監管職能：國企法務新使命

◎ 文 《法人》特約撰稿 陶光輝

今年6 月，北京市國資委出臺《關于進一步加強市管企業法務和內控工作，提高重大風險防控能力的若干意見》，要求市管企業強化法務和內控體系建設，不斷升級經營“防火墻”，為國企改革發展護航。這是一份地方國資委系統首份以統籌推進企業法務和內控工作的指導文件。它不僅表明了新形勢下企業風險防范工作的系統升級的趨勢，而且為國企法務與內控工作的統籌與創新指明了方向。

國企法務工作不斷強化

企業法務部的工作范圍，其實一直在變化或調整。當然，這種變化和調整，并不是取代，而是在之前基礎上進行增加或強調。總結起來，國企法務工作發生了四個階段的“進化”。

第一階段，法務重點工作是合同審查、訴訟仲裁、法律咨詢、法律培訓等傳統意義上的企業內部法律顧問的內容。國務院國資委2004 年6 月 頒 布 實 施的《國有企業法律顧問管理辦法》第二十四條規定，“企業法律事務機構履行下列職責：管理、審核企業合同，參加重大合同的談判和起草工作；參加企業的訴訟、仲裁、行政復議和聽證等活動”。這里的法律事務機構職責，即是法務的工作范圍。

第二階段，隨著企業對法律需求的增加，法務部的工作范圍開始擴大。前一階段，主要是面向企業常發的事項提供法律支持，在第二階段，則把提供支持的范圍擴大到企業重大事項和企業整體事項，如投資并購法務、公司治理法務、IPO 法務。同時，提供法律支持的深度也在增加，如形成專項的人力資源法務、知識產權運營法務、稅收籌劃法務、競爭法務等。一次性的法律咨詢互動，也在轉變為系統性的法律談判、法律方案設計與實施等。

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第三階段，隨著企業間競爭加劇，不確定性增加，企業面臨的內外部風險逐漸變大。這要求企業的管理體系不僅要保證可以完成交易，而且還要控制由交易帶來的風險，以及控制由管理行為自身帶來的風險。個別央企、國企在海外投資過程中頻遇風險的教訓，促使國務院國資委2018 年12 月出臺了《中央企業合規管理指引（試行）》，其中第九條規定，“中央企業相關負責人或總法律顧問擔任合規管理負責人”。自此，合規管理工作正式納入法務部工作范圍。

第四階段，2019 年11 月，國務院國資委出臺《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》，提出從優化內控體系、強化集團管控、完善管理制度、健全監督評價體系等方面，建立健全以風險管理為導向、合規管理監督為重點，嚴格、規范、全面、有效的國企內控體系，實現“強內控、防風險、促合規”的管控目標。順應該管控目標的要求，法務、內控、合規與風險管理職責，未來必將實現一體化的管理。國企法務的監管職能，也因此進一步得到強化。

從法律專業服務到企業戰略支持

前述法務工作范圍的四次“進化”，只是描述國企法務工作重點變化的一個形象說法。在現今國企法務實踐中，并沒有嚴格區分。不管是合同審查、訴訟仲裁，還是內部控制、風險管理，都是國企法務的內容，是同時存在的。

第一階段的法務工作，是以法律支持為主，強調服務于業務，效率優先；第二階段，則是強調服務細分，法律與商業的結合更緊密；第三階段，以監督和控制為主，強調站在企業全局防控風險，特別是合規風險；第四階段，則強調通過建立綜合的管控體系來預防和控制企業各類風險，并將其與業務績效結合起來。

國企法務在四次“進化”過程中，其專業性和綜合性逐漸得到強化，其重要性也逐步得以提升，這正是法治進步的表現。企業對法治需求的深度和廣度在變化，法務的工作重點也隨之變化。

國企對法治的需求，可從三個層面來考察。一是具體業務層面，企業希望法務可以積極參與具體業務的推動和執行，以幫助業務部門完成既定業務目標。在這個層面，法務部是一個服務部門，需要法務部以業務需求為核心，提出解決方案，為企業制定最佳決策提供有效幫助。如很多通信行業國企的法務部未雨綢繆，積極研究GDPR 及國內個人信息保護立法的進展，為業務部門提供前沿的法律研究報告。

