關于縣域空間“多規合一”的協調路徑研究

【摘要】自2012年以來，隨著新型城鎮化進程升級到國家戰略層面，城鄉一體化和城鄉規劃建設水平的提高已成為新型城鎮化戰略的重要組成部分。為了更好地實施國家新型城鎮化規劃戰略，2014年底，國家發改委，國土資源部，環境保護部，住房和城鄉建設部提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。這項工作將為提高城鄉一體化規劃和發展水平奠定堅實的基礎。基于這一背景，本文提出了編制綜合規劃，代替所有規劃與編制上位規劃，統籌各類規劃等兩條縣域空間“多規合一”的協調路徑。

【關鍵詞】“多規合一”;縣域;空間綜合規劃

“多規”之間的差異和沖突是顯而易見的，但“多規”能否消除差異和沖突，如何協調“多規”沖突仍有待探討。本章試圖通過比較中央文獻、地方實踐和國內學者對“多規合一”的理解，揭示“多規合一”的協調路徑。本文從完善空間規劃體系的思想出發，探討了“多規合一”協調路徑的可行性。

1、編制綜合規劃，代替所有規劃

通過對國外的空間規劃系統的研究，我國目前的“多規”并行系統已經成為一個單一的系統，即只有一個空間規劃指導整個地區的空間發展戰略。

1.1在規劃體系中的地位

根據“制定全面計劃而不是所有計劃”的思想，有必要制定一個完整的全面計劃，包括“多規”的所有內容。本文將綜合規劃暫時稱為“空間綜合規劃”。“空間綜合規劃”作為區域內唯一的空間規劃，需要解決與空間發展有關的所有問題，這是區域空間發展的唯一基礎。原則上可以完全消除現有規劃之間的差異和沖突。“空間綜合規劃”的建立將顛覆我國空間規劃體系的重構，而不是對現有體系的完善。

1.2行政體系

建立“空間綜合規劃”是從行政系統中徹底解決“多重規劃”的差異和沖突的一種方法，需要實施大規模的系統。部級體制改革的一個重要目的是改變政府管理業務的“碎片化”，根據管理業務的內部邏輯重新劃分管轄范圍。中國一些城市已經對其空間規劃當局進行了大規模的改革。深圳、上海等地設立了“國土資源規劃分局”，佛山市順德區設立了“發展規劃統計局”。在此基礎上，將發改、住建、國土環保等部門的規劃職能合并為統一部門——市（縣）空間規劃局。此外，原負責經濟發展、城鄉建設、土地管理、環境保護等職能的部門將設立辦公室承擔相應職能。設立“市（縣）空間規劃局”，將在宏觀層面收集規劃權，解決規劃協調問題，充分發揮“空間綜合規劃”的公共政策屬性。

1.3運作體系

“空間綜合規劃”的運行應整合“多規”運行體系的優勢。“空間綜合規劃”由市（縣）空間規劃局組織制定，并經本級人大常委會審議。審議通過后，由上級人民政府審批備案。這種“編制、審議、審查、核準和備案”的權力規定可以確保“空間綜合規劃”的審查和核準權更高，并符合其法律地位。一方面，“綜合空間計劃”的實施需要通過制定年度計劃和短期（五年）計劃來明確“綜合空間計劃”的實施順序。另一方面，對于建設項目，“市（縣）空間規劃局”仍需出具“一書兩證”。“空間綜合規劃”的監督權屬于上級人民政府。市（縣）空間規劃局需要每兩年對“空間綜合規劃”的實施情況進行評估，并向上級人民政府報告。《空間綜合規劃》的修改由市（縣）空間規劃局結合上級人民政府評估報告的實施情況進行。上級人民政府應當論證方案是否需要修改，論證通過后，“市（縣）空間規劃局”可以修改“空間綜合規劃”，修改結果由上級人民政府批準編制。

1.4規劃內容

要從數據采集、操作平臺和成果表達等方面改革《空間綜合規劃》的編制。在數據收集方面，人口數據應按照現行的“六通”原則進行統計。居住登記，其社會經濟數據應以基準年統計年鑒為準，其土地利用數據應以基準年國土部門土地利用變化數據庫為準，并對數據庫進行校驗和修正。結合衛星電影和實地調查，操作平臺采用ARCGLS等地理信息系統。成果的表述至少應包括文字、地圖、規格和地理信息數據庫。就編制內容而言，“空間綜合規劃”作為一項綜合規劃，必須涵蓋現有涉及空間規劃的“多規”的所有內容。“空間綜合規劃”的內容非常豐富，不同地區的實際發展差異很大，難以統一規劃內容。根據住房和城鄉建設部2015年11月發布的市縣“多規合一”成果規范要求的涵，提出“空間綜合規劃”的主要內容包括發展戰略、自然生態格局保護、歷史文化遺產保護、城鄉空間布局、空間控制規劃、集中建設區土地規劃、集中建設區支撐體系規劃、規劃實施指南及相關支撐平臺機制。

2、編制上位規劃，統籌各類規劃

根據國內等地的實際經驗，將“多規合一”作為市（縣）空間規劃體系的頂層設計。也就是說，在不改變現有空間規劃體系的前提下，應著眼于總體發展目標和空間格局，增加優于“多規”的“高級規劃”，并協調其他方案。

