我國高校學生申訴制度的反思和完善

摘要：高校設立學生申訴制度是尊重和保護學生的權利，貫徹依法治校理念和提高學校管理水平的重要體 現。然而，反思當前的學生申訴制度，學生申訴委員會的性質較為模糊，人員組成不夠廣泛，對于重大處分決定 缺乏必要的聽證程序。因此，完善學生申訴制度首先要明確學生申訴委員會中立的地位，其次要建立主體多元 化的監督平臺，對于申訴案件繁簡分流，涉及教育權的要適用聽證程序。只有將學生申訴制度的運行與學生權 益的保護結合起來，才能在實現高校自主權的同時，保障學生的權益不受侵害，從而形成良好的高校自治體系。

關鍵詞：學生權利;申訴制度;正當程序

中圖分類號：D922.16????????? 文獻標識碼：A????????? 文章編號：CN61-1487-（2020）09-0068-04

堅持依法治國，建設法治國家，把法治貫徹到社會的 各個方面，是實現法治強國的重要手段。高校作為科學 研究和學術創新的重要場所，依法治校是應有之義。依 法治校，不僅是依法管理學校，依法管理學生，更是依法 管理教育者和管理者。學生作為高校主力軍之一，依法 管理學生，嚴謹處理學生的違規行為，保障學生的基本權 利，給予充分的權利救濟是依法治校的表現形式。學生 申訴制度是高校學生實現權利救濟的重要通道，但它不 是紙上制度，要落實到實際工作中，因此細化和完善學生 申訴制度的正當程序勢在必行，從而為打造良好的校園 環境和教育氛圍創造條件，促進高校實現從管理者到“管 理者和服務者”的轉變。

一、高校設立學生申訴制度的必要性

高校學生申訴制度的核心是學生的申訴權，申訴權 包括救濟權和監督權。廣義的申訴權包括校內申訴權和 校外申訴權，校內申訴權僅在校園內進行，不涉及有關教 育部門和司法機關，校外申訴權包括教育部門和司法機 關。從訴訟角度來看，也可以將其看作是訴訟意義上的 申訴權、非訴訟意義上的申訴權。非訴訟意義上的申訴 權還包括學生向教育部門申請復議的權利。本文主要討 論的是校內申訴權，即學生在高校學習或者生活時，因違 反學校管理規定，學校對其學分、學位、學籍以及有關受 教權的處理決定，還包含學生的其他正當權益在受到教 職工和高校的侵害時，通過學生申訴委員會申訴，請求校 方重新作出處理決定的權利。在高校自主權日益發達的 今天，校內申訴權的作用不言而喻，圍繞學生申訴權的申 訴制度由此展開，學生申訴制度日益發展完善。因此，保 障學生的申訴權，發揮學生申訴制度的作用是立法的內 在價值追求，也是高校自主權規范運行、依法治校的重要 表現之一。

（一）尊重和保護學生的權利

學生作為獨立個體在高校學習和生活，具有一定的 權利自由和義務的約束。高校作為獨立的法人，擁有高 度的自治權，有權制定相關管理規定來約束學生、管理學 校。當學生違反學校管理規定時，必然會受到學校規章 制度的約束，此時學生享有的權利和學校管理秩序會發 生沖突。在這個過程中，學校會對學生作出相應的警告、 處分等。學生作為相對弱勢的一方，其權利理應得到尊 重和保護，通過建立學生申訴制度保障學生申訴權，以實 現維護學生權利的目標。對于學校的處分決定，在不能 通過司法途徑完全救濟時，學生申訴制度作為一個溝通 的橋梁，把學生和學校放在一個平臺上，雙方進行溝通和 斡旋，從而實現兩種力量的相對均衡，真正做到尊重和保 護學生的權利。

