政府實施遺址類文化遺產保護的職能研究

閆俊

摘 要：遺址類文化遺產因其兼具土地屬性，在社會經濟高速發展中，保護管理工作形勢緊迫。文章通過對鄭州市“生態保遺”工作實踐的論述，進一步思考政府在實施保護政策中應發揮的決策、組織和協調等職能，并有針對性地提出建議，以期有所探索與收獲。

關鍵詞：遺址類文化遺產;生態文明;生態保遺;政府職能

在經濟發展與城鄉建設如火如荼的今天，城市的文化文明與生態文明建設地位愈加突出，關系到“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的統籌推進與實施，各項工作迫在眉睫。分布在城區及郊外的遺址類文化遺產資源，因其兼具土地屬性，保護管理工作往往與城鄉更新發展聯系緊密。政府作為代表國家掌控公共資源的公權部門，將兼具土地屬性的遺址類文化遺產的保護管理工作與生態文明建設工作同規劃同部署，對于促進古遺址在提升居民生活環境質量、拓展城市文化休閑空間、打造城市生態建設示范區、輻射帶動經濟社會發展等方面都可以起到積極作用。

1 問題的提出——政府實施遺址類文化遺產保護的緊迫形勢

遺址類文化遺產因其分布范圍廣、易損性和不可再生性、不可移動性、與周邊環境緊密聯系等重要特征，保護管理工作在社會經濟高速發展的背景下，所遇阻力較大。

1.1 城市化進程中的“建設性”破壞

城市化進程及相伴而生的工業化、房地產開發等行為對處于現代城市疊壓、半疊壓或鄰近城市的遺址類文化遺產造成威脅，因此，遺址類文化遺產的保護工作同城市建設之間的矛盾較為突出。一是建設用地的擴張。城鄉建設用地的迅速擴張致使處于城市中心區、城鄉接合部或者城市郊區、村落附近的遺址類文化遺產面臨著建設行為所帶來的不同程度的破壞與威脅。例如，四川省成都市的金沙遺址，其宮殿區與墓葬區先后被居住區所淹沒。二是違法建設活動的肆意私搭亂建現象，以及未按照《文物保護法》相關規定執行，選址未經文物行政部門審批的城市基礎設施建設工程等，對遺址類文化遺產的保護造成威脅。例如，西安的阿房宮遺址、四川的三星堆遺址等都不同程度地受到過公路建設帶來的破壞。

1.2 農業生產和生活活動與遺址保護矛盾突出

遺址區的農村居民為謀求生活改善，在遺址用地上進行搭棚建屋、打井造園、開挖養魚塘和育藕池、種植經濟速生林等，造成遺址夯土流失、城墻傾倒、河道淤平及河水滲透遺址層等后果;農民轉包土地造成遺址區內外來人口迅速增長，承載壓力增大。例如，陜西的周原遺址、漢魏洛陽城遺址和浙江良渚遺址等都面臨過此類問題。

1.3 超負荷的旅游開發對遺址造成的沖擊與破壞

隨著旅游產業為社會經濟發展帶來的效益日益顯著，人們將對遺址保護性展示的思維局限于旅游開發一條路，將遺址類文化遺產資源與其他普通經濟資源等同對待，不顧其自身特點與承受力，進行超負荷的開發利用。例如，大量興建各種商業、娛樂措施等，造成賓館林立、商業繁榮、“樓滿為患”的不協調現象，嚴重破壞了遺產環境的真實性和完整性，甚至對文物本體造成極度威脅。

1.4 全民認同度和參與度低

遺址類文化遺產保護工作大多是政府行為，個人、民間組織、企業等未真正納入保護主體的行列。主要表現為：一是激勵機制不完善。民眾缺乏參與遺址類文化遺產保護的熱情和動力，或者找不到合適的平臺和途徑。①二是保護意識不強。某些地方政府保護意識落后，仍舊將遺址類文化遺產當作地區經濟發展的包袱、制約城市化建設的障礙。思想意識的落后直接影響到保護行為的實施。三是保護理念不一致。學術界、政府和行業部門遺址類文化遺產的保護模式還存在理念不統一的現象，有的強調“重保護輕展示”，有的強調“保護與展示利用并舉”，在實踐中，也有重展示利用而輕保護的行為。

2 啟發——遺址類文化遺產保護與生態建設相結合的有效關聯

遺址類文化遺產和生態環境都是不可再生的寶貴資源，對二者實施保護是功在當代、利在千秋的事業。由于遺址類文化遺產兼具土地屬性，且具有占地面積廣、不可移動等特殊屬性，將其與生態文明建設結合共同實施保護，符合對遺址類文化遺產實施整體性、綜合性與可持續性保護的基本方向，活態傳承和傳播遺址所承載的歷史文化信息。同時，有利于改變遺址區及其周邊的生態環境，增加城市的休閑綠化場所和文化場所，協調了遺址保護與城市更新發展之間的矛盾。因此，遺址保護與生態文明建設相結合是遺址類文化遺產保護的良好模式。①

