)全民，需要人人參與，只有每個(gè)人都動(dòng)起手來(lái)為綠色環(huán)境作出努力，每個(gè)人才能享受到綠色空氣和土地。因此，以垃圾分類(lèi)為切入點(diǎn)，探討精細(xì)化治理的實(shí)施進(jìn)路，既能豐富城市生活垃圾分類(lèi)領(lǐng)域的研究?jī)?nèi)容，又有助于更好的理解和把握精細(xì)化治理的科學(xué)內(nèi)涵及其生成邏輯。

二、城市生活垃圾分類(lèi)與精細(xì)化治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

城市生活垃圾分類(lèi)既是實(shí)施精細(xì)化治理的應(yīng)然之舉，也是精細(xì)化治理水平的助推器和顯示器，而精細(xì)化治理也為城市生活垃圾分類(lèi)提供新的契機(jī)與理論遵循，二者是互促共進(jìn)的關(guān)系，甚至?xí)a(chǎn)生1+1大于2的效果。

（一）城市生活垃圾分類(lèi)是實(shí)施精細(xì)化治理的助推器與顯示器

黨的十九大已提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。中國(guó)城市的發(fā)展也由原來(lái)的單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的外延式擴(kuò)張而向現(xiàn)在的建設(shè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)五位一體現(xiàn)代化城市的內(nèi)涵式質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，精細(xì)化治理模式應(yīng)用而生。作為一種新型的治理范式，精細(xì)化治理是對(duì)傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗(yàn)化治理模式的反思、批判和超越［7］，它所提供的是在面對(duì)更為復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和人性化需求之后的一種更為細(xì)致的制度與服務(wù)。如今，城市實(shí)行的生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)工作更是精細(xì)化治理的體現(xiàn)。在2019 年1 月31 日上海市通過(guò)的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》總則中的第一條就提到：“為了加強(qiáng)本市生活垃圾管理，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城市精細(xì)化管理，……，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例”。面對(duì)愈演愈烈的垃圾圍城、垃圾污染的問(wèn)題，科學(xué)、有效的垃圾分類(lèi)是城市生活垃圾減量化、無(wú)害化、資源化處理的基礎(chǔ)。從整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)看，要真正建立分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理的垃圾處理系統(tǒng)，還需要法律法規(guī)的強(qiáng)制、大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持和專(zhuān)業(yè)人才的指導(dǎo)等等。所以，積極推行城市生活垃圾分類(lèi)的過(guò)程，也即積極推動(dòng)城市治理模式向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程。同時(shí)，城市生活垃圾分類(lèi)好與壞不僅關(guān)系社會(huì)文明水平，也體現(xiàn)了城市精細(xì)化治理水平的高低。

（二）精細(xì)化治理的實(shí)施為城市生活垃圾分類(lèi)提供新的契機(jī)和理論遵循

自20世紀(jì)90年代起，我國(guó)部分地區(qū)的政府和民間團(tuán)體就已經(jīng)開(kāi)始自發(fā)探索垃圾分類(lèi)工作。至2000年，原建設(shè)部選取北京、上海、南京、廣州等八個(gè)大中城市作為生活垃圾分類(lèi)首批試點(diǎn)城市，希望通過(guò)政府政策的支持、規(guī)章制度的建立以及媒體的宣傳教育等方法，由點(diǎn)到面，由中央到地方來(lái)嘗試大范圍推動(dòng)城市生活垃圾分類(lèi)工作。但就具體實(shí)踐而言，由于公眾環(huán)保意識(shí)不足、環(huán)境NGO雛形未見(jiàn)、企業(yè)力量尚未孵化，僅靠政府之力，城市垃圾分類(lèi)效果不彰。［8］黨的十八屆五中全會(huì)提出了，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”這一命題，明確提出了精細(xì)化治理的要求。精細(xì)化治理所內(nèi)含的精準(zhǔn)定位、精確識(shí)別、精準(zhǔn)引導(dǎo)、精細(xì)規(guī)劃、精準(zhǔn)對(duì)接和精心搭臺(tái)［9］等要義為城市生活垃圾分類(lèi)工作奠定了理論基礎(chǔ)，提供了新的契機(jī)。正如習(xí)近平總書(shū)記在2017年全國(guó)兩會(huì)期間參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。而城市的生活垃圾分類(lèi)看似只是事關(guān)個(gè)人的生活習(xí)慣和環(huán)保意識(shí)，但它涉及居民、居委會(huì)、社區(qū)、企業(yè)、政府等多個(gè)相關(guān)利益主體，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要制度到位、責(zé)任到人，需要每一個(gè)分類(lèi)過(guò)程（投放、收集、運(yùn)輸、處理）都要像繡花一樣的去安排，這樣才有可能突破“垃圾圍城”的困局。

