淺析法治社會建設背景下的全民守法

摘要：全民守法是科學立法、嚴格執法、公正司法的落腳點和歸宿，也是全面依法治國的高級目標。推進全 民守法是法治社會建設的客觀要求，其內涵主要體現為信仰法律、了解法律、自覺守法、主動用法、積極護法五個 層次的要求。推進全民守法的路徑就是要清醒認識當前我國守法現狀，充分重視和運用影響守法的多元要素， 由改變社會的行動邏輯入手去構建循法而行的法治社會。

關鍵詞：法治社會;依法治國;全民守法

中圖分類號：D920.0????????? 文獻標識碼：A????????? 文章編號：CN61-1487-（2020）09-0065-03

一、全民守法的提出：法治社會建設客觀要求關注守 法問題

2012 年，黨的十八大報告指出：“法治是治國理政的 基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民 守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、 違法必究。”[1]??首次提出了全民守法這一概念。2014 年 黨的十八屆四中全會對于全民守法的地位進行強調，全 會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干 重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國，總目標是 建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國 家。”為此，要“實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全 民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”①守法程度是判斷一個社會文明程度和公民素養的基 本標準，法治建設的成效最終需要通過守法的狀態表現 出來。全民守法就是社會生活的全體參與者，在社會關 系的所有領域都能夠遵從憲法和法律的權威，形成良好 的遵守和服從規則的守法意識，反對各種破壞法治的特 權現象，弘揚法律面前人人平等的法治精神。

在法的運行過程中，立法、執法、司法和守法是相互 作用、缺一不可的關系。科學立法、嚴格執法和公正司法， 是實現全民守法的條件;而全民守法是科學立法、嚴格執 法、公正司法的落腳點和歸宿。全民守法的持續推進，必 將大大減少后續的執法和司法壓力。在依法治國戰略中， 全民守法是參與人數最多、耗費成本最低、法治意義最大 的環節，也是全面推進依法治國最為基礎和富有意義的 重要一環。當前，作為依法治國的長期基礎性工作，全民 守法被提升到全面推進依法治國的一項重大任務進行部 署。為了在實踐活動中得到更明確的行動指南，我們有 必要探析在法治社會建設這一背景下全民守法的豐富內 涵所在。

二、全民守法的內涵：全民守法應作為法治建設的高級目標

（一）全民守法的含義

其一，守法的主體問題。按照我國憲法的規定，我國 的守法主體包括中華人民共和國公民、一切國家機關、武 裝力量、政黨、社會團體、企業事業等社會組織，以及在我 國領域內的外國人和外國組織。法律面前沒有特殊公民， 也沒有法外特權。在守法問題上，不僅要從思想上清醒 認識到在我國任何組織和個人都必須尊重憲法和法律的 權威，都必須在憲法和法律規定的范圍內活動，更要從行 動上嚴格落實任何人無論職務和地位高低、權力和功過 大小、財富和技能多寡，都無差別地平等行使權利，平等 履行義務，任何人不能以任何借口、任何形式以言代法、 以權壓法或者徇私枉法。

其二，守法的內容問題。“法”是以國家強制力為后 盾的一系列行為規范的總稱，包括我國的憲法、部門法、 行政法規、部門規章、地方法規、地方政府規章、民族自治 地方的自治條例和單行條例、特別行政區法、經濟特區的 規范性法律文件等。違反以上這些由國家通過成文的 形式向全社會加以公布的法的行為就被視為違法行為， 因此我們一般所說的守法就是指遵守以上這些“顯性之 法”。然而，結合黨和國家相關文件對于建設法治社會的 總目標的描述，筆者認為遵守“隱性之法”也是全民守 法的應有之義。全民守法作為一種標準更高、涵義更廣 的守法，要求人們不僅要遵守正式的法律法規，也要遵守 以非正式形式存在卻具有相當程度社會約束力的一系列 行為規范，包括法律原則與良好的風俗習慣等。

其三，如何守的問題。守法具有遵守和守護法律的 雙重含義，而遵守法律又分為履行消極的法律義務和履 行積極的法律義務兩種形式。履行消極的法律義務是一 種“不作為”義務，指人們不做出違反法律規定的行為， 與此相對的履行積極的法律義務是一種“作為”義務，指人們需要依法做出法律要求的行為才能構成守法。全 民守法要求人們全面地履行法律義務，使自身的行動與 法律所倡導的行為相一致，同時能夠合理運用法律手段 維護法律所保護的一切合法權益，主動維護法律尊嚴和 秩序，實現真正完整意義上的守法。

（二）全民守法的性質

在法律運行的各個環節中，每一個環節都有特定的 執行者或者承受者，而守法卻是普遍的，是針對法律效力 范圍內的政府、社會和個體而言的。全民守法有著豐富 的內涵，并不單單是一個法律事實、一種結果，還包含了 觀念和意識層面的維度，以及行為選擇與日常實踐的維 度。因此有學者主張，全民守法是一種社會行動的邏輯， 是一種守法的高級狀態，代表著社會法治建設的高級階 段 [2]。事實上，對于一個國家來說，無論社會性質、經濟 發展、文明水平如何，其實都不可能指望全體社會成員能 夠完全自覺遵守法律。實現全民守法這一法治目標，其 實是一種理想追求，強調的是一個不斷取得發展和進步 的漸進過程。

