國土空間規(guī)劃中的建設(shè)用地定額探討
——某地區(qū)的規(guī)劃實踐

文｜上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 張博

國土空間治理是國家治理的重要組成部分，國土空間治理的目標(biāo)是要推進國家的綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)，防治資源過度開發(fā)、粗放利用和奢侈消費等長期不健康的土地開發(fā)和利用方式。表象為對主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多類規(guī)劃體系的分解重構(gòu)的國土空間規(guī)劃權(quán)改革本質(zhì)也是對自然空間要素采取集中管控、強力規(guī)制的措施提高國家治理的效率和效能。

因此，在以國土空間規(guī)劃引領(lǐng)“多規(guī)合一”的空間治理背景下，新時期的國土空間規(guī)劃承擔(dān)了土地的供給側(cè)，土地指標(biāo)尤其是建設(shè)用地指標(biāo)成為了國土空間治理的抓手，建設(shè)用地指標(biāo)成為了國土空間規(guī)劃的核心。

在該地區(qū)建設(shè)全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)，構(gòu)建高層次開放型經(jīng)濟等重大戰(zhàn)略背景下，開展了該地區(qū)國土空間規(guī)劃。規(guī)劃以落實國家戰(zhàn)略、保護生態(tài)、保障未來發(fā)展為目標(biāo)，作為該地區(qū)各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)，整體謀劃新時代該地區(qū)國土空間開發(fā)保護總體格局，成為助推該地區(qū)戰(zhàn)略定位全面實現(xiàn)的重要手段，成為構(gòu)建“地區(qū)一盤棋、全域同城化”發(fā)展格局、實現(xiàn)該地區(qū)高質(zhì)量的重要依據(jù)。

規(guī)劃范圍為該地區(qū)陸域及近岸海域。陸域面積以“第三次全國國土調(diào)查”實測數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，近岸海域面積以2012年《某地區(qū)海洋功能區(qū)劃》數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。規(guī)劃期限為2020年至2035年，其中近期到2025年，遠(yuǎn)景展望到2050年。文章以該地區(qū)空間規(guī)劃實踐為例，探討了國土空間規(guī)劃下的建設(shè)用地指標(biāo)定額標(biāo)準(zhǔn)。

1 國土空間規(guī)劃下的建設(shè)用地定額釋義

1.1 建設(shè)用地定額釋義

在國土空間規(guī)劃誕生之前，建設(shè)用地指標(biāo)主要在土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃中核定。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，通過人均標(biāo)準(zhǔn)即人均城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地控制建設(shè)用地總量，通過容積率和比例控制建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。在土地規(guī)劃中，與建設(shè)用地指標(biāo)使用情況掛鉤，通過分配增量、切塊管理、分期下達(dá)的方式確定建設(shè)用地總量，形成重點項目指標(biāo)、自控指標(biāo)、調(diào)控指標(biāo)，自控指標(biāo)綜合考慮土地利用總體規(guī)劃實施情況，新增建設(shè)用地計劃落實考核情況，以及指標(biāo)需求預(yù)報、經(jīng)濟指標(biāo)、重點項目計劃等確定分配方案。在主體功能區(qū)規(guī)劃中，一個區(qū)域范圍內(nèi)用于建設(shè)開發(fā)的國土空間占國土空間總量的比重，既開發(fā)強度，是建設(shè)用地定額的核心控制參數(shù)，是具有政策內(nèi)涵及可操作性的關(guān)鍵指標(biāo)。