（二）提高學校管理水平

學生申訴制度涉及學生的日常生活、學分、學位以及 考試等相關內容。當學生因為學分、考試以及學位的頒 發等問題與學校發生糾紛時，完善的申訴制度就會為這 些糾紛的解決提供方便，提高糾紛解決的效率。學校的 管理不僅要科學，還需要民主，學生申訴制度是民主的重 要體現，能更好地化解糾紛，解決矛盾，同時更有利于引 導學生使用正確的方式解決問題，從而利于學校人才的 培養和管理水平的提高。

（三）貫徹依法治校理念的重要體現

依法治國在高校的體現就是依法治校，依法治校要 求學校在管理過程中要遵循法律優先和法律保留的原 則，對于上位法規定的權限不得逾越，同時作為法律絕對 保留的事項，不得制定學校管理規定來規范。依法治校 也要求學校在對學生做出處分行為時，要遵循比例原則， 合目的性和最小損害性。對學生做出的處分行為要充分考慮學生的處境，不能為處罰而處罰，既要尊重學生的實 體權利，更要尊重學生的程序權利，在可以采取的各種方 式中，選擇一種適當而且對學生損害最小的處罰方式。 “學生是公民，公民享有訴權，學生的訴權也應得到尊重， 違法亂紀行為不應得到張揚。學生是依法治校的主體， 但不是單一主體，學校管理者和教育者也是依法治校的 主體。”

二、高校學生申訴制度適用的范圍與程序

（一）學生申訴制度的法律規定

根據 2017 年修訂的《高等學校學生管理規定》，學 生申訴制度的適用范圍是：學生義務，學籍管理、學校秩 序和課外活動，學校的獎勵處分等。學籍管理涉及入學 注冊、成績考核與記錄、換專業、換學校、休學和復學、退 學、畢業和結業以及學位證書的管理。學生因為上述事 項與學校發生糾紛時，對處理或者處分決定不服時可以 行使申訴權。從這個規定可看出，申訴制度的適用范圍 很廣泛，幾乎涵蓋學生在校內的受教育整個過程，對學生 權益的保護較為全面。

（二）學生申訴委員會的角色定位

在《高等教育管理規定》中指出：“學校應專門設立 學生申訴處理委員會，接受并處理學生對處理或者處分 決定不服提起的申訴。學生申訴處理委員會的組成包括 多方主體，應吸納學校負責人、師生代表、法律專家以及 教育界專家等。學校應根據教育管理規定、學校實際情 況，制定適合本校學生申訴的具體細則和辦法，給予必要 條件支持，促進學生申訴得到、公正的處理。”根據規定， 高校應當成立學生申訴委員會，并且吸納學生代表、校方 代表和沒有利害關系的第三方法律或者教育專家。雖然 該規定說明了學生申訴委員會的組成人員，但是具體的 代表人數沒有詳細的規定，比較粗略，這個就需要根據高 校的管理細則加以規范。

學生申訴委員會作為一個解決糾紛的平臺，理論上 說是公正的，對校方和學生都應公平對待。但是反觀學 生申訴委員會的人員組成，包括學生代表、教師代表、校 方負責人、部門負責人、教育專家和法律專家。這些人員 中，站在學生一方的表面上看只有學生代表，其余的要么 是學校的管理人員，要么就是專家。而學生代表代表的 就一定是申訴學生的利益嗎？況且申訴委員會的組成人 員多是學校管理人員、部門負責人或者學校法律部門的 人。該規定說的是“可以”聘請外部的教育專家、法律 專家，也并未表明聘請外部專家是學生還是高校的權利， 同時，高校在辦理學生申訴的過程中，學校沒有聘請外部 的教育、法律專家，學生是否可以要求學校聘請，以保證 學生申訴委員會更加公正？從這些疑問可以看出，在學