2.1在規劃體系中的地位

根據“編制上級計劃和協調各種計劃”的構想，“多規合一”是一個計劃，即“多規合一規劃”。如果將“多規合一”作為一項新規劃，不僅難以解決“多規”沖突，而且還會導致更復雜的空間規劃系統和更多的規劃沖突。因此，“多規合一”與各種規劃之間的關系不應是橫向和平行的，而應是縱向的“上規劃”和“下規劃”。“多規合一”是承接國家和省規劃，規劃各市（縣）規劃，確定市（縣）發展目標和空間格局。授權范圍內并以“多規合一”為基礎的其他規劃，改善了發展目標和空間格局，消除了“多規”沖突。

2.2行政體系

“多規合一”作為“多規”的高層規劃，必須具有一定的法律地位，否則就難以協調各種規劃。“多規合一規劃”的準備工作是增加一個總體計劃。現有計劃仍由現經營部負責，無需對現有經營部設置進行改革。管理主題“多規合一規劃”有兩種選擇。一是將“多規合一規劃”的編制和管理移交給現有部門，由其負責“多規合一規劃”的相關事宜，不會改變現有的管理制度。然而，這將導致各部門之間在編制和管理“多規合一規劃”方面的競爭更加激烈。部門一旦獲得計劃授權，就會很容易地將“多規合一規劃”轉化為一個部門計劃，這將成為部門與其他部門博弈、加劇部門沖突和與之背道而馳的工具，違背了“多規合一規劃”的初衷。第二種選擇是在此基礎上，結合當地情況，在每個部門之上建立一個更高層次的跨部門規劃組織。規劃機構將開展“多規合一”工作，提高“跨部門規劃”水平。規劃機構通常是以市（縣）長為組長的“全合一”工作領導小組，鄉（鎮）政府和部門指派重點人員負責具體事務，協調空間內各部門職能所涉及的管理邊界。增加跨部門規劃組織的行政制度的這種變化，不僅可以最大程度地尊重現有的行政制度，而且可以有效地協調部門沖突和規劃沖突，這是一種強有力的操作方法。此外，在尊重現有主管部門法定規劃職能的前提下，地方人民政府需要重新梳理主管部門規劃權限范圍，理順主管部門職責分工。

2.3運作體系

作為一種獨立的計劃類型，“多規合一”操作系統還應整合現有計劃操作系統的優勢。作為“多規”的上層計劃，“多規合一規劃”應具有較高的審批權限。因此，“合一規劃”應由“合一”工作領導小組制定，經同級全國人民代表大會常務委員會審查，并經上級人民政府批準。各部門在審批“多規合一”結果后，應根據“多規合一”的結果修改和完善部門計劃，并按要求予以批準。同時，“合一規劃”領導小組將建立實施“合一規劃”的應用平臺，通過“一張空間地圖”管理全區土地利用布局和形式。各部門利用“空間地圖”繼續執行現有規劃職能。此外，“多規合一規劃”工作領導小組應明確規劃中的工作分工和重點，負責監督各項規劃是否按照“多規”的要求制定和實施。在規劃期間，原則上不會自愿修改“合一”規劃。各部門可通過計劃實施評價報告，將計劃實施和管理中存在的問題上報工作領導小組，并提出修改部門計劃或“合一”計劃的要求。領導小組將向他們展示如何形成一個反饋、調整和相互集成的操作系統。

2.4規劃內容

“多規合一規劃”的籌備工作類似于“空間綜合計劃”。還需要從數據采集，操作平臺，成果表達等方面進行重置。設置要求相同，“多規合一”是地方空間規劃的頂層設計。其規劃內容必須全面，充分考慮空間資源的開發和保護。但在內容深度方面，不應過于細致和深入，而應注重總體發展目標和空間序列的標準化。城市規劃和地方規劃負責詳細規劃。在深入分析地方發展形勢的基礎上，總體發展目標應是梳理現有規劃，明確各項規劃目標，提出城市長遠發展的目標體系，形成高度共識。城市發展目標和戰略由相關部門論證和協調。標準化空間秩序是空間發展目標和戰略的實施。首先，考慮城鄉發展趨勢和生態、耕地、文物保護要求，確定居住、生產、生態空間，劃定剛性底線和發展邊界，形成全區統一的空間形態。然后，在此基礎上，各種規劃在各自權限范圍內完善和實施“三生”空間的土地布局，形成全市（縣）統一的“一圖”空間規劃，進行建設市（縣）統一“多規合一”信息管理平臺。

總結：

“多規合一規劃”并行空間規劃體系符合我國現行的行政管理體制，“多規”之間的差異是不可避免的。很難通過“合一”完全消除“多規”的差異。“多規合一”的實質是消除市（縣）層面的“多規”沖突，特別是“多規合一”為實現自身發展目標而引發的資源配置沖突，確保“多規合一”內容持續協調。

參考文獻：

[1]范晨璟，朱躍華，宋曉杰.縣域“十三五”規劃編制“多規合一”的探索——以響水縣為例[J].改革與開放，2015（23）：49-51.

[2]孔凡娥.“多規合一”背景下的縣域空間管制規劃——以漣水縣為例[J].安徽建筑，2016（5）：92-93.

[3]田志強，張輝，楊楓.市縣空間規劃如何實現“多規合一”[J].中國土地，2016，000（011）：47-48.

[4]謝藝.“多規合一”中縣域空間管制規劃研究--基于“事權”視角[D].2016.

[5]胡能燦.市縣“多規合一”實現路徑初探[J].國土資源導刊，2018，v.15;No.114（02）：7-10.

作者簡介：

車學云，女，1977.1，漢族，安徽蕪湖繁昌人，專科，工程師，研究方向：城市規劃。