遺址類文化遺產保護與生態文明建設的基本原則一致。一是二者均以保護優先、節約優先為基本原則。在保護與發展中，把保護放在優先位置，在發展中保護，在保護中發展。在資源開發中，以最少的資源消耗支撐經濟社會持續發展。二是二者均堅持把綠色發展和低碳發展作為保護的基本途徑。

遺址類文化遺產保護與生態文明建設在調整產業結構中的作用一致。在遺址保護區內，必須構建資源消耗低、環境污染少的產業結構。生態文明建設提倡綠色化的生產方式，提高經濟綠色化程度，有效降低發展的資源環境代價。

3 鄭州市“生態保遺”工作實踐

3.1 鄭州市“生態保遺”理念的提出

鄭州市委、市政府站位于落實黨和國家戰略部署，在生態鄭州、美麗鄭州建設中，創造性地提出：將古遺址保護與生態文明建設有機銜接，創建建設遺址生態文化公園為主要方式的遺址保護新模式，實現生態建設促進遺址保護的重要目標，為國家中心城市建設提供生態、文化支撐（簡稱“生態保遺”工程）。

鄭州市政府實施“生態保遺”工程，嚴格遵循“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”的文物工作方針，堅持文化遺產的公益屬性，以實現遺址本體和環境安全為前提，以突出展示遺址文化內涵為特色，采用生態綠化模式，促進遺址保護優化和生態環境提升有機銜接，促使文物保護成果為民所享，惠及于民。“生態保遺”工作的規劃目標是：2017—2020年，全市謀劃建設遺址生態文化公園75處，完成生態綠化面積5萬畝（約33.33平方千米）。2021年，實現全市建成遺址生態文化公園100處以上，形成特色鮮明、保護有力的遺址生態公園體系。

同時，為確保“生態保遺”工作中的文物安全和公益屬性，遺址生態文化公園建設堅持以各級政府為主導，鼓勵引導社會力量參與，確保便民利民、服務社會的公益屬性。鄭州市政府成立了“生態保遺”工作領導小組，對“生態保遺”工作的公園方案編制、文化標識系統設置進行引導，將“生態保遺”工程納入年度考核目標，落實責任，簡化程序，強化督導。由市文物主管部門負責“生態保遺”工程指導、咨詢、監督和評估。

3.2 案例——鄭州市園博園C區苑陵故城遺址生態文化公園建設實踐

3.2.1 背景及定位

苑陵故城遺址生態文化公園建設是全面貫徹落實鄭州市政府啟動“生態保遺”建設工程目標所打造的精品工程，集遺址保護、文物展示、生態園林、休閑旅游、民俗傳承為一體，文化底蘊深厚，生態功能豐富。遺址生態公園作為第十一屆中國（鄭州）國際園林博覽會C區，與園博園A區遙相呼應，呈如意形總體規劃結構，占地1920畝（約1.28平方千米），分內城和外城兩部分。②公園建設以古遺址保護為前提，以展示秦漢農耕文明為主線，旨在展現出中原地區古代人民的居住生活基本情況。

3.2.2 環境整治及綠化景觀打造

苑陵故城遺址生態文化公園的環境整治和綠化工作指導原則包括：文物保護要與生態環境保護相結合;遵循整體保護和闡釋遺址文化價值的要求，對遺址環境進行整治;結合環境考古和歷史研究，整治修復部分遺址環境，使之符合遺址背景環境要求。③

綠化景觀綜合整治項目分區域進行了生態景觀營造，在城內進行全面覆土1.2米以上之后（約覆土170立方米），對苑陵故城進行綠化提升、水系和微地形塑造。整體按照“六圃九囿”的規劃思路，以再現農耕時代生產生活為主要內容，在城內種植喬木、灌木、地被約470個品種，甄選了五角楓、海棠等鄉土樹種和傳統名花，營造花林草地、花卉長廊、花耕農田的大規模植物景觀。綠化面積97.92萬平方米，占比70.1%;水系水平投影面積約為8萬平方米，占比5.7%。通過綠化整治工程，完成了遺址生態文化公園的生態功能建設。

3.2.3 文物保護工程項目

文物保護工程是苑陵故城遺址生態文化公園建設的重中之重，主要包括南城門和城墻斷面展示館項目、遺址密集區展示館項目、木棧道展示項目、西城門入口項目、東城門入口項目、老家小鎮項目等工程。

鄭州市文物局委托第三方編制《苑陵故城內城東、北城垣本體保護方案》，經審批、動工建設，于2017年12月竣工，解決了苑陵故城內城東、北城垣本體因年久失修造成的城墻本體損毀問題。

港區社會事業局委托第三方編制了《苑陵故城內城西、南城墻本體保護方案》，經審批、動工建設，于2017年12月竣工，解決了苑陵故城內城西、南城墻本體損毀狀況加劇的問題。