生申訴制度上，學生仍是處于相對弱勢的地位。 在《高等學校學生管理規定》中還指出：“學生申訴

處理委員會復查之后，如果認為做出處理或者處分的事 實、依據、程序等存在不當，可以作出相應的建議，包括不 限于給予撤銷或變更的復查意見，并要求相關職能部門 重新調查研究，再次提交校長辦公會或者專門會議作出 決定。”學生申訴委員會復查之后，認為處理或者處分決 定存在不當時，可以提出意見，并不能直接撤銷或者變更 改變決定，需要重新提交校長辦公會作出決定。申訴委 員會是學生與校方的中間機構，理應做到公平復查。這 條規定，對學生申訴委員會的定位有些模糊，且獨立性、 公平性有待考量，這個委員會是附屬于學校校長高等學 校辦公會的機構，還是獨立的解決校內糾紛的機構？

（三）學生申訴遵守的程序

《高等學校學生管理規定》指出：學生在收到校方的 決定書之后的 10 天內，不服決定的，可以向學生申訴委員會提起申訴，并且申訴委員會在 15 日內作出復查結論，最多可以延長至 30 天。學生對復查意見有異議的，可在接到復查決定書之日起 15 天內，向學校所在地的省 級教育行政部門提出申訴。學生需要經過校內申訴前置 程序，只有在不服校內復查決定時，才能申請校外申訴， 校外申訴在 30 日內作出決定。申訴程序在時間上是快 速便捷的，這種校內申訴前置的方法，讓高校和學生之間 的管理糾紛先內部協商解決，給雙方溝通的機會和時間， 能內部處理的就處理完畢，節省學生申訴成本;不能解決 的，行使校外申訴，程序在設計上比較理性科學。

三、高校學生申訴制度存在的瑕疵

（一）學生申訴委員會的性質較為模糊

由于沒有明確學生申訴委員會的性質，在實際操作 中，部分學校的申訴委員會并不是一個中立的機構，常常 設置在學校的辦公室之下，負責學生的日常管理工作。 如上海某高校的申訴管理規定：“申訴處理委員會由 5-7 名人員組成，數量為單數，由學校辦公室負責人、相關職 能部門負責人、師生代表、本校法律事務人員組成。學校 辦公室負責人兼任申訴處理委員會主任。在學校辦公室 下設學生申訴委員會，負責處理學生申訴工作。”這個管 理規定明確了申訴處理委員會的人數為 5 至 7 人，細化 了高等學校學生管理規定對人數的規定，但是對于申訴 委員會的性質仍沒有作出說明，其設立在學校辦公室，而 且學校辦公室的負責人作為申訴處理委員會的主任，讓 人潛意識就認為申訴委員會是和學校站在同一邊，而不 是作為中立的機構。從主體上看，學生申訴委員會大部 分成員是學校的工作人員，其考量的利益很難說不站在 學校的立場上，而僅有的學生代表也不能保證為申訴學生的權利考慮。這個申訴委員會的組成人員不能達到公 平、中立的地位，更不能做到很好地為學生考慮令人疑 惑。學生代表的人數是不是應該多一些呢？學生申訴委 員會，從本質上說就是為學生服務，處理學生的申訴，達 到救濟的目的，這些疑問都使得申訴委員會的性質模糊， 地位不夠中立。

（二）申訴委員會的人員組成不夠廣泛

從《高等教育管理規定》來看，申訴委員會的組成 人員不夠廣泛。某校申訴委：“學生申訴處理委員會由學 校主管校領導、職能部門負責人、教師代表、學生代表組 成。設主任一名，委員若干。主任由學校主管校領導擔任， 委員由職能部門負責人、師生代表擔任。”從該規定中可 看出，該校把保衛處吸納進申訴委員會，與前文的高校略 有不同，但是整體上還是只有校內人員。學生申訴委員 會在公平公正程度上，還有待加強。申訴制度的良好運 行，必然要接受監督，需要接受來自于社會組織和公眾的 監督。學生申訴委員會的人員主要來自于學校，比較單 一。既然要接受監督，在學生申訴委員會中應加入校外 的個人或者社會組織，以此來達到受監督的目的，從而更 具合理性和科學性。

