新世紀以來中國“三農”政策演變及績效研究

陳小瑋

摘 要 進入新世紀，黨和國家從城鄉二元體制入手，一方面實行工業反哺農業，同時不斷完善城鄉發展一體化機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系，以徹底解決中國的“三農”問題。如果說“三農”問題始終是全黨工作的重中之重，那么，關注“三農”問題，則是《新西部》雜志二十年來始終不變的主題。從早年的專題報道《“三農”的命運》《告別農業稅》到近三年連續推出西部脫貧攻堅年度報告，我們以自己方式記錄并見證了西部農村的巨大變遷。正是因為西部“三農”發展的輝煌成就，才使西部在全面發展的軌道上不斷收獲累累碩果，也使西部大開發在新時代形成新格局有了有了更足的底氣。

關鍵詞 “三農”問題? 城鄉關系? 西部大開發

新世紀第一個二十年，中國“三農”政策進入到一個“以工補農”、“以城帶鄉”、“少取多予”的新時期。重塑城鄉關系，促進城鄉要素順暢流動，更合理地配置公共資源，成為解決“三農”問題的著力點和突破口。

從黨的十六大提出“統籌城鄉發展”到十七大、十八大的“城鄉發展一體化”，再到十九大的“城鄉融合發展”，建立健全城鄉融合發展機制體制和政策體系，是重塑城鄉關系的重要舉措，也是破解中國“三農”問題體制困局的根本途徑。

黨的工作的重中之重

農業、農村、農民構成中國“三農”問題的主體。十九大報告對“三農”問題延續了之前“重中之重“的提法。

“三農”作為一個概念，1996年被經濟學家溫鐵軍在報刊正式提出。此前，他曾有一系列文章討論這個問題。溫鐵軍認為，“三農”問題的提出過程由來已久，前溯可到1985年“開通城鄉”的提出，是集體智慧的結晶。

2002年12月26日，中共中央政治局會議首次提出要把農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重。

2003年1月，中央農村工作會議指出，全面建設小康社會，必須統籌城鄉經濟社會發展，更多地關注農村，關心農民，支持農業，把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力開創農業和農村工作的新局面。

“三農”問題是中國特有的問題。有人認為其源自于中國改革開放過程中產生的特有的城鄉關系，以及城鄉發展路徑差異所致。其實，中國的“三農”問題是國家工業化路徑選擇下的產物，改革開放后的“三農”問題不過是這種選擇的一種繼續與延伸。

新中國建立后，中國工業化是在一窮二白的條件下依靠計劃經濟體制自我積累完成的，而且走的是重工業優先的道路。當時，能為工業化提供資金積累的只有農業。為保障農業向工業提供積累資金和原料，對農產品實行低于市場價的統派統購制度;另一方面，農民還要以高價購進化肥等農用工業品。工農產品價格“剪刀差”的存在，使得資源配置長期向工業以及城市傾斜。有資料顯示，從1953年到1985年統購統銷政策取消，農民對工業化的貢獻大約是6000億到8000億元。

由于重工業優先的工業化對勞動力吸納有限，農業、農村就不得不成為勞動力的蓄水池。形象地說，戶籍制度的作用就像是一道堤壩——將勞動力攔截于農業、農村中，故而形成城鄉分割的二元經濟社會結構?！叭r”問題不過是這種體制的一種成本，承擔者的人格化則是農民這個群體，從物理空間看是農村，從產業看是農業。

農業、農村、農民為工業化提供資金積累，但長期的過度剝奪導致農業發展緩慢，農村貧困，農民生活水平低。到20世紀70年代后期，農業成為中國國民經濟最薄弱的環節。農民口糧人均在300斤以下，吃不飽肚子。全國有近四分之一的生產隊年人均分配在40元以下，農村尚有2.5億人口吃不飽飯。1977年，平均一個大隊的公積金不到1萬元，買不上一部中型拖拉機，甚至于簡單的再生產都難以維持。這也是中國改革率先從農村進行的重要原因。

改革開放二十年后，“三農”面臨新的問題。李昌平在寫給朱镕基總理的信中，形象地將之概括為三句話：“農民真苦，農村真窮，農業真危險”。1997年、1998年，農民人均收入連續兩年下降，農戶戶均收入下降3.2%。農民增收困難不僅制約了農村經濟發展，也影響了整個國民經濟的增長。由于農民收入增長緩慢甚至停滯，導致城鄉居民收入差距擴大，由上世紀80年代的1.8∶1擴大為3.1∶1。