定額本初的定義是指從總體的生產(chǎn)工作過程來考查，規(guī)定出社會平均必需的消耗數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)就稱為定額。在實際的使用拓展中，定額通常用來指對某一資源使用或者消耗的限定。建設(shè)用地定額可以理解為在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理中，對建設(shè)用地這種資源使用的限定。在早期的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，建設(shè)用地指標(biāo)主要是用來表征城市的期望規(guī)模，后期隨著對土地財政的壓制和建設(shè)用地管控的增強，建設(shè)用地指標(biāo)的限定含義越來越厚重。而在國土空間規(guī)劃下，對建設(shè)用地資源使用的限定含義更加凸顯，因而將涉及建設(shè)用地使用限定的內(nèi)容稱為建設(shè)用地定額，建設(shè)用地定額是核定建設(shè)用地規(guī)模的重要依據(jù)，是控制建設(shè)用地外拓、保護耕地和生態(tài)用地，提高土地資源利用效率的有效手段，是建設(shè)用地管控的抓手。對于像人均建設(shè)用地這類用來確定定額的標(biāo)準(zhǔn)，則稱為定額標(biāo)準(zhǔn)。定額標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)規(guī)劃編制的需要，對各類空間資源規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，包括涉及空間資源保護與利用的關(guān)鍵指標(biāo)、參數(shù)及測算方法。

1.2 建設(shè)用地定額的核定內(nèi)容

在傳統(tǒng)的規(guī)劃操作中，從定額的約束手段上講，對一個城市或地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)定額控制通常通過分層和分類雙向控制，“分層”主要是針對定額標(biāo)準(zhǔn)約束對象而言，如在城鄉(xiāng)規(guī)劃中通過總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃不同層次規(guī)劃里的定額標(biāo)準(zhǔn)層層實現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)定額?！胺诸悺敝饕轻槍Χ~標(biāo)準(zhǔn)的約束作用而言，通常包括框定總量和控制結(jié)構(gòu)兩個抓手，框定總量主要是控制規(guī)模、管控類的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，如用地總量、用?？偭康阮A(yù)期性的控制目標(biāo)，反映對國土空間資源的開發(fā)利用的控制；控制結(jié)構(gòu)主要是控制質(zhì)量、鎖定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，反映要素配置關(guān)系，如城鄉(xiāng)規(guī)劃中的道路用地比例以及生態(tài)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)比例關(guān)系，重點考量結(jié)構(gòu)合理性。

在國土空間規(guī)劃中，一個地區(qū)的建設(shè)用地定額核定目標(biāo)包括總量控制、結(jié)構(gòu)控制和彈性控制。總量控制即該地區(qū)的建設(shè)用地總量（總定額）；結(jié)構(gòu)控制即通過對該地區(qū)分地區(qū)的建設(shè)用地量（分區(qū)定額），分時期的建設(shè)用地量（分期定額）實現(xiàn)對建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的控制；彈性控制即針對戰(zhàn)略不確定性預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)（彈性定額），以體現(xiàn)定額的彈性。相對于傳統(tǒng)規(guī)劃中對建設(shè)用地的控制，國土空間規(guī)劃中除了總量控制和結(jié)構(gòu)控制外，增加了彈性控制。定額給定方式則是建設(shè)用地定額的載體。

2 國土空間規(guī)劃下建設(shè)用地定額要求

2.1 定額原則

國土空間規(guī)劃的背景一是增長主義終結(jié)下對國土空間的整合與精細(xì)化利用，優(yōu)化國土空間的利用，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；二是生態(tài)約束下，對國土空間從嚴(yán)管控。在這兩大背景下，國土空間規(guī)劃中的建設(shè)用地指標(biāo)定額實際是空間權(quán)益的分配（吳燕，2019），空間如何配置的問題，空間權(quán)益的分配應(yīng)秉持突出安全、效率、品質(zhì)、公平公正等價值導(dǎo)向，剛彈結(jié)合，地區(qū)差異的原則。因此，在國土空間規(guī)劃中進行建設(shè)用地指標(biāo)定額時通常要守底線、重效率、有彈性、節(jié)約集約。

①生態(tài)底線，總量鎖定 。資源約束、承載力生態(tài)底線是國土空間規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)定額首要遵循的約束，一切建設(shè)用地指標(biāo)的談?wù)摼氃诒ＷC底線不動搖的基礎(chǔ)上對指標(biāo)進行調(diào)整分配，要秉著節(jié)約集約的原則，將一個地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)進行總量鎖定。