（三）對于重大處分決定缺乏必要的聽證程序

在《高等學校學生管理規定》中，對于某些教育權 利的剝奪，比如開除學籍、不頒發學位學歷證書等，沒有 規定聽證程序。在《憲法》《教育法》以及《高等教育 法》中都明確規定學生有受教育的權利，如果由于學生 因為違反學校的管理規定被開除學籍或剝奪受教育的權 利，那么在作出處理決定時是不是應該更加慎重，讓學生 有陳述和申辯的權利，而聽證程序能較大保障學生的權 利。但是在我國《高等學校學生管理規定》中，聽證程 序卻沒有明確規定。比如，在美國的高校學生申訴制度 中，聽證權利作為一項重要的程序權利。上海某大學申 訴管理規定：“申訴受理時，應同時詢問申訴人是否申請 聽證。申訴人申請聽證的，應該按照聽證相關規定組織 申訴復查。”這個規定表明，只要學生提交申訴書之后， 申訴委員會有義務詢問學生是否申請聽證，以最大程度 上保障學生的聽證權利，只要學生提出申請聽證的請求， 委員會應按照聽證規定組織申訴復查。在法律上，行為 人得為自己的行為陳述和申辯，聽證程序為學生陳述和 申辯提供了應有的機會和權利。正當程序雖然不能保證 結果一定公正，但是卻保障了申訴學生的權利。程序正 義也是實質正義的一部分，應當得到重視。

四、完善高校學生申訴制度的建議

（一）明確學生申訴委員會的中立地位

學生申訴委員會處理申訴案件，應當作為一個中立的辦事機構，不偏不倚，做到裁決過程和結果公平公正。 “美國高校的學生違紀處理辦事機構 （ 人員 ） 有三種類型 ， 其一是臨時性的裁判機構 ， 其二是與學生管理規定相關 的常設機構 ， 其三是校內專門部門的管理人員。”在美 國，臨時性裁判機構是申訴處理的核心機構，居中調查和 裁判;常設的固定機構負責日常工作的執行;專門管理人 員輔助決策與執行。三個機構各司其職，相互配合。但 是從上文中兩所高校申訴委員會人員組成來看，行政化 的色彩比較濃厚，委員會的中立性不明顯，難以發揮該機 構的申訴價值。反觀現實，不只是這兩所高校，全國其他 地方高校的學生申訴也存在這些問題。學生申訴委員會 只有具有中立性，它的審查結果才具有公平、公正性和可 接受性，具備這些特性，學生以及學生家長才會被說服， 從而推進學生申訴工作的開展。促進學生申訴在校內解 決，不僅發揮了校內申訴機構的功能價值，同時也說明高 校自我治理水平比較高，依法治校貫徹落實到位。高校 擁有自治權，學生工作的開展需要行使自治權，但是自治 權要在法律范圍內行使，學校的管理工作要順利進行，對 學生權益的保障也必不可少，因此學生申訴委員會的中 立性地位亟待確立。

學生申訴委員會的中立性，要體現在人員組成和人 數確定上。在人員組成上，僅僅是校內人員是不夠的，還 應吸納相應社會組織成員，以及其他的社會公眾，要避免 委員會組成人員絕大部分來自高校行政管理部門。在組 織形式上應屬于非常設機構，因為不同學生申訴，涉及的 管理部門人員以及師生代表不同，應根據實際情況，對組 成人員進行更換。申訴委員會的主任應該是固定的，但 是其他專門職責的管理人員、法律和教育專家應該是輪 換的，師生代表也是按申訴對象予以更換的。在人數上 實行單數較為合理，便于審查結果的表決通過。教師代 表以及學生代表的人數應該予以增加，因為相較于學校 管理部門人員，教師和其他學生對申訴學生的關注和了 解較多，平時經常溝通交流和學習。管理部門人員對學 校規定比較熟悉，但是對學生本人并不了解和熟悉，表決 的結果可能不利于申訴學生，部門管理人員嚴重的可能 還會為維護學校管理秩序，為減少對自己工作的影響，置 學生權益保護于不顧，作出對學生不公平甚至損害其權 利的表決。另外，申訴委員會只有提出建議的權利，真正 做決定的還是學校辦公室，申訴委員會只是實際作用很 小的中間機構，要讓這個中間結構充分實現學生的申訴 權，適當賦予機構權力是合理的，學校最終的決定如果和 申訴委員會的表決結果完全相悖，或者差別特別大，學生 可以實行校內復議，這時申訴委員會有再次調查的權利， 從而使學校和學生對最終的處理決定達到滿意的程度。