黨的十六大確定了全面建設小康社會的奮斗目標 ， 其重大任務是建設現代農業、繁榮農村經濟、增加農民收入。

2003年12月31日，《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》出臺，并于2004年2月9日公布。這就是著名的“一號文件”的起源?！兑庖姟诽岢?，要“堅持‘多予、少取、放活的方針，調整農業結構，擴大農民就業，加快科技進步，深化農村改革，增加農業投入，強化對農業支持保護，力爭實現農民收入較快增長，盡快扭轉城鄉居民收入差距不斷擴大的趨勢”。

一號文件提出“三項補貼”政策，即“對糧農的直接補貼、良種補貼和農機具購置補貼，對水稻實行最低收購價”，大大調動了農民的生產積極性。

這一年，中央財政撥付支持農業發展的資金額達1500億元之多，主要用在了加大農業稅費改革、增加中央財政轉移支付和進行生態建設等，促進了農村社會各項事業的發展，尤其是加大了農村教育、醫療衛生和對青年農民培訓項目等農村基礎設施建設和農村扶貧開發方面的支持力度，進而確保了農村建設的良性循環和快速發展。

2020年2月5日，新華社授權發布《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，成為21世紀以來第17個指導“三農”工作的中央一號文件。

2007年，黨的十七大召開。十七大報告明確提出“要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。

黨的十八大提出，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮。加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略。

不難看出，進入新世紀，黨和國家從城鄉二元體制入手，一方面實行工業反哺農業，同時不斷完善城鄉發展一體化機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系，以徹底解決中國的“三農”問題。

減輕農民負擔的重要舉措

2005年12月29日，全國人大常委會表決高票通過一個正文只有94個字的決定，明確農業稅條例自2006年1月1日起廢止。新中國實施了近五十年的農業稅條例成為歷史檔案，延續了兩千六百年的按地畝向農民征稅的制度從此告退歷史舞臺。

在2004年全國“兩會”上，時任國務院總理溫家寶在政府工作報告中宣布：中國將從今年起，逐步降低農業稅稅率，平均每年降低1個百分點，五年內取消農業稅。僅當年一年的農業稅率降低就可使農民減輕負擔70億元。

1958年頒布的《農業稅條例》規定，農業稅以農業收益額為課稅對象，實行“穩定負擔，增產不增稅”;采用地區差別比例稅率。1985年，農產品統派購制度被取消，農業稅相應由原來征收糧食改為按糧食“倒三七”比例折算成貨幣金額進行征收，實現了從實物稅向以貨幣計稅的過渡。1949年至2003年，全國累計征收農業稅3945.66億元;農業特產稅從1983年開征到2003年，累計征收1366.25億元。

1950年中國開展土地改革時，農民交納的稅款占到政府財政收入的40%，到廢除農業稅時，農業稅在政府財政收入中的比率僅僅只有1%，這說明免除農業稅的條件是成熟的。

在稅費改革之前，每戶農民平均每年要交300元人民幣的稅款，盡管絕對數看起來不大，但卻占到農民年收入的十分之一，免除農業稅確實大大減輕了農民負擔。由于農業稅是地方政府的收入來源之一，地方政府的損失將由中央財政給予補貼。

貴州省湄潭縣是全國農村改革試驗區，先后進行過“農村稅費制度改革試點”（1994-2000年）以及“農村稅費改革與加強基層組織建設”（2001-2005年）等與農村稅費制度有關的一系列改革試驗。

具體包括以下改革措施：

調整農業稅政策。以第二輪土地承包面積為依據，核實計稅土地面積，以1998年前五年平均產量核定常產，按7%的稅率繳納農業稅。

調整農業特產稅政策。調整部分農業特產稅稅率，減少征收環節，農業稅和農業特產稅不重復交叉征收。

改革村提留的征收和使用辦法。農業稅附加按改革后農業稅的20%收取，農業特產稅附加按改革后農業特產稅的8%收取，兩項附加征收比例保持長期穩定。以農業稅附加和農業特產稅附加方式收取的村提留屬于集體資金，實行鄉管村用、專戶儲存、?？顚Ｓ?。

取消鄉統籌。取消鄉村兩級辦學（即農村教育費附加）、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉村道路費。原由鄉統籌開支的各項經費，由鄉級政府通過財政預算予以安排。村級道路建設資金由村民大會民主協商解決。

取消農村教育集資等面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資。中小學危房改造資金由財政預算安排。

