公共教育投資與人力資本積累：基于歐盟的聚類分析

摘要：根據選定的 8 個經濟指標對 28 個歐盟成員國進行聚類分析，結果表明：在 2008 年經濟危機前后兩個階段，公共教育動態相對比較穩定;各個聚類集群在經濟危機前后都整體上趨向于聚合。盡管發生了危機，歐盟國家仍繼續將政府支出的一大部分用于教育;經濟危機在客觀上促進了各國教育公共支出政策的趨同;人力資本投資十分重要，國家作為人力資本的投資者具有有效性。分析研究結論對我國有兩個方面的政策啟示：一是要更加重視教育事業，加大公共支出對教育的投入力度;二是要補齊教育短板，優化公共教育支出結構。

關鍵詞：教育投資;公共支出;人力資本;聚類分析;歐盟國家

中圖分類號：G40-054 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）10-0107-04

一、歐盟國家公共教育支出概況

教育被認為是對人力資本的長期投資。Kotzev 等（2008 年）認為，“如果沒有政府對教育的投入，人力資本的投資就會短缺”。如果沒有知識和技能的積累，社會及個人就無法發展并將其轉化為物質和金融方面的資本（Locatelli，2018）。這也解釋了為什么各國政府通過適當的教育基礎設施和控制教育進程，以及相關費用的政策，為提供教育這種公共物品（或混合物品）支出大筆經費。據統計，自 21 世紀初以來，歐盟成員國的政府公共教育支出（Government Education Expenditure，GEE） 總額增長了 40% 以上，增長約 2000 億歐元（從 2001 年的 5000 億歐元增長到 2016 年的 7000 億歐元），如圖 1所示。

雖然在金融危機的頭兩年（2008—2009 年），歐盟公共教育支出（GEE）的增長速度較慢，但 GEE 占 GDP 的比重卻提升了，這意味著將更多的 GDP 份額分配給人力資本和其他與教育直接相關的公共物品的投資。在2001—2016 年，GEE 占 GDP 的比重（約 5%）與 GEE占政府一般公共支出（General Government Expenditure， GGE）的比重（介于 10% 和 11% 之間）都保持相對穩定。自 2011 年以來，雖然歐盟國家政府公共教育支出的總額在持續增長，但增幅呈現逐步放緩的趨勢，并且教育支出的名義值占國內生產總值和政府一般公共支出的比重一直在下降。根據歐盟統計局數據，2001—2016 年歐盟公共教育支出占國內生產總值的比重分別為 4.9%、5.0%、5.1%、5.0%、5.0%、5.0%、4.9%、4.9%、5.3%、5.1%、5.0%、4.9%、4.9%、4.8%、4.7%，占一般預算支出的比 重 分 別 為 10.9%、11.1%、11.0%、10.9%、10.9%、11.0 %、10.9 %、10.7 %、10.5 %、10.5 %、10.5 %、10.2%、10.1%、10.2%、10.2%、10.2%從不同教育層次看，歐盟數據顯示，大約 40% 的公共教育支出用于學齡前和 / 初等教育階段，約三分之一分配給中等教育。這些數據證實了這樣一種觀點，即在某些假設下，教育可以成為公共物品。歐盟成員國將大約 3/4 的公共教育支出用于義務教育階段，以便將所有公民都納入進來。其中，僅有 15%—20% 的公共教育支出分配給高等教育，其余 5%—10% 則用于研發和其他教育服務。從交易類型看，公共教育支出的最大份額用于“員工薪酬”科目（約 60%），15% 左右用于“中間消費”科目，其余部分則用于社會福利、流動性轉移以及資本投資。因此，歐盟國家的公共教育支出主要用于當前的轉移支付，只有一小部分用于（人力）資本成本。

二、研究方法和研究數據

（一）研究方法

接下來進行國別分析，剖析各國政策的共性與特性。我們使用聚類分析方法，根據歐盟成員國共公共教育支出的特征將其分類為不同的組（集群）。聚類分析最重要的環節就是分類標準（指標）的選擇。雖然理論上有一系列指標反映國家在教育中的作用，但本文使用最相關的指標。就社會層面而言，Kazakov（2001）認為，一個國家人力資本投資最重要的指標就是政府公共教育支出占國內生產總值的比重（以 GEEGDP 表示）。