（二）建立主體多元化的監督平臺

任何制度的良好運行都離不開監督，學生申訴制度 也不例外。有效的監督使學生的申訴權落到實處，也有 利于增強申訴委員會的客觀性和學校處理決定的合理合 法性。多元化的監督主體是實現有效監督的途徑之一。 筆者認為，要在學生申訴委員會中適當增加社會組織的 人員，明確學生代表、校方代表、專業人士以及社會組織 的人員比例，從而提高學生申訴委員會的專業性和廣泛 性。特別是老師和學生參與的比例應該予以擴大，廣泛 參與，多方監督，相應的社會組織也應參與進來。同時對 于涉及學位授予、教育權等重大問題，學生的家長應參與 申訴委員會。同時，對需要幫助的學生予以法律援助，切 實保護學生的權益。當學生請求法律援助時，高校應及 時給予回應，本校的法律顧問不得擔任學生的法律援助 律師，學校可幫助學生確定法律援助中心，但是學校不得 干涉學生對援助律師的選擇。參與申訴程序的人員中實 行回避原則，與申訴學生有利害關系的老師、學生以及部 門管理人員不得參加。發揮社會公眾的監督作用，對參 與申訴的人員名單，適用的法律規定、大學章程以及相關 的學生管理規定，申訴的流程，以及是否舉行了聽證等內 容都應該在學校公告欄或者校方網站公開，但是涉及學 生隱私的，不應當公開。

（三）申訴案件繁簡分流，涉及教育權的適用聽證程序

案件繁簡分流，分為適用一般程序和簡易程序，不僅 在行政訴訟法，在行政處罰法也有體現，目的在節約司 法、執法資源，提高效率。因此，對于警告、記過等不涉及 教育權的剝奪、頒發學位證等行為，學生申訴委員會可以 不適用聽證程序。對于適用書面審查的行為，應當詢問 當事人，查證相關事實等方式，處理學生的申訴，并送達 申訴復查意見。但是涉及開除學籍、勸退等涉及教育權 的申訴，不論學生是否提出聽證的要求，高校都應該舉行 聽證，聽取多方意見。聽證應吸收學生代表、學校管理人 員、教師代表、宿管處、保衛處以及一些社會組織（大學 生組織），必要的時候，申訴學生的家屬也應到場，各自發 表意見，更重要的是申訴學生本人自己的陳述和申辯。 申訴聽證程序遵循案卷排他原則，參與聽證會的人員意 見都應記錄在案，申訴委員會根據記錄在案的意見作出 復查意見。

五、結語

高校學生申訴制度在 2017 年高校學生管理規定修 改后，一些學者掀起討論的熱潮。不管怎么說，新規定較

之前的規定更細化，也更具有操作性，對學生權益保護方 面也有比較明顯的提高。但是對于申訴委員會的性質以 及聽證程序，仍沒有詳細的規定。值得肯定的是，某些高 校在學生申訴管理規定中明確了聽證程序。高校學生權 益的保護，隨著時代的發展，內涵也更加豐富。相信學生 申訴制度的運行與學生權益的保護會越來越貼切，在實 現高校自主權的同時，保障學生的合法權益不受侵害，從 而形成良性高校自治體系。

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作者簡介：龔淑慧（1995—），女，漢族，湖北黃岡人，單位 為上海政法學院，研究方向為行政法學。

（責任編輯：王寶林）