取消統一規定的勞動積累工和義務工。

建立村級一事一議籌資制度?！皟晒ぁ比∠痛逄崃舾母锖蟠鍍燃w生產投入和興辦公益福利事業所需資金，實行一事一議，不再固定向農民收取。

按照改革方案測算到戶后的農業稅額，向農民發放納稅卡，一定五年不變。同時，對全縣各鄉鎮農業稅及附加實行微機聯網管理。為防止隨意增加農民負擔，建立了監督機制。

湄潭的上述改革舉措減輕了農民負擔。改革后全縣農業稅及附加實物量（稻谷）為1563萬公斤，按每公斤1.1元結算價結算，折現金1719萬元，農業特產稅及附加80萬元，兩稅及附加總額1799萬元，要比改革前的農業稅、農業稅附加加征（二提五統）減少639萬元，減負比例達到26.2%。加上取消屠宰稅和農村教育集資等1454萬元，農民的總體負擔下降53.8%，人均減負52元。改革后取消了各種亂收費，農民的所有負擔只有農業稅和附加，并一定五年不變，增產增收不增稅費。在發放到戶的納稅卡上清楚地規定了征收項目、標準及納稅方式，一道稅、一次清，明確規定卡外所有收費一律可拒交，從而提高了農民負擔的透明度，堵住了亂收費的口子。

1998年9月，由財政部、農業部、中央農村工作領導小組辦公室等部門，組成國務院農村稅費改革工作小組。2000年3月，印發《中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定率先在安徽全省開展農村稅費改革試點。2002年進一步擴大到河北、內蒙古等20個省份，2003年在全國推開。改革的主要內容是：取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資;取消屠宰稅;逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工;調整農業稅和農業特產稅政策;改革村提留征收使用辦法。

從2004年開始，國務院在部分地區免征了農業稅和部分特產稅。據統計，取消農業稅和除煙葉稅外的特產稅，農民每年可減輕稅賦500億元，受益農民8億人，這樣算來農民人均年受益63元。按2004年農村人均收入2936元計算，農民收入增加了2.1個百分點，相當于該年農民純收入增長幅度的三分之一。

2001年到2005年，財政部辦理事關取消農業稅、提高農民收入等方面的提案、議案總量達4500多件。五年時間內，財政部先后會同有關部門公布取消、免收或降低標準的全國性及中央部門涉農收費項目150多項。

2006年，取消農業稅在全國推行，全國農民每年減輕負擔1335億元，人均減負約140元。

時任農業部副部長的萬寶瑞也是中國農業問題專家，他在接受新華社記者采訪時說，農業稅的廢止標志著中國這個幾千年來的傳統農業大國在第一、二、三產業結構發生重大變化后“工業反哺農業”時代的到來。他還認為，對于加入世貿組織后的中國農業的競爭力而言，按照13億畝耕地計算，取消農業稅意味著每畝減少農產品生產成本38元，按照糧食生產來說，每畝減少成本10%-20%，因此對提高農業競爭力也將發揮重要作用。

激活土地資源要素

（一）在穩定農戶承包制的基礎上放活土地經營權

1、穩定家庭承包制一直是中央的一貫政策

1991年，黨的十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》，把“以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制”正式確立為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度，并要求不斷對其進行充實完善。“集體所有、農戶承包、統分結合”成為我國農村改革尤其是土地制度改革的一個基礎和出發點。

1978年，農村自上而下進行的經濟改革集中體現為不同形式的承包制，最徹底的一種方式是大包干——被農民形象地概括為“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”，即家庭聯產承包制。

1982年1月1日，中共中央批轉1981年12月的《全國農村工作會議紀要》，即通常所說的改革開放后的第一個中央一號文件，其主要內容就是肯定多種形式的責任制，特別是包干到戶、包產到戶。這份文件指出，包產到戶、到組，包干到戶、到組，都是社會主義集體經濟的生產責任制，明確“它不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。

1983年，中共中央發布《當前農村經濟政策的若干問題》，充分肯定了聯產承包責任制，認為“這種分散經營和統一經營相結合的經營方式具有廣泛的適應性，既可適應當前手工勞動為主的狀況和農業生產的特點，又能適應農業現代化進程中生產力發展的需要。在這種經營方式下，分戶承包的家庭經營只不過是合作經濟中一個經營層次，是一種新型的家庭經濟。它和過去小私有的個體經濟有著本質的區別，不應混同”。自此，決策層關于農村基本制度的爭論告一段落，家庭聯產承包制在全國普遍化。

1984年的中央一號文件提出：“延長土地承包期，鼓勵農民增加投資，培養地力，實行集約經營。土地承包期一般應在十五年以上?！边@項政策被簡稱為“十五年不變”，也被稱為“第一輪承包”。

