自下而上的政府統一數據共享系統設計研究

孫明

[摘? ? 要] 近年來，我國各級政府在電子政務建設方面呈現出蓬勃發展的態勢，各地各部門建設了大量橫跨多部門的網上辦公系統、縱貫各級政府的業務系統等，極大的提升了辦公效率，但系統之間不聯通、數據不共享問題也越來越突出，成為制約電子政務進一步發展的阻力。為解決業務系統互聯問題，各地陸續建設了多種形式的數據共享系統，但由于缺乏頂層設計和制度保障，造成新的數據共享壁壘。應該設計自下而上的政府統一數據共享系統，變數據被動獲取為主動共享，激發各部門政務數據整合動力，提高政務數據質量、減輕基層工作壓力。

[關鍵詞] 電子政務;數據共享;數據交換;政務信息資源

0? ? ? 引? ? 言

隨著信息技術的發展，計算機、互聯網、智能手機的普及，網上購物、網上辦公等新的生活方式已深入到人們的生活。為指導各地開展電子政務系統建設和政務信息資源開發利用工作，國家陸續出臺了《關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發[2002]17號）、《電子政務系統總體設計要求》（GB/T21064-2007）、《國務院關于印發政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國發[2016]51號）、《國務院辦公廳關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》（國辦發[2017]39號）等涉及業務、技術、標準規范、網絡和信息安全等方面的文件，推進政府工作信息化、規范化，提高政府為民辦事能力，提升政府工作效率和政務服務水平。

1? ? ? 數據共享存在的問題

經過多年的建設，電子政務建設工作取得了一定的成績，但也存在一定的問題：一是缺頂層設計，數據共享機制不健全。缺少完善的政務信息資源目錄體系、數據共享交換技術規范、數據共享法律制度保障等。部門之間業務系統建設溝通少，數據標準不統一、業務系統不聯通、數據難共享，形成一個個信息“孤島”。二是數據共享模式設計簡單。部門往往以各自的業務需求為導向，建設的數據共享系統是為了方便本部門獲取數據，缺乏統籌考慮。三是重本級業務拓展，輕基層應用，難以激發基層使用動力。通過將現有業務系統使用范圍簡單拓展，看似實現了跨部門跨層級應用，提高了數據共享程度，其實還是為本部門工作需要服務，其他部門只能簡單使用，不能真正實現政務數據共享。四是基層報送數據質量差、工作壓力大。上級部門的許多業務系統，都需要基層報送數據，往往造成類似的數據，基層不同工作人員、在不同時間段向不同部門報送，報送數據質量難保障。由于各種原因，有些系統還限制報送人員數量和開放時間等，造成基層干部半夜排隊報數據現象。五是數據不共享，群眾辦事麻煩。群眾辦事時，一些部門要求群眾提供的各種文件和證明本身就是政府發放的，不僅給群眾辦事帶來不必要的麻煩，而且增加了群眾辦事成本和部門辦公成本等。六是自下而上，部門業務越來越復雜，部門之間協調難度越大，建數據共享系統的難度也就越大。另外，還存在重基礎設施建設，輕運行管理，造成數據共享系統建成后運行不暢的現象。

2? ? ? 統一數據共享系統設計

按照“以共享為原則，不共享為例外;需求導向，無償使用;統一標準，統籌建設;建立機制，保障安全”的政務信息資源共享原則，建設縱向貫通國家、省、市、縣四級政府，橫向聯通各個部門的政府統一數據共享系統，為各級政府部門提供便捷的數據共享服務。政府統一數據共享系統主要做好數據共享系統總體架構設計、層級數據共享系統設計、數據清洗比對系統設計和數據共享安全管理設計等工作，編制政務信息資源目錄體系和數據共享交換標準規范，以及制定相關規章制度及法律條文等，保障政務信息資源被合法合規使用。

2.1? ?數據共享總體架構設計

政府統一數據共享系統分為四級。縣級數據共享系統處在最低層級，是獲取原始數據的主要來源，是其他層級建設的基礎，具有建設規模小、應用難度小、推廣較容易等特點。通過自下而上方式先建設縣級數據共享系統，然后逐級向上推進建設。各層級數據共享系統只與相鄰的上下級系統對接，保障數據共享的完整性和唯一性，同時也減少系統建設的復雜度。統一數據共享系統總體架構如圖1所示。

2.2? ?層級數據共享系統設計

層級數據共享系統是各級政府建設的本級政府統一數據共享系統。構建層級數據共享系統能夠實現本級政府各部門業務系統間互聯互通、數據共享，同時實現與上下級數據共享系統的對接，打通上下級政府間數據共享通道。以縣級政府統一數據共享系統為例，縣級數據共享系統涵蓋縣直各部門、鄉村和有關單位。縣級各部門業務系統產生的數據形成縣級政務信息資源庫，為本級和上下級部門業務系統提供數據共享服務。通過數據共享系統，實現基層部門數據報送一次、清洗規范一次，跨部門、跨層級共享使用多次功能，保障報送數據的有效性、完整性和及時性。同時，還可以減輕基層數據報送工作的壓力。層級數據共享系統模型如圖2所示。

2.3? ?數據清洗比對系統

數據清洗比對是對獲得的原始政務數據按標準規范進行審查和校驗的過程，做到“一數一源”、多元校核。通過數據交換系統獲得原始的政務數據后，對數據進行格式統一、刪重、補缺、不同來源比對、邏輯判斷等處理，甚至人工審查、補報等過程，保障政務數據的規范性、準確性、完整性和有效性。