南城門是苑陵故城的主入口，也是遺址公園標志性建筑物，沿襲秦漢風格，內部設置有電梯，打造為一處可供游人登高遠望、游憩賞景的景觀構筑物。

遺址發掘展示工程主要是對秦漢時代苑陵縣衙及周邊建筑的挖掘和展示，重點打造一個遺址發掘展示館，通過多種方式向廣大游客展示已發掘出的文物遺跡及故城的“前世今生”。

3.2.4 社會效應

①文物保護效應：在文物保護方面，進一步探索了將遺址保護與生態環境建設相結合的保護途徑，合理協調了文物保護、展示利用、城鄉建設、農業生產之間的關系。遺址生態公園的建設有利于保護遺址本體及其周邊環境風貌，盡量完整地展示出遺址的文化價值與內涵，最終實現遺址歷史信息和價值的“整體保護”。

②生態效應：苑陵故城遺址生態文化公園作為鄭州市第十屆中國（鄭州）國際園林博覽會C區建設并同步開放，進一步促進了鄭州市遺址保護與生態文明建設相結合，加快了生態鄭州、美麗鄭州的建設，為國家中心城市建設增強了生態、文化支撐。

③文化效應：苑陵故城遺址生態文化公園的打造立足秦漢文化根脈，通過城門、古城墻斷面和遺址密集區等展示項目力圖創造文化的當代表達形式，并借助大眾傳媒和現代傳播技術以求繁榮與發展，進一步增強中華優秀傳統文化的影響力。

4 思考與建議

4.1 明確政府相關部門職責

在建設遺址生態公園時，要統籌生態綠化、文物考古、旅游發展、公園規劃等相關部門參與，確保文物安全，確保生態綠化和公園設計科學、合理。后期的保護管理工作需要文物、園林、土地、規劃、環保、文化、旅游、教育等政府行政部門長期配合，通力合作。各部門依據相關法律法規，執行遺址區內相關資源的保護與管理要求。為避免所涉及的部門各自為政、政出多門的失衡局面，根據以往的工作實踐，政府應進一步探索綜合性管理委員會的模式，賦予一定級別的行政權力，負責遺址區范圍內遺址保護、城鄉規劃、社會管理、旅游規劃、綠植養護的協調工作，對園區進行統一規劃、統一管理。

鄭州市政府在建設苑陵故城遺址生態文化公園時，將遺址公園納入園博園籌備辦一體化管理，增設了苑陵故城管理處，內設綜合科、園區管理科、安保科、旅游運營科四個科室。后期，也應進一步設立遺址保護管理委員會，統籌各部門職能，共同做好遺址保護的長期性工作。

4.2 建立鞏固群眾性基礎

在建設遺址生態公園時，要充分關注民生問題，重點考慮民生訴求，建立鞏固群眾保護支持的基礎。一是通過宣傳工作，調動遺址區居民的保護意愿與積極性。通過組織專業宣講隊，利用文史讀本、宣傳展板等，深入遺址區，向居民全面講解遺址保護的重要性以及居民安置就業政策等，消除遺址區居民對于遺址保護工作的不解與誤解，鼓勵參與和支持相關工作的積極性。二是對拆遷區的居民進行合理安置，保障切身利益。通過協調規劃、國土、房管、土地等部門，認真研究制訂拆遷安置政策，多方協調落實政策，按照合理比例進行住房補償或者提供高于城區的住房條件;針對位于城鄉邊界的遺址區農戶居民，可以使之城市居民化，享有相同的社會基本保障，一定程度上安排中青年就業;結合“遺址生態文化公園”“遺址植物園”等保護模式合理適度地發展文化休閑產業，為留居者提供再就業的機會。三是切實改善城鄉人居環境，使遺址區的居民享有特色公共空間。建設遺址生態公園要針對每處遺址的歷史沿革與文化特點，全面整合文化資源，解讀文化內涵，量身打造獨特的歷史景觀與環境景觀，使遺址區的居民在享有別具特色的公共空間的同時，獲得文化休閑與享受的權利，則文化認同感必然會油然而生。①

4.3 構建相關利益方合法有序參與遺址保護機制

遺址生態公園保護模式兼具環保、生態、科研、教育、觀光等多種功能。這些功能有社會公益性質的，有經濟性質的。不同的屬性對應不同的利益主體，相互之間有利益交叉、重疊或者相互抵觸的情形。因此，政府在構建遺址保護模式的過程中，必須充分發揮協調、組織作用，促使各利益主體和諧共生，互相促進，才能確保遺址保護工作的順利實施。

建議政府可以建立政府主導、專家咨詢、企業跟進、居民認同、公眾監督的管理體系，構建相關利益者合法有序參與遺址保護模式的良好機制。在決策與實施的過程中，充分發揮專家隊伍、旅游企業、游客、當地居民的不同作用，統籌考慮利益各方的合法訴求，使遺址保護模式的治理體系實現最大程度的優化，確保管理過程的透明化、公開化與科學化。同時，成立遺址區管理委員會，融合政府相關部門的監督管理職能，作為保護管理的權威機構行使權力，對遺址區內利益各方的行為進行全面監督管理和定期監測。同時根據不同的管理目標，加大黨委、人大、司法以及紀律檢查機關的監督力度。

5 結論

政府作為代表國家掌控公共資源的部門，將遺址保護與生態文明建設相結合，共同部署規劃，共同實施保護，既符合對遺址類文化遺產實施整體性、綜合性與可持續性保護的基本方向，又有利于遺址區及其周邊生態環境的改善，打造城市生態文明建設名片。