1993年的中央十一號文件又將土地承包經營期限延長至三十年。這項政策被簡稱為“三十年不變”，也被稱為“第二輪承包”。該文件還指出：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地的辦法?！?/p>

1999年《中華人民共和國憲法》明確提出“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。

2008年黨的十七屆三中全會指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變?！?/p>

2013年中央一號文件要求，健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

2、農地從兩權分離到三權分置

農村經濟改革后，形成了農地兩權分離的狀態，即所有權屬集體，土地使用權，即承包權歸農戶家庭。

進入新世紀第二個十年，農地經營權這個概念頻頻出現，其前提是越來越多的農村勞動力進城，脫離農業生產，農地有了向種糧大戶流動的現實基礎。農地經營權從承包權中獨立了出來。

2014年的中央一號文件基于黨的十八屆三中全會精神，對農村土地制度改革進行了全面具體部署，提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”，即實現農村土地所有權、承包權和經營權的“三權”分置。

2017年，農業部門開始著手進行農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。確權登記頒證成為穩定現有土地承包關系的制度保障。

黨的十九大報告的表述是：鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。

（二）土地要素涵蓋農村集體用地及農民宅基地。

受現有制度的局限與制約，農村集體經營性建設用地無法自由流轉，導致其利用粗放或閑置。農民擁有的宅基地，只能自用，并不具有資產價值。

1、深化改革將農民的財產權落到實處

過去，計劃經濟體制下統派購制度將農民的利益向城市和工業輸送。改革后，土地制度再次成為剝奪農民利益的工具，地方政府具有合法低價強征農民土地和獨家出讓土地的權力，土地性質的轉換——從農地轉換為建設用地帶來的增值收益與農民無關，地方政府成為主要獲益者，由此引發了大量的土地糾紛。

另一方面，由于現有的集體建設用地流轉、抵押受限，土地價值無法充分體現，利用效率低下，利用方式粗放。

2014年1月，《中共中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》發布。其中指出要城鄉統籌聯動，賦予農民更多財產權利。讓農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

2019年，《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》提出：“在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成。穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計?！?/p>

2、高陵土地制度改革試點

西安市高陵區十多年的改革試點，圍繞激活土地資源進行了諸多嘗試，積累了不少經驗。

2008年，高陵被確定為陜西省統籌城鄉綜合改革示范試點區;2009年，又成為西安市的該項試點區。

2012年，高陵縣被國家農業部確定為全國農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點縣。試點主要任務是探索建立農業經營管理能力審查制度，規范規模經營主體流轉土地行為;建立健全農村土地承包經營權流轉市場，完善土地流轉管理和服務體系;引導農村土地承包經營權向專業大戶、家庭農場和農民專業合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。

這一年，高陵縣農村土地承包經營權流轉面積達8.1萬畝，累計引進各類農業企業120余家，建設以設施農業為主的現代農業示范園130多家，其中500畝以上規模的農業示范園50多家，土地流轉規模經營面積達到6.26萬畝，占總流轉面積的77%。

2014年以來，高陵區先后承擔國家新型城鎮化試點綜合改革、農村產權流轉交易市場建設試點、農村土地制度改革三項試點等六項國家級改革試點任務。

2015年，高陵又承擔“積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點”任務，三年試點圍繞三方面進行：一是保障農民集體經濟組織成員權利;二是積極發展農民股份合作;三是賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。

2017年，高陵區進行了全國首宗農村土地經營權網拍，農地入市探索走入深水區。

2018年，高陵區農村土地三項制度改革全域開展。完成“兩權”抵押貸款首個抵押物收儲案例，為全國“兩權”試點工作積累了經驗。土地承包經營權網上交易的做法被國家發改委在全國推廣。農村產權交易市場建設被農業部納入《黨的十八大以來農村改革試驗成果轉化清單》。

3、農民成為田園綜合體的股民

2020年1月16日下午，源田夢工場在一片震天響的鑼鼓聲中，高陵區張卜街道張家村和南郭村迎來了村集體經濟合作社的首次分紅。在400余干部群眾的共同見證下，30萬元分紅資金按既定程序發放到戶。

源田夢工場田園綜合體是高陵區在鄉村振興戰略下，依托農業推進“農村+城市”融合發展的縮影。該項目投資（運營）主體由西安市源田農業技術開發有限公司與張家村集體經濟合作社、南郭村集體經濟合作社三方共同成立。

2012年，西安市源田農業技術開發有限公司與張家村合作，租賃200畝地種樹苗。隨著國家對農村、農業的重視，以及企業自身發展的需求，合作開發以創建現代農業、文化旅游、田園社區為一體的田園綜合體項目。