②節(jié)約集約，增存掛鉤。全面促進資源節(jié)約利用的要求，致力于解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題，推動低效土地再開發(fā)利用，在指標(biāo)分配中綜合考慮現(xiàn)狀人均建設(shè)用地、單位產(chǎn)值消耗建設(shè)用地規(guī)模等建設(shè)用地績效指標(biāo)，實行嚴(yán)格的節(jié)約用地分配標(biāo)準(zhǔn)，促進土地節(jié)約集約利用。落實自然資源部關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機制的要求，在分解下達(dá)新增建設(shè)用地過程中，將批而未供和閑置土地數(shù)量作為重要測算指標(biāo)，對批而未供、閑置土地多和處置不力的地區(qū)，適當(dāng)減少新增建設(shè)用地指標(biāo)；對批而未供和閑置土地處理得當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，適當(dāng)獎勵新增建設(shè)用地指標(biāo)，推動形成綠色發(fā)展方式，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

③注重效率，空間差異。建設(shè)用地的分區(qū)定額中，在區(qū)域公正的基礎(chǔ)上，應(yīng)注重效率，不搞平均主義，要兼顧區(qū)域內(nèi)的戰(zhàn)略定位，保障戰(zhàn)略，落實區(qū)域戰(zhàn)略定位，尤其要更好服務(wù)國家重大戰(zhàn)略實施。

④留有余地，剛彈結(jié)合。在建設(shè)用地的控制中，越來越強調(diào)不確定性影響帶來的建設(shè)用地應(yīng)對，為了保持空間規(guī)劃中土地指標(biāo)控制的權(quán)威性，不因發(fā)展環(huán)境和形勢的變化而出現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)控制的不適應(yīng)性而迫于調(diào)整空間規(guī)劃。

2.2 定額給定方式與思路

2.2.1 指標(biāo)組合，改變單一標(biāo)準(zhǔn)的定額給定方式

從定額的給定方式看，現(xiàn)實操作中主要采用確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定增幅和規(guī)定區(qū)間三種形式。確定標(biāo)準(zhǔn)的方式如通過確定人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合人口總量便可以實現(xiàn)對城市或地區(qū)的建設(shè)用地總量控制，這種方式通常存在以人定地的單一維度，忽視了用地總量的復(fù)雜性；規(guī)定增幅的給定方式存如主體功能區(qū)規(guī)劃中的開發(fā)強度，這種方式往往存在難以確定增幅警戒線規(guī)定區(qū)間如各類建設(shè)用地比例，這種方式往往空間性較弱，無法表達(dá)設(shè)施的可達(dá)性和覆蓋率。因此，縱觀建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)，存在問題：①單一標(biāo)準(zhǔn)，考量維度單一，無法兼顧建設(shè)用地指標(biāo)定額的復(fù)雜性；②難以確定標(biāo)準(zhǔn)及警戒線；③空間性較弱，一刀切的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)難以應(yīng)對地方的巨大差異。

針對國土空間規(guī)劃的背景要求以及目前定額標(biāo)準(zhǔn)存在的不足，建設(shè)用地定額的給定方式結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃的優(yōu)勢，人地脫鉤，考慮效率、發(fā)展導(dǎo)向來確定指標(biāo)，采取組合優(yōu)化等方式優(yōu)化定額給定方式。即改變單一標(biāo)準(zhǔn)的定額方式，采用兩個甚至多個指標(biāo)組合的方式來確定建設(shè)用地指標(biāo)定額。比如在建設(shè)用地總量控制上，采用確定型標(biāo)準(zhǔn)和增幅的組合定額方式框定總量，如在用人均建設(shè)用地面積與人口規(guī)模框定的確定型的建設(shè)用地總量的基礎(chǔ)上，與現(xiàn)狀和評價導(dǎo)向（如效率）掛鉤，規(guī)定增幅。在分地區(qū)建設(shè)用地控制上，用確定型標(biāo)準(zhǔn)與分級引導(dǎo)相組合的方式來實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的剛性控制與彈性預(yù)留（表1）。

2.2.2 識別空間差異，指標(biāo)分級引導(dǎo)