三、城市生活垃圾分類(lèi)問(wèn)題溯源：多元主體責(zé)任缺失

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展突飛猛進(jìn)以及城市居民生活水平得到了極大的改善。同時(shí)，我們也以生存環(huán)境作為沉重的代價(jià)。溯其根源，可歸因于精細(xì)化治理模式中的多元協(xié)同問(wèn)題，地方政府、居民、地方企業(yè)、非政府組織等利益相關(guān)主體責(zé)任缺失。

（一）地方政府“主導(dǎo)者”角色缺位

城市生活垃圾分類(lèi)的過(guò)程是將私人物品轉(zhuǎn)化為公共物品的過(guò)程，居民是生活垃圾的制造者，而當(dāng)垃圾一旦完成投放，成為公共環(huán)境一部分的時(shí)候，政府則對(duì)其負(fù)有不可推卸的責(zé)任。雖然《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》中強(qiáng)調(diào)“實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的城市人民政府要切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，......分工負(fù)責(zé)推進(jìn)相關(guān)工作。”但是，地方政府的某些部門(mén)在推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)工作中沒(méi)有承擔(dān)起其應(yīng)有的責(zé)任。究其原由，主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的角色，其“唯GDP”的政績(jī)觀仍起主導(dǎo)作用。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和“政治錦標(biāo)賽”的背景下，地方官員出于仕途的考慮，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為“第一要?jiǎng)?wù)”，對(duì)于垃圾分類(lèi)這樣的工作則避重就輕，點(diǎn)到為止。二是缺乏整體設(shè)計(jì)、局部細(xì)化。雖然制定了《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，但是在地方政府具體實(shí)行的時(shí)候，由于分類(lèi)指導(dǎo)方案模糊，加上每個(gè)社區(qū)的社情不同，老舊小區(qū)、高檔住宅、商品房等差異較大，使得盲目推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作導(dǎo)致了人力、物力、財(cái)力的極大浪費(fèi)。三是激勵(lì)機(jī)制缺乏、政府監(jiān)督不到位。雖然在社區(qū)里面以及公共區(qū)域擺放了分類(lèi)垃圾桶，但是居民是否分類(lèi)投放完全靠自愿，沒(méi)有任何有效的監(jiān)督機(jī)制。

（二）社區(qū)居民“執(zhí)行者”分類(lèi)意識(shí)淡薄

雖然在推進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)這項(xiàng)工作中，政府起著“主導(dǎo)者”、“引領(lǐng)者”的作用，但是在具體操作方面，垃圾分類(lèi)最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的在于垃圾的源頭處理，即社區(qū)居民這一“執(zhí)行者”是否按要求進(jìn)行分類(lèi)投放。而人們之所以分類(lèi)意識(shí)淡薄，知行不一，主要原因有二：一是公共生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，這會(huì)不可避免的引發(fā)社區(qū)居民之間的“搭便車(chē)”行為，產(chǎn)生“公地悲劇”。具體到垃圾分類(lèi)這一異常繁瑣之事，直接使得居民“生活負(fù)擔(dān)”加重，加上垃圾分類(lèi)短期內(nèi)無(wú)法獲得可見(jiàn)的利益，而居民又普遍缺乏城市生活垃圾分類(lèi)的知識(shí)，忽視垃圾的外部性與其對(duì)生態(tài)的延伸性［10］，因此，居民們通常會(huì)做出“搭便車(chē)”行為，不做垃圾分類(lèi)的參與者，而做垃圾分類(lèi)的享受者。二是居民本身缺乏自律，缺少公德。雖然一方面政府監(jiān)管不到位，但更重要的是，居民也不能夠?qū)ψ晕疫M(jìn)行有效監(jiān)督。在城市化水平極大提高的今天，社區(qū)這一公共領(lǐng)域日益成為人們活動(dòng)的主要場(chǎng)所，人們的行為規(guī)范亟需一種符合公共理性的道德來(lái)調(diào)節(jié)。而費(fèi)孝通指出，中國(guó)人的道德是私德，在中國(guó)這種特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)——“差序格局”中，公德很難產(chǎn)生。［11］