2018年初，源田夢工場開工建設，核心啟動區完成土地流轉1300畝，到2018年年底，累計投入資金近兩億元。該項目涵蓋高陵區張卜街道的張家村、南郭村兩個行政村，項目規劃面積約8平方公里，總投資30億元。

源田夢工場核心啟動區已完成源田會客廳、張南聯村（張家村與南郭村成立了聯合村）黨委、自然草坪教育區、兒童游樂區、生態餐廳 、農耕研學課堂 、鄉村集市售賣廳、生態采摘園區等區域的基礎建設。

農業項目已完成500畝園林造景及苗木花卉種植，引進荷蘭技術種植完成600畝各類果樹。2018年上半年，源田夢工場與京東商城果蔬供應新通路簽約，為新鮮果蔬供應城市的“CSA”計劃開辟了互聯網通道。

源田夢工場按照“基在農業、惠在農村、利在農民”的總體要求，始終將農民作為建設主體和受益主體， 讓農民分享發展紅利，實施“趣味生活家”培養計劃，通過與專業園林生產機構、手工藝品協會等合作，幫助農民向農藝師、花藝師、手工藝人轉變。

為解決源田夢工場高端民宿的用地問題，高陵以農村土地制度改革三項試點為契機，通過對張家村、南郭村兩村廢棄工礦用地集中，閑置宅基地有償退出等措施，為之提供了空間。同時，使7000名農民以土地入股的方式成為該項目的股民。合資公司每年向村集體合作社支付163800元的保底分紅，用于支付原土地承包權的村民土地使用費。

4、“共享村落”圓城市人一個田園夢

2018年的中央一號文件提出：完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

2018年7月，高陵區人民政府印發《西安市高陵區人民政府關于第一批“共享村落”（農民閑置宅基地和閑置農房使用權出租）的通告》，同意村集體經濟組織將農民閑置宅基地和閑置農房使用權，通過出租的方式與社會資本對接。

“共享村落”的目的使宅基地能夠更好利用，既增加農民收入又壯大集體經濟。這種模式盤活了農村長期閑置的大量宅基地和閑置農房，避免資源沉睡，充分發揮其財產價值，讓農民通過使用權暫時轉移獲得資產收益。

“共享村落”推出的第一批50戶房源均分布于張家村、南郭村。農戶委托村集體經濟合作社將閑置宅基地使用權和農房所有權在農村產權交易中心公開出租，出租年限不超過二十年，收益按9∶1的比例由農戶和村集體經濟合作社分配——這也是高陵農村土地制度改革試點中放活農村宅基地使用權、促進城鄉居民生活方式融合的一種新探索。

“共享人”獲得農民閑置宅基地和閑置農房使用權后，在租期內可用于創新創業，發展鄉村旅游、民宿、創意、文化、商貿等產業，也可用于個人休閑居住及養老等用途。

首位“共享人”每年只花4000元租金，在鄉村擁有一套70平方米的房子，300多平方米的院子，和老伴過起了養雞、種菜的農家生活。

高陵區出臺相關辦法，“共享人”可以取得《不動產權證書》，享有新建權、改建權、轉讓權、經營自主權、經營收益權、融資抵押擔保權等一系列權益?！肮蚕砣恕比绻凇肮蚕泶迓洹边M行創新創業，能享受到財政金融支持、稅費減免、科技創新激勵、創業企業資本市場融資獎勵等眾多優惠政策。

“共享村落”，被自然資源部督察組稱為“宅基地‘三權分置探索中的創新之舉”。

人與自然和諧共處

黨的十九大報告提出：人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。

中國是一個人地關系極度緊張的國家。很長一個時期，墾荒、圍湖造田等擴大耕地面積的行為是被鼓勵的。但耕地外延擴張帶來嚴重的生態問題——水土流失。上世紀末，我國水土流失面積達到360萬平方公里，沙化土地面積174萬平方公里，占國土面積近兩成。這些地方大部分集中在西部。西部每年往黃河、長江流入的泥沙達二十多億噸，導致黃河和長江中下游的江河河床及湖庫不斷淤積抬高。甚至，黃河成了“懸河”。

1998年夏，長江、松花江和嫩江洪水泛濫，特大洪澇災害南北夾擊。中共中央、國務院出臺關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見，將“封山植樹、退耕還林”放在災后重建三十二字綜合措施的首位，并推出“退耕還林（草）、封山綠化、個體承包、以糧代賑”政策措施。

1999年8月6日，時任國務院總理朱镕基在延安視察時，提出“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的治理措施。