（三）全民守法的要求

立法在國，守法在民，全民守法要依靠人民群眾把憲 法法律付諸實踐。在我國，一切組織和個人都是守法的 主體，全民守法的主體具有廣泛性。每個人在社會中承 擔不同的社會角色時，會被賦予多樣的守法責任，守法行 為具有一定的復雜性。法治社會建設背景下所倡導的全 民守法提出了哪些新的要求和挑戰，是我們研究全民守 法必須回答的問題。筆者認為，法治社會建設背景下所 倡導的全民守法至少應該包括五個層次的要求：

第一，要內心有真誠的法治信仰。認為法律是正義 的，相信法律能夠正確地調整社會關系，個人愿意服從法 律的規范。信仰，意味著價值意識上的極度相信和尊敬， 并用來作為自己行動的指南。美國法學家哈羅德·伯爾 曼認為“法律必須被信仰，否則形同虛設”，強調了信仰 之于法律的極端重要性。全民守法需要建立在一種崇重 法律、信仰法治的態度和信念之上。

第二，要了解法律的相關知識，對于法律的規范要有 相對清晰的認識。學法是守法用法的前提，也是全民守 法的基本要求，只有不斷學法才會對法律的價值、精神、 原則有更深刻的理解。當前社會，法治教育已經進入到 義務教育階段，法律知識素養成為公民的一種基本素養， 具體來說，知法學法要對憲法、民法、刑法等基本常識有 所了解，并且積極主動學習自己工作領域相關的法律、規 章和制度。

第三，要遵守法律的各項規范，避免各種越軌行為， 即便是社會普遍認為不稱之為惡的看似無關緊要的內 容。例如社會普遍將在消防通道堆放雜物的行為視為不違法行為，因此就會導致這種違法行為進一步擴大，這種 錯誤的認知是亟待被改變的。要能夠在社會生活的方方 面面做出正確的價值判斷和選擇，主動避免侵犯他人權 益，這是全民守法的應有之義。其核心在于一個人主張 自己擁有何種權利，就必須允許其他人也擁有同樣的權 利，在自己與他人的權利有沖突時，能夠正確界定彼此利 益的合理性，并且能夠允許自己的利益受損，作出正確的 價值判斷。

第四，要有能力積極采用法律手段，維護自己及他人 的合法權益。全民守法要求每一個公民都能夠正確地運 用法律，遇到問題能夠依照法律公平處理和看待，積極尋 求法律途徑解決糾紛和爭議，維護自身和他人的合法權 益，主動抵制破壞法律和秩序的行為。當人們既依法履 行了義務，又依法行使了權利，就構成了真正完整意義上 的守法。

第五，要主動維護法律尊嚴。在社會活動中要能夠 糾正他人的違法行為，積極傳播法治觀念，營造良好的守 法氛圍。長期以來，我們過度關注遵守法律，也就是消極 守法，而對積極守法有所忽略。所謂積極守法就是公民 以法律的主體自居，充分認識并認同法律蘊含的價值，從 而主動自覺地去履行有利于實現法律秩序的一切行為， 包括遵守服從法律、積極運用法律批評、評價法律以及為 法的鞏固發展和完善而努力等等 [3]218。完善的法治社會 要求公民成為法的主人，推進全民守法進程，關鍵就在于 使人成為積極而主動的守法主體。

三、全民守法的推進：充分重視和運用影響守法的多 元要素

（一）全民守法的現狀

黨的十一屆三中全會以來，我國的法治建設穩步推 進，民眾的法治意識逐漸覺醒，公民的守法意識水平有了 一定的提升。近年來，在全面推進依法治國的進程中，依 法治國、依法執政的理念得到了深入宣傳和全面貫徹。 全國法治宣傳教育和公民道德建設持續推進，全體干部 群眾的法治意識不斷增強，廣大人民群眾的法律意識水 平和遵紀守法能力以及黨員干部的法治思維和依法辦事 能力逐步提高，全社會依法治理能力和水平明顯提高，取 得了一定成果。

但是也必須看到，我國在整體上對法律的信仰仍有 所欠缺，各種認識上的偏差和價值觀的錯亂有增無減，良 好的守法秩序和氛圍尚未形成。如同《中共中央關于全 面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出的那樣： “部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強， 一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、 能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象 依然存在”。①上述這些現象是我國法治建設中守法狀況的具體體 現，也是我們推進全民守法必須攻克的難關。當前我國正 處在全面深化改革的關鍵時期，各種利益矛盾復雜交織， 社會治理面臨諸多難題。在全社會培育法治信仰，養成自 覺守法的習慣，推進全民守法的工作是個系統工程，需要 充分發掘影響守法的各種關鍵因素并加以妥善利用。