（三）非政府組織參與能力有限

近些年來(lái)，我國(guó)對(duì)非政府組織參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的政策環(huán)境也日漸寬松。2015年4月，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，其中總體要求第三十一條明確提到“引導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域各類(lèi)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮民間組織和志愿者的積極作用”。然而，在具體推進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)的工作中，我國(guó)非政府組織發(fā)揮的能力依然有限。一方面是參與垃圾分類(lèi)的非政府組織數(shù)量有限。雖然環(huán)境保護(hù)類(lèi)NGO 有很多，但以“垃圾”為議題的NGO 目前數(shù)量仍有待提升，其組成的聯(lián)盟型組織“中國(guó)零廢棄聯(lián)盟”機(jī)構(gòu)成員截止 2018 年 6 月才近 60 名［12］。另一方面，我國(guó)非政府組織本身的發(fā)展也存在缺陷。比如，非政府組織在注冊(cè)、登記時(shí)受到民政部門(mén)的限制，在開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)還要受到與本身領(lǐng)域相關(guān)的政府部門(mén)的監(jiān)督，這種多重管理使得我國(guó)非政府組織缺乏獨(dú)立性。此外，環(huán)境NGO 在社區(qū)開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)其所掌握的資源不足。這里的資源既有資金、人才等硬件資源，同時(shí)也包括社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等軟件資源。［13］

（四）企業(yè)等市場(chǎng)主體消極履責(zé)

中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的一系列文件當(dāng)中，除了鼓勵(lì)非政府組織參與社區(qū)基層治理，完善基層治理體系外，同時(shí)也大力支持企業(yè)等市場(chǎng)主體積極投身到基層建設(shè)中去，履行社會(huì)責(zé)任。而具體在城市生活垃圾分類(lèi)當(dāng)中，之所以存在某些企業(yè)消極履責(zé)甚至拒絕參與的現(xiàn)象，原因主要可歸納為垃圾處理高成本、低收益，生存環(huán)境差，缺乏參與動(dòng)機(jī)。企業(yè)是以盈利為目的的，其盈利來(lái)源一方面主要是回收有價(jià)值的廢料——可回收物，但企業(yè)參與垃圾分類(lèi)主要表現(xiàn)在垃圾的清運(yùn)和末端處理環(huán)節(jié)，這些可回收物在源頭分類(lèi)或二次分揀當(dāng)中就已經(jīng)被剔除出去，到了垃圾處理廠主要是干垃圾和濕垃圾了。同時(shí)，我國(guó)垃圾末端處理的技術(shù)不夠成熟，配套設(shè)施也不夠完善。以廚余垃圾為例，很多城市還未建立配套的廚余垃圾資源化處理廠，而以焚燒為主的處理方式對(duì)于含水量高達(dá)60%的廚余垃圾來(lái)說(shuō)成本又太高，盈利有限。最后，生活垃圾源頭分類(lèi)投放質(zhì)量低，效果不理想，也會(huì)大大增加企業(yè)的末端處理難度和壓力，易出現(xiàn)投機(jī)取巧式的“一鍋燉”現(xiàn)象。以上種種，都會(huì)致使市場(chǎng)主體在參與城市生活垃圾分類(lèi)當(dāng)中難以發(fā)揮大作用。

四、多元共治：城市生活垃圾分類(lèi)的應(yīng)然向度

從治理理論出發(fā)，我們不難發(fā)現(xiàn)城市生活垃圾分類(lèi)的許多問(wèn)題是相互交織、責(zé)權(quán)混亂錯(cuò)雜的。“在城市環(huán)境治理脈絡(luò)中，政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)自決型與社區(qū)自治型等治理范式，在應(yīng)對(duì)城市環(huán)境問(wèn)題時(shí)存在著一定的缺陷”，［14］會(huì)難以避免的出現(xiàn)一定程度的“失靈”。因此，“生態(tài)環(huán)境多元共治模式”作為一種學(xué)術(shù)策應(yīng)被適時(shí)提了出來(lái)。［15］城市生活垃圾分類(lèi)不僅事關(guān)每個(gè)公民生活習(xí)慣的養(yǎng)成，更涉及國(guó)家城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略規(guī)劃，牽扯眾多利益相關(guān)體。利用多元共治治理模式，政府、市場(chǎng)、居民、城市社區(qū)和社會(huì)組織都不再是垃圾分類(lèi)碎片化治理中的單一主體，而是以各自獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)平等參與其中，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)，從而使得各主體之間產(chǎn)生良性的合作互助，實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效的最大化，推動(dòng)我國(guó)生活垃圾分類(lèi)向精細(xì)化方向發(fā)展。