同年，陜西率先開展退耕還林試點。三年試點期將試點縣擴大為43個縣（市、區），其中，延安市13個縣（區）全部納入試點中。 2002年，退耕還林工程正式全面啟動時，全省有104個縣（市、區、林業局）被納入退耕還林工程。

退耕還林二十年，陜西省圓滿完成了國家下達的各項退耕還林建設任務，取得了顯著成效。1999年至2018年，累計完成國家下達的退耕還林計劃任務4033.7萬畝，其中退耕地還林1861.5萬畝，為全國第一?；纳皆炝?932.7萬畝，封山育林239.5萬畝，惠及230萬退耕戶915萬農民。森林覆蓋率由退耕前的30.92%增長到43.06%，凈增12.14個百分點，是歷史上增幅最大、增長最快的時期。有效治理水土流失面積9.08萬平方公里，黃土高原區年均輸入黃河泥沙量由原來的8億噸減少到4億噸。北部沙區每年沙塵暴天數由過去的六十六天下降為二十四天，綠色向生態脆弱的陜北地區延伸了400多公里，昔日的“黃土高坡”如今披上了綠裝。

國家投入的退耕還林政策補助，為廣大退耕戶提供了生活保障。截至2018年，全省915萬退耕農民人均獲得退耕補助3776元。退耕農戶不僅從國家補助中直接受益，而且由于基本生活有了保障，隨著耕地退耕，大量農村勞動力從糧食生產中解放出來，開始從事種植業、養殖業、設施農業、農村工商業或者外出務工，拓寬了增收渠道，收入穩步增長，加快了農業產業結構調整步伐。目前，退耕區農民從事設施農業、林果業、草畜業和勞務輸出等收入已占到農戶總收入的70%左右，特別是經濟林果業得到快速發展。全省退耕還林發展核桃、紅棗、茶葉等經濟林總面積近1000萬畝，基本形成了秦巴山區以核桃、板栗為主，渭北旱塬區以核桃、花椒、柿子為主，黃土高原區以紅棗、山地蘋果為主的區域經濟林發展格局，并形成了一大批經濟林專業村、專業戶，為群眾脫貧致富奠定了堅實基礎。退耕還林實現了“國家要被子，農民要票子”的“雙贏”目標。

退耕農戶的生產方式發生了變化。糧食生產由廣種薄收轉向精耕細作、少種高產轉變;生產結構由以糧為主向多種經營轉變;畜牧業生產由自由放牧向舍飼養畜轉變;生產方式由小農經濟向市場經濟轉變。

退耕農戶的生活方式也發生了變化。農戶戶用沼氣得到迅速發展，煤、太陽能、天然氣等逐漸取代燒柴，成為農村生產生活用能的新選擇。

延安是全國惟一一個整體納入退耕還林（草）試點的地區。退耕還林工程是國家在延安投資最大、實施期限最長、覆蓋面最廣、群眾得實惠最多的生態建設項目，延安80%以上的農民通過退耕還林補助款直接受益，共涉及28.6萬農戶、124.8萬農村人口。截至2018年，退耕戶戶均獲得補助3.9萬元，人均9038元。退耕還林后，林業總產值由退耕前的1.7億元增加到130多億元;經濟林收入在農民收入結構中占主導地位;延安農民人均可支配收入從退耕前的1356元提高到2018年的11525元，其中農民收入的一半以上來自蘋果產業。

在扶貧攻堅戰中，退耕還林還成為貧困人口脫貧的有效載體。

陜西林業在全國率先向貧困戶開放一批森林（濕地）公園、一批國有林場、一批牡丹（花木）園、一批林業管護站、一批生態文明教育（森林體驗）基地，即“五個一批”開放工程，全省累計有2878名貧困人口在森林公園、國有林場等林業基層單位務工或經營，人均增收5000元以上。

林業產業成為推動貧困群眾持續穩定增收的綠色循環產業。陜西現有特色經濟林超過2240萬畝，林下經濟規模達到1820萬畝，林業產業產值達到1319億元，帶動貧困人口20.56萬戶66.09萬人，戶均增收952元。

據陜西省林業局扶貧辦資料顯示：2019年陜西生態扶貧惠及貧困人口51.84萬戶170.97萬人，較去年增加9.63萬戶27.09萬人。落實國家生態護林員政策，將貧困人口就地轉化為生態護林員。2016年以來，陜西共爭取國家生態護林員指標3.12萬名、資金6.97億元，實際選聘生態護林員5.03萬名，任務完成率高達161%，帶動18萬貧困人口達到穩定脫貧標準;2019年新爭取指標1.47萬名，較好滿足了各地生態護林員需求。