（二）推進全民守法的策略

公民的守法理由問題一直是法哲學界的一個重要理 論命題，在社會契約論、功利主義論、暴力威懾論、法律正 當論、規范主義論等的指導下，各國不斷發展完善促使公 民守法的各種制度和環境。在當前中國的法治實踐中， 立法、司法與執法不斷加強和規范，但還有哪些影響人們 自愿遵守法律的內在力量和動機能夠為我們所用，哪些 社會秩序和機制的完善有利于公民的守法程度和水平上 升到依法治國的理想狀態，這些問題是我們研究推進全 民守法策略的重要關注點。

事實上影響人們是否守法的因素十分復雜和多元， 對于我們熟悉的如盜竊、搶劫等明顯呈現出“惡”的犯罪， 人們守法的原因可能是基于自身倫理和道德的判斷。在 一些大眾認為沒有明顯惡性，普遍比較寬容的違法行為 上，例如開車超速，人們可能更多是基于威懾理論或是成 本收益理論，去計算違法被發現的可能性有多大以及違 法被發現后的后果有多嚴重，從而去決定是否行動。而 偷稅漏稅一類的經濟行為，人們會傾向于受到整個行業 風氣的影響而行動，并且可能會帶有對法律正當性的判 斷。另如有學者針對建筑工人是否按照規范進行合法操 作及其原因的調查顯示，這些工人基本沒有受到來自監 管的壓力，社會規范的影響也微乎其微，絕大多數工人基 于對個人安全的追求才做出守法行為。[4]

由此可見，限制自己的行為從而實現守法，一部分人 追求的是個體利益，一部分人追求是社會認同，也有一部 分人追求的是內心道德和倫理的舒適。在不同的社會領 域中，具有不同的受教育程度、不同的經濟條件和社會地 位的群體，在不同的違法后果的嚴重性干預下，影響人們 守法的因素是無法一概而論的。

但有一點十分確鑿，那就是在現代社會受經濟、文化 條件的影響，公民守法的主體性原因越來越凸顯其關鍵 地位。日本法學家川島武宜認為，守法精神是現代社會 固有的特殊的法意識形態，近代法的實施必須以公民的 守法精神為前提 [3]203。通過塑造影響個人行為和選擇的 內在動因來促進守法，比政府由上而下的法律規制更為 低成本、易操作，并且效果更加穩固和長久。

具體到實踐層面，推進全民守法首先要加強普法教 育，培育法治思維，健全普法宣傳教育機制。堅持把全民普法和守法作為全面依法治國的長期基礎性工作，推動 全社會共同培育法治意識、法治思維。其次要樹立法治 信仰，尊重法律權威。引導全社會敬畏法律、信仰法治， 使守法成為全民的共同追求，使嚴格依法辦事成為一種 常態、一種習慣。

除此之外，整個社會要為公民守法、用法創造一切有 利條件。首先要完善法律服務，降低用法成本。司法行 政部門應繼續推進公共法律服務體系相關建設，在重點 民生領域加大公益法律服務的力度，引導相關社會組織 和團體積極參與到法律幫扶活動中來，由此降低用法成 本，使法律真正成為人民群眾維護自身合法權益的有力 武器;其次要加強機制保障，解決社會糾紛。建設完備的 社會糾紛解決機制，使法律的保障落實到社會生活的方 方面面。對于社會轉型時期產生的新矛盾、新爭議，要提 前研究部署、充分準備，用妥善的社會機制化解矛盾和糾 紛。最后要注重建設誠信機制，提高違法成本。大力推 進信用體系建設，實現覆蓋全社會的征信系統，使獎勵與 懲罰落到實處，促進全社會形成良好的法治風尚。

全民守法是法治社會建設的應有內涵和高級目標， 是黨和政府推進依法治國的重要職責，也是每個公民的 義務。推進全民守法是一個長期復雜的社會系統工程， 既要注重充分培育和發揮守法主體的主觀能動性，使守 法成為一種文化自覺，也要注重完善社會制度的各項保 障，提高現代治理能力和水平，使守法成為一種行之有效 的社會行為模式。

注? ?釋：

①參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決 定》（2014 年中共中央十八屆四中全會通過）。

參考文獻：

[1] 胡錦濤 . 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面 建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表 大會上的報告 [N]. 人民日報 ，2012-11-18.

[2] 李娜 . 守法社會的建設：內涵、機理與路徑探討 [J]. 法學家 ， 2018（5）.

[3] 鄒彩霞等 . 守法論 [M]. 上海 ： 上海社會科學院出版社 ，2014.

[4] 李娜 . 守法作為一種個體性的選擇——基于對建筑工人安 全守法行為的實證研究 [J]. 思想戰線 ，2015（6）.

作者簡介：李楠（1989—），女，漢族，黑龍江哈爾濱人，黑 龍江省政法管理干部學院講師，研究方向為刑 法學、犯罪學。

（責任編輯：馬雙）

基金項目：本文系黑龍江省政法管理干部學院 2019 年度院級課題“法治社會建設背景下的全民守法內涵研究”的階段性成果