針對國土空間規(guī)劃中對建設(shè)用地定額的“注重效率，空間差異”的原則，在操作中可要突出空間屬性，增加空間性標(biāo)準(zhǔn)，通過識別差異因子區(qū)別對待。根據(jù)地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀、生態(tài)約束、戰(zhàn)略定位差異等因素，分區(qū)設(shè)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。如在現(xiàn)狀情況和“雙評價”基礎(chǔ)上，根據(jù)“雙評價”結(jié)論， 對于在人均*人口規(guī)模的建設(shè)用地定額方式的基礎(chǔ)上，綜合考慮現(xiàn)狀開發(fā)強度和發(fā)展導(dǎo)向，進而從增長率和增長規(guī)模兩方面，對標(biāo)以往發(fā)展和雙評價結(jié)論施加控制,可制定減量、減速增長、平穩(wěn)增長、加速增長等地區(qū)差別化的分級引導(dǎo)方式。

2.2.3 增補校核指標(biāo)，預(yù)控彈性與調(diào)整

一方面，為了突出綠色與集約發(fā)展，在建設(shè)用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增補整合生態(tài)、農(nóng)業(yè)方面的定額，包括容量角度的森林公園的人均指標(biāo)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)角度的人均生態(tài)用地指標(biāo)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率角度的人均耕地面積、環(huán)境目標(biāo)角度的水面率、河網(wǎng)密度、藍(lán)綠空間比例，通過增補生態(tài)類的指標(biāo)形成校核。如，建設(shè)用地的定額與生態(tài)、農(nóng)業(yè)等用地定額掛鉤，基于生態(tài)、農(nóng)業(yè)等涉及生態(tài)綠色發(fā)展效益對建設(shè)用地定額給予相應(yīng)的增減。另一方面，在確定的用地定額基礎(chǔ)上，通過與某類指標(biāo)的校核，預(yù)先留出調(diào)整余地，預(yù)控調(diào)整方向，如在地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)分配完成之后，通過確定的地區(qū)用地建設(shè)規(guī)模與實際的城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求指標(biāo)進行核對，形成不同類型的彈性預(yù)控導(dǎo)向。

表1定額給定方式優(yōu)化

表2 增量與彈性雙維度的建設(shè)用地指標(biāo)分配原則

表3城鎮(zhèn)用地績效下人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地確定

3 某地區(qū)國土空間規(guī)劃建設(shè)用地定額核定

3.1 框定城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量與增量

在該地區(qū)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，承接《某地區(qū)總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》的約束性指標(biāo)管控要求，鎖定地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不突破，除去機動建設(shè)用地指標(biāo)預(yù)期值、多規(guī)村莊建設(shè)用地指標(biāo)、重大基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)、預(yù)留水庫調(diào)減指標(biāo)和特殊用地，鎖定地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量目標(biāo)作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整目標(biāo)值，城鎮(zhèn)建設(shè)用地較多規(guī)減少25平方公里。

3.2 預(yù)判服務(wù)人口與城鎮(zhèn)等級以識別空間差異

為了應(yīng)對國家戰(zhàn)略未來在布局與建設(shè)用地指標(biāo)需求上的不確定性，依據(jù)主體功能區(qū)格局、歷年人口增長情況和環(huán)境容量確定各市縣城鎮(zhèn)人口及服務(wù)人口，預(yù)判城鎮(zhèn)等級。環(huán)境容量方面主要考慮三種情況：①增長空間較大，位于生態(tài)連綿區(qū)外，且受生態(tài)約束較小；②增長空間中等，位于生態(tài)連綿區(qū)內(nèi)，或受一定生態(tài)約束；③增長空間較小，位于生態(tài)綠線區(qū)內(nèi)，或受生態(tài)約束較大，戰(zhàn)略功能判斷主要考慮：①戰(zhàn)略功能核心承載區(qū)；②戰(zhàn)略功能的主要承載區(qū)；③戰(zhàn)略功能的關(guān)聯(lián)承載區(qū)。綜合起來，將某地區(qū)各地市分為一級城鎮(zhèn)、二級城鎮(zhèn)、三級城鎮(zhèn)，根據(jù)城鎮(zhèn)層級確定各縣市建設(shè)用地分配導(dǎo)向，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)向中心城市適度傾斜，根據(jù)發(fā)展條件和規(guī)模結(jié)構(gòu)放大南北兩極和東西兩翼的城鎮(zhèn)空間增長彈性。