（二）數據指標

公共教育支出按教育層次可以進一步細分，并形成以下更為具體的指標：

1、學齡前和小學的政府公共教育支出占政府一般支出的比例（以 PPPE 表示）;

2、政府中等教育支出占政府一般支出的比例（以SE 表示）;

3、中等后非高等教育的政府支出占政府一般支出的比例（以 PSNE 表示）;

4、政府高等教育支出占政府一般支出的比例（以TE 表示）;

5、政府無法按教育層次界定的教育支出在一般政府支出中所占比例（以 ENL 表示）;6、政府附屬教育服務支出占政府一般支出的比例（以 SEE 表示）;

7、政府研發教育支出占政府一般支出的比例（以RD 表示）;

8、其他地方未將政府教育支出（不另分類）列為一般政府支出的一部分（以 ENEC 表示）;

9、政府教育雇員補償支出占政府雇員補償支出總額的份額（以 CEE 表示）;

10、政府教育投資支出占政府資本投資支出的份額（以 CIE 表示）。

本文的聚類分析基于非層次的聚類過程，利用均值聚類分析方法，按照政府對公共支出中教育優先的高、中、低程度，將歐盟成員國初步分為 3 個聚類。

（三）研究數據

本文根據歐盟統計局公布的 2001—2016 年的數據進行分析。政府教育支出根據歐盟統計局的方法進行分組，該方法基于國際教育標準分類（ISCED）和一些附加分類。由于 2007 年和 2008 年的爆發全球經濟危機，我們將數據分為兩個子期：第一期為 2001—2008 年，第二期為 2009—2016 年。將這些國家分組后，利用這兩個子期間的數據進行比較，以確定其中一些國家在經濟危機前后保留指數的水平。聚類分析要求提供給定時間點的公共教育支出數據。由于歐盟統計局按教育層次統計的政府公共教育支出數據不完整，為了消除某些年份的極端值（Velichkov &Stefanova，2018），使了選定子期的平均值。這樣處理不會影響最終的結果，因為公共教育支出占 GDP 的百分比和政府總支出（按教育水平）的百分比隨時間變化相對緩慢（Polcyn，2015）。

三、研究結果

為了在國家聚類分組中獲得更好的精度，對選定的指標進行了統計顯著性檢驗。統計檢驗結果表明，一些指標（PSNE、RD 和 ENEC）在統計學意義上不顯著， 因而必須剔除。因此，使用剩下的 8 個指標（GEEGDP、PPPE、SE、TE、ENL、SEE、CEE 和 CIE）進行聚類分析， 聚類分析結果如表 1 所示。

第一個集群包含根據選定的 8 個指標優政府先考慮教育支出的 10 個歐盟成員國，這些國家分別為，包括立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞、比利時、荷蘭、盧森堡、葡萄牙、塞浦路斯、波蘭和斯洛文尼亞，其中前 4 個國家為波羅的海國家。在這 10 個國家中，有 4 個國家（立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞和塞浦路斯）的公共支出總額占國內生產總值的比率稍低，但總體水平仍然比較高，這強調了教育在這些國家的重要作用。這一個集群的組成國家在 2008 年經濟危機前后都是一致的。