2016年以來，陜西省累計安排貧困地區新一輪退耕還林264.82萬畝，占同期總任務的65.39%。2019年，退耕還林惠及貧困群眾超過13.30萬戶45.07萬人，戶均增收1423元。

新一輪退耕還林啟動，為陜西省生態脫貧提供了項目和資金支撐。2014年以來，通過優先落實貧困地區擴大退耕還林規模的政策，將符合退耕還林條件的集中連片特困地區和重點貧困縣全部納入實施范圍，在年度任務安排上，優先向貧困地區、貧困人口和貧困戶傾斜等措施，累計安排貧困地區退耕還林面積133.51萬畝，涉及貧困戶20.66萬戶、57.60萬人，直接補助資金達3.17億元，人均收入550元。同時還選聘身體狀況良好的貧困人員為護林員，給予一定的經濟補助，多措并舉，完成了生態脫貧目標，成效明顯。

退耕還林表面上看是生態問題，實質上是利益問題，根本上是經濟問題。將陡坡耕地和嚴重沙化耕地退耕還林，不僅能進一步遏制水土流失和風沙危害，改善生態環境，同時通過加強基本口糧田建設、農村能源建設、生態移民和后續產業發展等措施，擴大了林業經濟產業，帶動了農民增收致富，推動了區域經濟社會的協調發展。

甘肅也是實施退耕還林三個試點省中的一個。按國家有關部委部署，1999年甘肅開始試點退耕還林。全省首輪完成退耕還林2845.3萬畝，其中：退耕地還林1003.3萬畝，荒山造林1605.5萬畝，封山育林236.5萬畝，涉及全省14個市（州）、85個縣（市、區）、166.9萬農戶、728.5萬農村人口。

2007年，國家暫停退耕還林任務，轉入成果鞏固階段。甘肅在認真開展基本口糧田、農村能源、生態移民、補植補造后續產業及技能培訓等重點配套建設的同時，連續七年向國家申請啟動新一輪工程建設，從試點“要我退”變為“我要退”。

2014年，新一輪退耕還林工程啟動后，完成退耕還林還草657.8萬畝。同時，平涼、慶陽、天水、張掖等地，堅持把工程建設與森林城市、美麗鄉村、山水林田湖綜合治理等緊密結合，在加快規模推進中，已進入著手吸引社會投資，加大建設投入，提高工程質量的新階段。

隨著退耕還林工程的穩步推進，甘肅生態環境持續向好，盎然綠色不斷拓展，蓬勃興起的生態旅游推動旅游業高速發展，全省國內旅游人數和旅游總收入分別較2000年的733萬人次、18.58億元，增加到2017年的23889.4萬人次、1578.7億元。到2017年，已累計建成650個專業旅游村，13937個農家樂，鄉村旅游持續突破7036萬人次，實現總收入127.5億元，帶動2.92萬建檔立卡戶、12.26萬貧困人口實現脫貧。

退耕還林以來，甘肅農民生活條件、農業生產條件和農村面貌發生了翻天覆地的變化。最顯著的生態變化是農業受災面積和成災面積大幅減少，已分別由2000年的3006.18萬畝、2359.4萬畝，下降到2017年的741.35萬畝、417.12萬畝，相應減少了四分之三、五分之四，成災占受災的百分比也由78.48%下降到56.27%，其中在自然災害中占比超過80%的旱災，受災成災面積分別由2000年的2433.5萬畝、1955.9萬畝，減少至2017年的456.06萬畝、238.2萬畝，成為全省農業受災成災面積減少最直接原因。

農業生產條件改善，帶來甘肅農產品的連年豐產穩產，其中年糧食產量由1999年的814萬噸，增產到2017年的1105.9萬噸，從2011年起穩定在1000萬噸以上;油料、肉類年產量翻了一番，經濟林果年產量由1999年的125.74萬噸，增至2017年的397.15萬噸，增加三倍之多;主要農產品糧食、谷物每畝單產分別由2010年的232.2公斤、254.7公斤，增產到278.5公斤和303.4公斤，每畝相應增產約100斤。

大量農村勞動力從繁重的土地耕作中解放出來，在外出務工的同時，積極開展農副產品的貯藏、加工、運輸、銷售、旅游等活動，推動了農村二、三產業的發展，優化了農村產業結構，全省三次產業結構由1999年的 21∶45∶34調整到2017年的11.55∶34.34∶54.13，第三產業占比超過第二產業，獨占半壁。