（一）地方政府切實(shí)承擔(dān)“主導(dǎo)者”的責(zé)任

地方政府首先要做的就是轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，樹(shù)立“綠色GDP”意識(shí)，在城市生活垃圾分類(lèi)的工作中既要完成上級(jí)政府交辦的區(qū)域生態(tài)環(huán)保工作，也要因地制宜的發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)，多措并舉。具體而言，第一，做好垃圾分類(lèi)頂層設(shè)計(jì)，制定因地制宜的分類(lèi)方案。在制定的《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》基礎(chǔ)上，通過(guò)綜合考量城市之間的經(jīng)濟(jì)水平、人文風(fēng)俗、生態(tài)基礎(chǔ)等差異，進(jìn)一步細(xì)化出每個(gè)城市的生活垃圾分類(lèi)方案模式。比如上海2019 年7 月實(shí)施的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，每個(gè)區(qū)、街道根據(jù)自身的條件進(jìn)一步細(xì)分，爭(zhēng)取做到了一小區(qū)一方案。第二，完善垃圾分類(lèi)法律法規(guī)，做好監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。在《城市生活垃圾分類(lèi)工作考核暫行辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善垃圾分類(lèi)投放、收集、運(yùn)輸、處理全過(guò)程性的規(guī)章制度，明確好各級(jí)政府、事業(yè)單位、居民個(gè)人、物業(yè)公司和垃圾處理企業(yè)等各方主體的職責(zé)。“有法可依”是實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)的前提，“有法必依”、“執(zhí)法必嚴(yán)”是促使垃圾有效分類(lèi)的保障。地方政府在完善生活垃圾分類(lèi)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)考核不合格者進(jìn)行追責(zé)，責(zé)任到人。第三，發(fā)揮“主導(dǎo)者”作用，做好引導(dǎo)工作。地方政府可通過(guò)降稅、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等政策，吸引個(gè)人和企業(yè)投資辦廠，完善垃圾分類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；支持和培育更多的社會(huì)組織參與垃圾分類(lèi)，讓其在宣傳、模式創(chuàng)新方面發(fā)揮積極作用；通過(guò)垃圾投放“兩定”制度和獎(jiǎng)懲措施，有效改變居民生活習(xí)慣。

（二）增強(qiáng)社區(qū)居民“執(zhí)行者”的主體意識(shí)

“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福”。［16］城市垃圾分類(lèi)工作成效與居民的生活方式和習(xí)慣息息相關(guān)，他們既是城市生活環(huán)境惡化的直接受害者，同時(shí)也是生活環(huán)境保護(hù)與治理的主力軍。因此，提高居民垃圾分類(lèi)主體意識(shí)是重中之重，可從以下幾方面著手：一是使居民正確認(rèn)識(shí)垃圾分類(lèi)的重要性以及與自身主體地位的關(guān)聯(lián)。充分發(fā)揮各媒體的宣傳、教育功能，從資源、環(huán)境、健康等多種角度向居民傳達(dá)垃圾分類(lèi)的緊迫性和必要性。同時(shí)，讓居民清晰認(rèn)識(shí)到自己做出的小小努力能給環(huán)境帶來(lái)多大改變，讓其從中獲得更多的成就感和幸福感。二可采用“以獎(jiǎng)代罰”的方法和熟人勸說(shuō)的方式，從外部和內(nèi)部雙向激發(fā)居民環(huán)保意識(shí)。社區(qū)終歸是生活的場(chǎng)所，靠懲罰機(jī)制約束居民行為，易引起居民的不滿和沖突，不利于和諧社區(qū)的建設(shè)。對(duì)于分類(lèi)較好的居民可給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)，產(chǎn)生正面引導(dǎo)作用。對(duì)于分類(lèi)較差的居民可選派其鄰居或朋友等熟人以上門(mén)勸說(shuō)的方式，從心理和情感上引導(dǎo)其認(rèn)可垃圾分類(lèi)。［17］三是引導(dǎo)居民自覺(jué)踐行綠色生活理念。在《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式實(shí)施后，五里橋街道瞿東居委通過(guò)稱(chēng)重打卡，曬照記錄，開(kāi)展“斤”打細(xì)算，“分”享幸福活動(dòng)，提高源頭分類(lèi)濕垃圾純凈度，收到了社區(qū)居民廣泛歡迎。