第二個集群包含根據選定的 8 個指標，政府在教育方面的支出處于中等優先地位的國家。該集群的核心代表是英國、芬蘭、羅馬尼亞、瑞典和丹麥等 5 個國家。直到 2008 年，馬耳他和愛爾蘭仍然是這個集群的成員國，但 2008 年以后該兩國就不在這一集群了，而西班牙卻加入了第二集群。因此，在 2001—2008 年間，第二集群由 7 個成員國組成，在 2009—2016 年間，該集群由 6 個成員國組成。可能很多人會對丹麥和瑞典被納入這一集群感到驚訝，因為這兩個國家的教育公共支出占國內生產總值的比例最高，但這些國家的公共支出總額占國內生產總值的比例也最高（遠高于歐盟平均水平），這表明國家對經濟進行了強有力的干預。因此，“公共教育支出占國內生產總值的比重”不應被視為國家干預教育的唯一措施。如果我們將政府的教育支出總額（不論水平高低）視為公共支出總額的一部分，我們將看到，在2001—2016 年期間，愛沙尼亞、立陶宛、拉脫維亞、塞浦路斯、斯洛文尼亞和葡萄牙等國家屬于第一類，排名高于瑞典和丹麥。與此同時，瑞典和丹麥，以及英國和芬蘭， 都是歐盟國家中報告教育雇員薪酬占政府雇員薪酬支出總額比例最低的國家。

第三個集群包括的國家最多。按照上述 8 個指標， 這些國家是歐盟成員國中在教育方面的參與度低于其他經濟部門的國家。這一集群在 2001—2008 年間包括 11個國家，在 2009—2016 年間包括 12 個國家。其中，包括歐盟 5 大經濟體中的 4 個（德國、意大利、法國、西班牙），以及奧地利、克羅地亞、保加利亞、希臘、匈牙利、斯洛伐克和捷克。

表 1 給出了每個集群中成員國與集群簇形中心（cluster centroids）的距離數據，這一數據可以衡量集群內距離（Naidenov，2016），以確定集群內的國家是分離還是聚合。結果表明，第一個集群和第三個集群內成員國與簇形中心的平均距離在兩個時期呈現減小的趨勢（第一個集群0.3 個百分點、第三個集群0.298 個百分點），這表明 2001—2008 年間這些國家在這些集群中的收斂性大于 2009—2016 年。在 2009—2016 年間，第二個集群內的國家于簇形中心之間的平均距離增加了，表明第三集群內的國家在政府共公告教育支出方面存在差異性趨勢。

歐盟成員國的聚類集群，部分基于下表 2 中的數據。

表 2 給出了基于選擇的 8 個指標以及由多次迭代產生的最終迭代集群結果。注意，集群簇形中心是在所有國家加入集群后計算出來的，而不是在每一個國家加入之后通過連續的重新計算得出的。

表 2 中的數據是一個很好的分析起點，可以從不同的教育水平更詳細地進行聚類分析。這表明，在這 2008 年經濟危機前后兩個時期，第一個集群國家的教育被認為比其他兩組國家（第二和第三集群）更重要。在2001—2008 年間，在高等教育的政府公共支出（TE%） 方面，第二集群中的國家優于第一集群中的國家，但在2009—2016 年間，它們的相對位置發生了逆轉。自 2008 年以來，第二集群中只有丹麥（0.5 個百分點）的高等教育公共支出占公共支出總額的比例有所上升，但在第一集群中盧森堡、立陶宛、塞浦路斯和比利時的高等教育公共支出占公共支出總額的比例都有所上升，增幅分別為0.6 個百分點、0.11 個百分點、0.21 個百分點、0.15 個百分點。

在 2008 年經濟危機前后兩個階段，第二集群的國家在 8 個選定的指標中，有 6 個優于第三集群的國家，但第一集群的國家有 7 個指標優于第三集群的國家。這證實了這樣一個假設，即第二集群國家的政府對教育公共支出給予中等優先權。在 2009—2016 年間，第二集群的國家在學前教育和初等教育（PPPE）方面投入了更多的支出;但在這一方面第三集群的國家（包括保加利亞） 正在趕上第一和第二集群，自 2007—2016 年保加利亞的PPPE 提升了 0.5 個百分點。

第三集群的國家在輔助教育服務支出方面處于領先地位。值得注意的是，在 2008 年經濟危機前后兩個階段， 在教育雇員補償支出占政府雇員補償支出總額的比重方面，第三集群的國家均優于第二集群的國家。但是，第三集群的國家在政府教育支出總額方面，均落后于其他兩個集群。