長江上游也是退耕還林的主戰場。

重慶市山區范圍大、面積廣，山區農民脫貧致富的希望在山，潛力在山。持續不斷地實施退耕還林工程，使其成為了重慶歷史上最大規模的生態建設和產業發展項目之一，不僅扮綠了重慶的山川庫岸，還成為了政府精準扶貧與項目區林農脫貧致富的堅實依靠。截至目前，重慶共完成退耕還林工程建設2388.5萬畝，其中退耕地還林1126萬畝、荒山荒地造林1068.5萬畝、封山育林194萬畝。

結合退耕還林實施，重慶培育了一批特色林業區縣，建立了林果等產業基地1000萬畝，城口核桃、榮昌筍竹、江津花椒、萬州檸檬、巫山脆紅李、忠縣柑橘、奉節臍橙、黔江蠶桑、秀山金銀花、酉陽油茶等成為當地特色支柱產業和農村經濟發展、農民增收致富的新增長點，托起了工程區綠山富民美麗的夢。

據統計，截至2018年，重慶市退耕還林產業基地實現收入65億多元，退耕還林發展特色鄉村旅游實現收入23億多元，林下種養殖業實現收入18億多元;政府向退耕農戶累計發放退耕還林補助資金219億元，戶均8200元，人均2400元;年轉移退耕農戶富余勞動力280萬人，外出務工勞務收入達440億元。同時，通過開展基本農田、農村能源、生態移民、后續產業、補植補造等專項工程建設，提高了工程區基本口糧田數量和清潔能源利用比例，項目區的基礎設施和廣大退耕農戶的生產生活條件普遍改善。

二十年來，無論在西北的黃土高坡，還是西南的窮山惡水，退耕還林還草就像一位神奇的魔術師，把昔日的荒山禿嶺變成了綠水青山和金山銀山，結束了延續中國幾千年的毀林開荒歷史，讓農民徹底跳出“越窮越墾，越墾越窮”的歷史魔咒。

習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上強調，要擴大退耕還林、退牧還草，有序實現耕地、河湖休養生息，讓河流恢復生命、流域重現生機。

2014-2018年，新一輪退耕還林還草目標連續五年寫進《政府工作報告》，體現了黨和政府通過實施退耕還林還草改善生態、改善民生的決心。退耕還林還草工程作為我國政策性最強、投資最大、涉及面最廣、群眾參與度最高的一項生態建設工程，將推動我國生態文明和美麗中國建設實現質的飛躍。

城鄉平衡發展“融”字當先

當前我國鄉村常住人口為5.64億，到2035年，將仍會約有4億人居住在鄉村。這樣一個人口結構說明，如果城鄉不能融合發展，城市對鄉村各種資源的虹吸效應所導致的鄉村衰落現象就無法消失，鄉村振興目標也無法實現。

“兩個一百年”奮斗目標實現的短板皆為“三農”。如果說脫貧攻堅戰是補齊建成小康社會短板，那么，城鄉融合就是在補齊建國一百年將中國建成一個富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的短板。體制成本只有在城鄉融合中得到核減。

2019年，《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》發布，該《意見》以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快推進農業農村現代化。

《意見》為城鄉融合設定了三個階段性目標。

到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉統一建設用地市場基本建成，金融服務鄉村振興的能力明顯提升，農村產權保護交易制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩步提高，鄉村治理體系不斷健全，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破。

到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。城鎮化進入成熟期，城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一建設用地市場全面形成，城鄉普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現，鄉村治理體系更加完善，農業農村現代化基本實現。

到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富?；緦崿F。

今年，《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出：對標全面建成小康社會加快補上農村基礎設施和公共服務短板。

我國城鄉差距最直觀的表現是，農村基礎設施和公共服務落后，例如，城鄉間在教育、醫療方面存在較大差距，城鄉人居環境也存在較大差距等等。《意見》從提高城鄉公共服務水平、加快城鄉基礎設施建設等出發，提出建立健全城鄉教育資源均衡配置、鄉村醫療衛生服務體系、城鄉公共文化服務體系、城鄉統一社會保險制度、統籌城鄉社會救助體系、城鄉路網統一規劃建設等具體措施。隨著農村基礎設施條件改善和公共服務的全覆蓋，鄉村的稀缺價值使得其具有了與城鎮同等的吸引力，勞動力等資源要素在城鄉的流動將會達成一種平衡，進而促使城鄉間的發展協調。

促進城鄉平衡發展，需“融”字當先。從這個意義上看，建立城鄉融合發展體制機制，將是未來中國解決“三農”問題的重中之重。