（三）提高非政府組織參與城市生活垃圾分類(lèi)治理的能力

參與城市生活垃圾分類(lèi)的非政府組織越來(lái)越多，但因缺乏獨(dú)立性、資源不足等問(wèn)題使其在工作中沒(méi)能完全發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。因此，亟需采取以下措施，提升非政府組織內(nèi)在活力。其一，加強(qiáng)非政府組織的黨建引領(lǐng)功能，為其有序發(fā)展提供支持。社會(huì)組織黨建功能可從以下兩個(gè)維度破解其自身發(fā)展的難題：一是通過(guò)區(qū)域化黨建獲得屬地黨組織的支持，以制度化方式嵌入社區(qū)，解決“落地難”問(wèn)題［18］；二是黨建作為一種風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，可有效化解非政府組織發(fā)展中的方向、秩序與活力問(wèn)題。其二，創(chuàng)新發(fā)展，強(qiáng)化“自我造血”功能。資源短缺一直以來(lái)都是扼制非政府組織發(fā)展的瓶頸，垃圾分類(lèi)環(huán)保組織可通過(guò)提高自身實(shí)力，創(chuàng)建有一定社會(huì)影響力的品牌項(xiàng)目來(lái)吸引政府、企業(yè)等主體的購(gòu)買(mǎi)與合作。如愛(ài)芬環(huán)保發(fā)布的社區(qū)垃圾分類(lèi)的“愛(ài)芬模式”，獲得了社會(huì)公眾的一致好評(píng)，其組織已與上百家社區(qū)、政府單位進(jìn)行合作。其三，多方合作，構(gòu)建非政府組織之間的資源網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。增強(qiáng)我國(guó)非政府組織之間的合作，共享資源，提高資源利用效率；加強(qiáng)與國(guó)外環(huán)保非政府組織的交流合作，學(xué)習(xí)國(guó)外社會(huì)組織在垃圾分類(lèi)中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，少走彎路；促進(jìn)與地方環(huán)保部門(mén)的合作，獲取資源的支持，在其力所不及的地方，填補(bǔ)治理空白。

（四）強(qiáng)化市場(chǎng)主體參與垃圾分類(lèi)的社會(huì)責(zé)任

推動(dòng)企業(yè)等市場(chǎng)主體參與城市生活垃圾分類(lèi)有兩層內(nèi)涵：一是對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，所有企業(yè)內(nèi)部都實(shí)行垃圾分類(lèi)管理制度，動(dòng)員整個(gè)企業(yè)的員工都進(jìn)行垃圾分類(lèi)。另外，可積極推廣生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，生產(chǎn)商不僅承擔(dān)產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程中的責(zé)任，也要承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的回收處理等方面的法律義務(wù)。二是對(duì)于真正從事垃圾分類(lèi)行業(yè)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)采取有效措施推動(dòng)企業(yè)對(duì)生活垃圾的高效率、高質(zhì)量的回收與處理，積極履責(zé)。為此，一要加大對(duì)垃圾末端處理技術(shù)的研發(fā)力度。除了政府的補(bǔ)貼以及政策支持以外，垃圾處理企業(yè)可與當(dāng)?shù)氐母咝！⒖蒲性核献鳎瓤梢M(jìn)前沿的垃圾處理技術(shù)，也可為專(zhuān)家學(xué)者提供可靠的實(shí)驗(yàn)材料與場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)雙向互補(bǔ)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化。第二，利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，強(qiáng)化資源回收的規(guī)范化、體系化。目前“互聯(lián)網(wǎng)+”模式應(yīng)用于各大行業(yè)之中，可鼓勵(lì)將互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和垃圾分類(lèi)相結(jié)合，積極探索出前端投放收集、中端分揀運(yùn)輸、末端分類(lèi)處理的完整管理體系。

（五）發(fā)揮城市社區(qū)參與生活垃圾分類(lèi)的“在場(chǎng)”優(yōu)勢(shì)