2.4? ?數據共享安全管理設計

為保障各部門安全規范使用政務信息資源，建設系統時既要考慮數據傳輸過程安全，又要保障數據存儲安全，如要數據真實可靠、不能被任意篡改，做好數據加解密、存儲與備份管理，數據使用權限、使用記錄管理，以及用戶身份認證管理、入侵檢測和病毒防御等措施。

2.5? ?政務信息資源目錄體系

根據政府各部門職能，編制政務信息資源目錄體系，指導和監督各部門業務系統的建設運行，建立政務信息資源目錄與元數據一一對應的政務信息資源庫，實現對政務信息資源的統一管理，加強對政務信息資源的綜合開發利用。

2.6? ?數據共享交換標準規范

編制完整的數據共享交換標準規范體系，指導各部門建設滿足數據共享需求的業務系統，如編制通用的數據共享規范、數據交換規范、統一認證規范等，以及針對專項業務需求的投資項目審批事項共享規范、行政權力清單規范等，設計數據共享交換的技術要求和方式，制定數據的來源、類型、更新時間、使用權限等。

2.7? ?數據共享制度和法律設計

制定滿足數據共享需求的相關法律和規章制度，規定數據共享的范圍和使用權限等。各部門依據法律和數據共享制度，既可保障本部門共享數據的權利，又可保障本部門管理數據的權利，還可以保障數據本身涉及的公民、法人隱私的權利等。

3? ? ? 數據交換系統設計

數據交換系統是支撐數據共享系統安全穩定運行的基礎，建設數據交換系統實現本級政府各部門間及與上下級政府間同構、異構數據庫的數據抽取、同異步傳輸、運行狀況監控及動態部署等功能。數據交換系統構建在電子政務外網、內網或互聯網之上，并采取相應防護措施保障數據安全。數據交換系統采用前置交換模式建設，主要建設數據中心交換管理系統、部門前置交換管理系統、層級前置交換管理系統、數據交換傳輸系統和數據交換監控系統等。

3.1? ?數據中心交換管理系統

數據中心交換系統是數據交換系統的核心，對中心交換管理系統、部門前置交換管理系統、層級前置交換管理系統等各類系統的數據交換業務進行調度管理、數據傳輸過程管理、和數據資源管理等工作，保障整個數據交換系統安全穩定運行。

3.2? ?部門前置交換管理系統

部署在本級政府各部門業務系統前的前置交換機上，按數據交換標準規范實現對本部門業務系統數據采集管理，并從本級數據共享系統提取本部門需要的各類數據，或向本級數據共享系統發送跨層級數據共享請求。另外，部門前置交換管理系統還要做好共享數據在前置機的存儲、備份、清除等管理工作。

3.3? ?層級前置交換管理系統

部署在與上下級政府數據交換系統對接的前置機上，按上下級業務系統需求從本級數據共享系統抽取數據，或將本級產生的相關數據推送給上下級的數據共享系統。層級前置交換管理系統還要實現前置機上共享數據的安全管理工作。

3.4? ?數據交換傳輸系統

數據交換傳輸系統實現對共享數據的封裝、安全傳輸和交換記錄管理等功能，保障數據交換的及時性和安全性。

3.5? ?數據交換監控系統

部署在數據交換中心，實時對數據中心交換管理系統、部門前置管理系統、層級前置管理系統和網絡設備等運行狀況的監控，能夠及時對異常狀況進行預警報警等。

4? ? ? 數據共享系統建設的意義

建設政府統一數據共享系統，能夠推進業務系統建設、打破部門間信息“孤島”現象、提高政務數據質量、減輕基層工作壓力等。

4.1? ?推進業務系統建設

做好政府統一數據共享系統頂層設計，參照政務信息資源目錄體系，進一步推進各部門建設完善相關業務系統，監督現有業務系統使用情況，既避免浪費政府建設資金重復建設不必要的業務系統，又補缺補差建設必要的業務系統。

4.2? ?打破信息“孤島”

按照政務信息資源目錄體系、數據共享標準規范和規章制度，數據共享系統能主動監控各部門業務系統運行狀況、自動抓取和推送相關數據，將數據共享工作從被動變為主動。使用統一數據共享系統，能有效打破信息“孤島”現象，真正實現讓數據多“跑路”、讓群眾少“跑腿”。

4.3? ?提高政務數據質量

數據共享系統的數據是通過嚴格規則清洗比對，做到數據格式統一、獲取時間統一、來源統一、標準統一等，形成權威的政務信息資源庫，從根子上杜絕不同部門獲得的政務數據不一致，導致決策有偏差問題。

4.4? ?減輕基層工作壓力

通過統一數據共享系統，一方面可以幫助基層干部減少數據報送次數，如各級政府部門需要的數據，基層干部可以報送一次，交換到數據共享系統，多部門通過數據共享共同使用數據;另一方面可以幫助基層干部共享上級部門數據。在基層工作中，往往更需要上級部門和其他地區的數據，通過數據共享系統獲得權威數據，能夠更方便快捷的解決工作中遇到的問題。

5? ? ? 結? ? 語

通過自下而上的方式建設政府統一數據共享系統，能為上級部門及時獲得高質量數據提供有力支撐，能調動基層干部應用的積極性，能幫助基層有效減輕工作壓力，還能幫助群眾減少辦事“跑腿”次數、節約辦事成本，提高政府工作效率和形象等。當今已進入“大數據時代”，建設政府統一數據共享系統可為政府決策提供可靠的大數據支撐，推進國家治理體系和治理能力現代化。

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