3.3 增量與彈性雙維度組合確定建設(shè)用地指標(biāo)分配原則

從增量與彈性兩個維度確定建設(shè)用地指標(biāo)的分配原則，其中增量維度分為高增量（大于60平方公里）、中增量（10-60平方公里）、低增量（小于10平方公里）三型；彈性維度分為高彈性（2.5-3倍）、中彈性（2倍左右）、低彈性（1.2-1.5倍）三型。在確定各城市的建設(shè)用地增量與彈性時結(jié)合城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)體系中的位置以及在城鎮(zhèn)群中的發(fā)展情況與定位。地區(qū)19個城市的建設(shè)用地增量與彈性指標(biāo)如下表，省域中心城市（一級城鎮(zhèn)）在增量上均確定為高增量，彈性上a市、C市確定為高彈性，d市、b市和e市確定為中彈性；地區(qū)性中心城市（二級城鎮(zhèn)）均確定為中增量，結(jié)合實際情況f縣、g縣、h市、j縣為高彈性，i縣、k縣、l縣、n縣定為中彈性，m縣、o縣為低彈性；縣（市）域中心城市（三級城鎮(zhèn)）為低增量低彈性（圖1）。

圖1 某地區(qū)國土空間規(guī)劃建設(shè)用地定額校核調(diào)整思路圖

3.4 依據(jù)用地績效確定不同的人均建設(shè)用地指標(biāo)

以提高土地使用效率為目標(biāo)，根據(jù)各市（縣）當(dāng)前的人均用地水平，結(jié)合其在城鎮(zhèn)等級中的地位確定規(guī)劃人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，從人口角度測算城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。根據(jù)用地績效，確定不同的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地，得到各市縣2035年城鎮(zhèn)用地規(guī)模需求（表3）。

3.5 各市縣建設(shè)用地規(guī)模校核確定指標(biāo)調(diào)整方向

各市縣城鎮(zhèn)用地規(guī)模需求與《某地區(qū)總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》各市縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量指標(biāo)（包含未落圖量）進行比對，得到指標(biāo)不能滿足需求、指標(biāo)基本滿足需求、指標(biāo)大于需求三種情況?？紤]各市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施新增需求，校核之后得到新的①指標(biāo)缺乏（指標(biāo)不能滿足需求）、②指標(biāo)基本滿足需求、③指標(biāo)富余（指標(biāo)大于需求）三種情況。統(tǒng)籌考慮國家及省級重大園區(qū)，對指標(biāo)缺乏的重點市縣城鎮(zhèn)進行補足，對指標(biāo)富余的市縣進行統(tǒng)一比例扣減。得到各市縣城鎮(zhèn)用地指標(biāo)的增減量，再《某地區(qū)總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》各市縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量指標(biāo)進行匯總，由此得到2035年各市縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)總量，調(diào)整后各市縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與城鎮(zhèn)體系基本匹配（圖1,圖2，圖3）

圖2各縣市規(guī)劃城鎮(zhèn)人口

圖3各市縣規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃背景下，更加強調(diào)對建設(shè)用地的限定含義，以定額的思路對建設(shè)用地指標(biāo)進行分配是一種思維上的創(chuàng)新，這種思維上的創(chuàng)新值得在國土空間規(guī)劃中進行運用。文章隨之探討的定額給定方式與思路優(yōu)化調(diào)整不是獨一的優(yōu)化調(diào)整方向，還有更多的優(yōu)化思路值得探討，尤其是針對不同地區(qū)的實際情況，在定額的給定方式與思路上應(yīng)該有更多針對實際的創(chuàng)新，以增強適應(yīng)性。