城市生活垃圾分類(lèi)的主戰(zhàn)場(chǎng)在社區(qū)。社區(qū)作為組成社會(huì)的基本單元，其自身所具有的自治、服務(wù)、教化等功能，對(duì)于如何引導(dǎo)居民積極參與、獲得政府支持、引進(jìn)企業(yè)和社會(huì)組織交流合作，打贏垃圾分類(lèi)持久戰(zhàn)具有不可替代的作用。為此，首先加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，充分發(fā)揮社區(qū)基層黨組織的“軸心”作用。社區(qū)黨支部在垃圾分類(lèi)工作的前期動(dòng)員、中期指導(dǎo)、后期監(jiān)督中有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在工作中，黨支部可以發(fā)揮社區(qū)內(nèi)德高望重老黨員的帶頭作用，組建志愿者團(tuán)隊(duì)；加強(qiáng)與社區(qū)黨建聯(lián)建單位的交流合作，分享經(jīng)驗(yàn)，共享資源等。其次，由居委會(huì)牽頭，駕轅社區(qū)治理“三駕馬車(chē)”，齊心協(xié)力破解垃圾分類(lèi)頑癥。黃浦新苑依托社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，在社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建了“三位一體”的社區(qū)管理組織體系，形成了物業(yè)管理的工作合力，妥善解決了垃圾廂房改造、垃圾桶撤離等工作。最后，要發(fā)揮社區(qū)民間組織在生活垃圾分類(lèi)中的紐帶作用。在城市社區(qū)自組織中，既有“準(zhǔn)行政化”的居委會(huì)這種居民自治組織，也有自發(fā)組建的“老人協(xié)會(huì)”、“書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)”等民間組織。對(duì)于民間組織而言，其大多依據(jù)相同的愛(ài)好、愿景而建立，通過(guò)開(kāi)展經(jīng)常性的社區(qū)活動(dòng)，拉近了成員間的距離，組織內(nèi)部氛圍融洽。此時(shí)，通過(guò)這些組織中的骨干人員對(duì)垃圾分類(lèi)進(jìn)行宣傳、動(dòng)員，會(huì)大大提升居民們的認(rèn)同感，減少工作推進(jìn)的阻力。

五、結(jié)語(yǔ)

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”［19］。城市生活垃圾分類(lèi)作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性和全局性的工程，亟需以政府為主導(dǎo)的，居民、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體，厘清責(zé)任，發(fā)揮各自獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在城市社區(qū)這一“在場(chǎng)”平臺(tái)上“合作共治”。精細(xì)化治理視閾下的城市生活垃圾分類(lèi)，每個(gè)治理主體都要各司其職：地方政府應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)和組織協(xié)調(diào)，在加大資金投入的同時(shí)還要完善相關(guān)法律法規(guī)；居民們需要提高自身主體意識(shí)，自覺(jué)踐行綠色生活理念，在勸導(dǎo)其他居民的同時(shí)，也要監(jiān)督政府、企業(yè)和社會(huì)組織的行為，真正把垃圾分類(lèi)當(dāng)作“自家事”；非政府組織在多途徑拓展資金來(lái)源的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)提升組織本身的專(zhuān)業(yè)化水平；企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)要牢記遵守垃圾分類(lèi)規(guī)章制度，堅(jiān)持“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，垃圾處理企業(yè)也要積極改良末端處理技術(shù)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，推動(dòng)城市生活垃圾處理向精細(xì)化方向發(fā)展；最后，城市生活垃圾分類(lèi)是城市社區(qū)自治內(nèi)容的重要組成部分，城市社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮基層黨組織的“軸心”作用，在推動(dòng)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)“三駕馬車(chē)”并駕齊驅(qū)的同時(shí)，結(jié)合社區(qū)自組織的獨(dú)特力量，共同破解社區(qū)生活垃圾分類(lèi)難題。

總之，在城市向著精細(xì)化治理方向轉(zhuǎn)型的同時(shí)，推動(dòng)城市生活垃圾分類(lèi)多元共治既是一個(gè)機(jī)遇，也是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。城市生活垃圾分類(lèi)并不是某一個(gè)人或某一個(gè)主體的“獨(dú)角戲”，必須全民參與。引入多元共治模式適應(yīng)了其治理的需要，必將為中國(guó)的垃圾分類(lèi)增添助力。