第二個層面是整體業務層面。法務部是一個職能部門，其目標是為業務部門提供支撐。要取得良好的支撐效果，不僅要向企業日常業務決策提供法律支撐，還要向企業重大經營活動提供法律支撐，包括企業分立合并、海外投資、融資擔保、國有資產處置、股權交易、企業改制、資產重組等。這些工作都需要法務部發展出相應的知識和技能體系，另進行合理的外包管理，才能更好地滿足企業需求。

第三個層面是企業戰略層面。前兩個層面，對于法務部來說，本質上還是提供一種法律專業服務。第三個層面則變成了企業戰略執行不可或缺的管理布局了。沒有清晰戰略的企業，在現在的競爭環境下，將難有持續發展的可能。價值觀與戰略的很大一部分，是如何看待風險。預防風險的準則與方針，是企業戰略制定的一部分；對風險的管控舉措，則是企業戰略實施的重要安排。也就是說，國企法務部將成為承擔企業風險管理、優化內控體系、完善管理制度、健全監督評價體系的重要部門。國企法務的核心價值觀，也將由服務為主轉向服務與監督并行。

跳出法律適用思維

從企業業務層到企業戰略層，法務管理作為一種職能管理，對企業的業務活動和業務管理的支持和服務，都在顯著提升，理念也在不斷深化。

合同審查，是最為常規的法務工作。但現今的合同審查工作，不再是一次或多次例行公事的文本審核。隨著法務對交易本質的認識在逐漸加深，合同成為企業運營和管理的重要工具。法務在執行合同審查事項時，已開始同時關注合同所述交易的經濟性、合法性、合規性。合同審查包括了對交易成本的考量，對交易合規的排查，對合同交易與企業其業務流程是否有沖突等合同之外的審查。這就要求將單項的合同工作放到企業的整體交易管理中看待。由此，對法務合同審查的深度、廣度提出了新要求。

訴訟仲裁的工作理念，也發生了類似的變化。所有的法務事項，不再是單純的法律事項，而是風險防范事項、業務發展事項，乃至戰略相關事項。現在的法務處理訴訟或仲裁事項的理念，同樣在“升維”。不僅是要解決某次爭議，更重要的，是從中發現企業業務運行的漏洞或風險管控機制的缺失。企業處理糾紛所積累的經驗，從企業管理角度，也成為企業的一種競爭力。這種競爭力的強弱，恰恰與法務部工作績效有很大的正相關關系。

投資并購法務，也是傳統的企業法律工作。之前可能更多是由外部律師來承擔，現在則很大一部分的并購法律工作已移交給法務來做。原因在于，法務參與更能體現 “成本優勢”；同時更能深入并購交易，拿出更符合企業戰略和業務需求的方案，而不僅是一份法律方案或風險提示。投資并購法務事項的具體內容，包括盡職調查、交易結構設計、交易文件起草、交易法律談判、工商變更、交易實體交割等，法務部主導參與，實踐表明更能符合企業需要。

合規管理工作的提出與深化，更加顯現出國企法務的工作理念必須發生轉變。合規工作，在方法論上，其實與合同、訴訟等工作存在根本的區別。

合同、訴訟等傳統法律工作，其方法內核是適用法律。例如合同審查，是在認清合同交易的背景和流程的基礎上，加上審查者對法律條文的理解，將權利義務調整為符合己方合同利益。訴訟是在判斷案件的基本事實的基礎上，加上代理人對法律條文的理解，提出對己方有利的代理意見。這些工作，都是典型的適用法律。

但是，合規管理工作，其方法內核是過程管理。這是一個完全不同于適用法律的方法。過程管理屬于管理學上的方法，是指使用一組實踐方法、技術和工具來策劃、控制和改進過程的效果、效率和適應性，包括過程策劃、過程實施、過程監測和過程改進四個部分，即PDCA 循環。國企法務在從事合規管理工作時，要注意將自己的思維方法從法律適用的思路里及時調整出來。

內部控制事宜納入法務部門的工作范圍，標志著國企法務工作進入一個新時代。法務工作，由法律支持等純粹專業服務內容，轉向了管理服務、管理控制、管理監督等綜合內容。一個以風險管理導向的新型法務管理體系，在這種轉型過程中將逐漸形成。法務管理，現在需同時滿足法律支持服務和法律監督的職能。法律支持，以追求效率為導向。法律監督，以底線管控為導向。兩者在某種程度上，是有一定沖突的，如何平衡效率與管控，是國企法務新時代所有法務人員應考慮的問題。個人認為，最終，在企業內，法務部應當推動一種“有原則的績效”的企業法治價值觀。