半島枏行錄·之二

李枏

道路崎嶇的延坪島。

2月26日，俄羅斯出臺新法案，規定對于侵犯俄羅斯領空的民航客機，俄羅斯武裝部隊只有在特殊情況和確認機艙內沒有乘客或人質的情況下才有權將其擊落。據悉，該規定依據最新出臺的《保護俄羅斯邊界武器裝備使用制度》制定，現已經俄聯邦政府批準并在法律文件官網上發布。俄羅斯的這則新法規在今年1月伊朗擊落烏克蘭民航飛機事件發生后不久頒布，使得對在復雜變化的國際形勢中如何保障民航機安全問題的討論上升到了一個新的高度。

領空安全與民航機安全之間存在矛盾

第二次世界大戰后，隨著航空技術、民航產業以及經濟全球化浪潮的發展，越來越多的民航飛機開始穿梭于各國領空，也由此帶來了一出出民航機被軍隊擊落導致眾多平民傷亡的慘劇。這其中比較知名的有：1983年蘇軍擊落偏離北美航線誤入蘇聯領空的韓國大韓航空007號航班事件（機上269人全部死亡）、1988年伊朗民航客機飛經波斯灣上空交戰區域被美國巡洋艦擊落事件（機上290人全部死亡）、2014年7月馬來西亞航空公司MH17客機在烏克蘭上空被導彈擊墜事件（機上298人全部死亡），以及1月初發生在伊朗德黑蘭附近的伊軍發射導彈誤擊烏克蘭客機事件（機上176人全部死亡），等等。此類慘劇每發生一次，都會引發國際社會的關注和討論，而討論的焦點性問題是國家主權、安全和個人生命權哪個更重要。基于人道主義的原則，主權國家無視乘客生命擊落民航飛機的行為當然難以被接受。當年蘇聯以捍衛領空主權為由把韓國民航機當作間諜飛機予以擊落的事件曾在全世界引起公憤，直接導致了《國際民用航空公約》第三條的修正，從此國際社會有了相關國際法的明文依據：“不得對飛行中的民用航空器使用武器，如予攔截，必須不危及航空器內人員的生命和航空器的安全”。

但在現實中，民航卻又并非完全“無辜”，航空技術的普及讓民用航空器或被濫用于販毒、走私、偷渡、海盜等刑事犯罪，或被濫用于軍事偵察，或被劫持用作大規模殺傷性武器，對國家和人民生命財產安全構成直接威脅。9.11事件是最好的例子，恐怖分子通過劫持四架民航造成觸目驚心的破壞。還有為所謂國家目標、國家利益蓄謀放置炸彈炸毀民航機的惡性事件，比如1987年11月大韓航空858號班機在自迪拜飛往曼谷途中被炸毀，1988年12月泛美航空PA103航班在英國洛克比鎮上空被炸毀。由此帶來的疑問是，如果一架嫌疑飛機正飛行在或正飛往國家安全敏感區域，并且對相關國家的命令和詢問置若罔聞，而相關國在按照《國際民航公約》中“不危及航空器內人員的生命和航空器的安全”就無法有效攔截的情況下，該如何處理呢？飛機難道能像公路上的超速汽車那樣被“逼停”嗎？

其實在極端情況下為反恐或傳統國家安全目的而擊落民用航空器的先例早就存在。2001年5月24日，黎巴嫩一名飛行駕校的學生偷了一架塞斯納152型飛機升空，不僅飛經黎巴嫩軍事禁區，還飛入以色列領空。以色列當時正在舉行從南黎巴嫩撤軍的周年慶祝活動，本來就對可能遭受恐襲繃緊了神經，發現入侵飛機后立即派出戰斗機和直升機進行跟蹤并反復與之通話，后來在侵入飛機拒絕作答的情況下進行了警告性射擊，又過了幾分鐘由于侵入機飛近人口稠密地區，不得已將其擊落。事后，以色列得到了國際社會的理解，沒有受到任何責難。

9.11事件后，美國、歐盟絕大多數成員和俄羅斯、印度等國紛紛明令允許擊落被恐怖分子劫持的民航機。英國在主辦倫敦奧運會期間，也曾為保障賽事安全臨時出臺法規，允許在飛機被確認劫持的情況，即便機上有無辜乘客也可擊落。顯而易見，此類做法在盡可能保障地面人員安全的同時，卻把空中乘客至于危險境地，如何平衡成了難題。

俄羅斯的作法可以提供參考

由于缺乏完善的國際法規，各國在面對民航入侵事件時都很頭疼，也有不同的處理方式。俄羅斯作為幅員遼闊的大國和冷戰中的一極，其領空被他國民用航空器有意無意地“侵犯”并不令人感到奇怪。除了前述韓國客機偏離航線進入蘇聯領空事件外，另一個著名案例是1987年5月28日，也即全蘇邊防軍日當天，一名19歲的聯邦德國青年駕駛一架輕型單引擎運動飛機從芬蘭起飛，以低空飛行姿態騙過嚴密的蘇聯空防體系，成功降落在莫斯科紅場上。這一事件令蘇聯大丟顏面，也引發了蘇聯空軍高層大洗牌。

經多年實踐，俄羅斯在積累了很多經驗，確立了相關防范和處理機制。和現在網傳的“戰斗民族”“北極熊”風格不同，1983年擊落韓國客機的事件發生后，蘇聯（俄羅斯）對于該類事件變得非常小心謹慎，1994年版的俄聯邦政府相關決議規定，如果得知侵犯領空的飛機上載有乘客，禁止開火擊落。但是，隨著俄國內反恐形勢趨于嚴峻，該規定讓俄羅斯過于束手束腳，并與2006年制定并實行至今的《俄羅斯反恐怖主義法》有沖突——俄反恐法第七條規定，位于俄聯邦空域內的任何民用飛機，如不遵守飛行規定，不服從降落要求，或擅自改變飛行路線，其行為有可能造成人員大量死亡或生態災難，則可將其擊落。

為了解決這一矛盾，2019年初俄國防部制定了《保衛俄羅斯聯邦空界時使用武器裝備的程序》政府決議草案，其具體規定如下：如果入侵的民用客機和軍用運輸機機組人員拒絕執行無線電和視覺指令，應首先嘗試將其驅逐出俄空域或迫降至機場。如果入侵者繼續飛行，空天軍飛機應進行伴飛，將其引導至可實施攔截區域。此時，首先通過視覺手段和無線電頻道發出如拒不服從指令將對其開火摧毀的警告。在實施攻擊前，裝備機炮的飛機和直升機最后一次提出嚴正警告。如入侵飛機仍不理會，必要時允許俄武裝力量動用導彈、火炮等裝備開火射擊。

但是，盡管該決議在應對民航機的入侵方面提出了詳盡規范和作業流程，但還是在西方世界引發強烈反響，認為俄方有允許濫用武力之嫌。而此次俄羅斯出臺的新法案著重強調當民航機中沒有乘客或人質時才能將其擊落，是對相關機制建設的又一次完善，更確切說是國家安全向個體安全做出了一定妥協。一方面，新法案并非回到了1994年的原點，因其指出了在“特殊情況”下也可擊落民航機，目前對“特殊情況”究竟指何具體情況還沒有詳細報道，但可推測應指國家重大核心利益受到威脅的極端狀態。另一面，新法案做出了更詳細的限制，即，不在特殊情況下而對方機上又有乘客時，即使國家的一些非核心利益明確受到了損害，俄方也不會將其擊落。

不難看出，未來各方應對民航機入侵問題的處理機制會逐漸完善，這種規范化的趨勢有利于降低此類事件中的國家與個人利益沖突。