分析結果表明（如表 2 所示），在 8 個選定指標中，有 6 個是在歐盟成員國之間趨同，只有一個指標的差異水平保持不變。與 2008 年經濟危機前相比，危機后（2009—2016 年）三個集群在初等和中等教育的政府公共支出（21.34%）方面的趨同性最高，對這種趨同貢獻最大的兩個成員國是匈牙利和保加利亞。匈牙利、保加利亞和英國，是經濟危機后 SE 指標增長率最高的三個國家。另一方面，各集群之間的顯著差異只存在于教育中雇員補償支出占政府雇員補償支出總額（CEE）的比例上，這一比例為 3.28%。

四、結論

本文利用歐盟成員國 2008 年經濟危機前后兩個階段（2001—2008 年和 2009—2016 年）的教育支出數據，根據教育公共支出占 GDP 的比例（GEEGDP）、學齡前和小學的政府公共教育支出占政府一般支出的比例（PPPE）、政府中等教育支出占政府一般支出的比例（SE）、政府高等教育支出占政府一般支出的比例（TE）、政府無法按教育層次界定的教育支出在一般政府支出中所占比例（ENL）、政府附屬教育服務支出占政府一般支出的比例（SEE）、政府教育雇員補償支出占政府雇員補償支出總額的份額（CEE）、政府教育投資支出占政府資本投資支出的份額（CIE）等 8 個指標，對 28 個歐盟成員國進行聚類分析，比較 2008 年經濟危機前后兩個階段歐盟國家教育公共支出政策的趨同性和異質性。我們根據選定的 8 個指標，將 28 個歐盟成員國分為 3 個聚類集群，研究結果表明：（1）選定的 8 個指標，在 2008 年經濟危機前后兩個階段，動態相對比較穩定。除了極少數例外，每個集群（作為一個組合）內部以及集群之間都沒有顯著的差異性。（2）各個聚類集群在經濟危機前后都整體上趨向于聚合。盡管發生了危機，歐盟國家仍繼續將政府支出的一大部分用于教育。（3）盡管保加利亞是不太愿意投資教育的國家，但自 2017 年開始該國在公共支出中顯著地優先考慮了教育支出，如果將分析的時間區間拉長，保加利亞的聚類歸屬可能發生較大的變化。

（4）2008 年的經濟危機，在客觀上促進了各國教育公共支出政策的趨同。特別是在 2019—2016 年間，三個集群在初等和中等教育的政府公共支出（21.34%）方面的趨同性最高，對這種趨同貢獻最大的兩個成員國是匈牙利和保加利亞。

本文的研究結論對于我國的公共教育支出政策具有以下重要的政策啟示：

第一，更加重視教育事業，加大公共支出對教育的投入力度。世界各國都十分重視教育，在財政支出方面予以重點保障，并不斷增加公共教育支出，即便在經濟危機發生之后，歐盟國家的教育投入占比和增幅也未出現明顯的下滑，一些國家甚至還出現了逆勢增長的政策趨勢（Mo?teanu&Cretan，2011）。相比歐盟國家，我國的公共教育支出無論是在規模還是在占比方面均有差距。為了促進教育事業更好地發展，培養更多的人才，提升國家核心競爭力，我國應當進一步提升公共教育支出的比重。

第二，補齊教育短板，優化公共教育支出結構。歐盟國家的科學技術在很多領域走在世界的前列，其關鍵在于政府大力支持教育事業，培養了大量的科技人才。從本文的分析看，歐盟國家的教育公共支出結果呈現一種趨同的趨勢。反觀我國的教育支出，最近二十年來持續增長，并且占 GDP 和政府公共支出的比重都有所提升， 但存在增長不平衡、結構不夠合理的問題。

因此，我國應當根據實際情況，借鑒歐盟經驗，突出補齊短板的功能，進一步優化教育支出結構。特別是要調整高等教育增長快、基礎教育增長慢的扭曲結構，更加重視對基礎教育事業的投入。

參考文獻：

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作者簡介：張小芳（1984—），女，單位為重慶工商大學派斯學院，主要研究方向為教育經濟學、英語語言文學。

（責任編輯：董惠安）