新冠肺炎疫情背景下我國社區治理面臨的挑戰及出路

摘 要：作為新冠肺炎疫情防控的主戰場，社區在疫情摸排、防控宣傳、人員管控、服務保障方面發揮了極其重要的作用，廣大居民對良好社區治理的需求也與日俱增，但疫情也讓社區治理存在的諸多短板顯現了出來，必須以此為契機進行大力度改革和完善，在公共衛生服務、精細化管理能力、法治化程度、多元共治體系等方面進行優化和提升，讓社區在國家治理環節中發揮其越來越重要的基礎性作用。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;社區治理;挑戰;出路

中圖分類號：C916? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）07-0054-03

社區是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，是社會治理的基本單元，也是實現國家治理能力現代化的關鍵環節，良好的社區治理事關廣大居民的民生福祉。長期以來由于受計劃經濟體制的影響，我國仍偏重于科層化的行政管理，而忽視基于自治形態下社區治理功能的發揮，雖然社區治理在近幾年已受到人們越來越多的重視，但新冠肺炎疫情的發生，讓我們對實現社區治理體系和治理能力現代化有了更多的關注和期待。

一、社區治理在疫情防控中發揮的重要作用

疫情暴發以后，除了奮戰在挽救生命一線的白衣戰士，人們更多看到的是社區工作人員忙碌的身影，社區在這場疫情防控戰中發揮了無可替代的作用。

（一）疫情摸排

社區具有人口聚集和人員流動性大的特點，也是易于新冠病毒不斷傳播擴散的集中地帶，在新冠肺炎疫情防控阻擊戰中，社區是主戰場。突如其來的疫情對我國的基層治理是一次嚴峻的考驗，社區干部無疑成了防控最前線的戰士，他們承擔了異常危險繁重的任務。防控首先是要準確掌握社區的疫情，這就需要開展大量的疫情摸排工作。以疫情的中心武漢市為例，1 000多個社區近兩萬名社區工作者就開始了高強度的排查工作，他們日夜對確診病例的密切接觸者進行排查，為了完成后來政府確定的四類人群的應收盡收、應治盡治任務，廣大社區工作者和下沉干部可以說24小時連軸轉，開始“拉網式”排查，最終在規定時間內完成了排查清零的任務。全國其他地區的基層社區組織也都開展了大量的疫情摸排工作，不僅要對重點區域回來的人員進行逐一核實和篩查，還要對確診和疑似病人的密切接觸者進行排查，為進行嚴格精準管控創造了基本條件。

（二）防疫宣傳

控制新冠疫情是一場人民戰爭，需要群防群治，讓社區居民了解相關信息和知識是基層社區要承擔的另一項重要工作。社區通過張貼告示、發放宣傳單、發送網絡信息以及宣傳車廣播等手段，及時告知社區居民疫情信息，傳達政府應對疫情的各項政策措施，宣傳新冠病毒傳播途徑的知識和預防方法，為居民積極支持并主動參與社區防控創造了條件。

（三）人員管控

社區是居民生活和消費的主要場所，也是進行人員管控的關鍵點。疫情中，社區承擔了布置和督查居民小區加強出入口管理的職能，防止外來人員進出小區;社區還要督查區內有關場所嚴格執行限流停業的規定，在人流較大的公共場所進行流量疏導和體溫監測;在疫情嚴重需要全部或部分居家隔離的小區，社區干部要進行24小時值守，確保管控措施落實到位。

（四）服務保障

提供公共服務是社區組織的重要職能，疫情發生后各地社區組織立即啟動了應急服務保障模式。為了保證居家隔離人員的日常生活需要，社區承擔起了為居家隔離者代購生活用品的任務。湖北武漢市的1 000多個社區由于實行全封閉管理，社區干部和志愿者每天要根據每戶居民的需求采購物品，并送到每家每戶，由于涉及的人口數量十分龐大，這些社區工作的繁重程度可想而知。除了代購服務，全國很多社區還開展了防疫物品的組織和分發工作，為社區居民提供口罩、消毒液等防疫物品電話預約和發放服務。

二、新冠肺炎疫情下社區治理所面臨的挑戰

隨著人們物質生活條件的快速提升，居民對良好社區治理的需求與日俱增，但我國社區治理從總體上看還有相當大的提升空間，尤其在新冠疫情發生后，社區應當承擔的職能與現有治理能力不相適應的矛盾日益凸顯，社區治理遭遇到前所未有的挑戰。

（一）社區公共衛生資源薄弱

近些年來我國一直致力于構建分級診療的衛生服務體系，作為社區衛生服務機構無疑是這一體系當中的基礎環節，但由于體制機制方面的原因，在資金投入、人才引進等方面還存在許多不足，社區醫療機構無論在醫療設備還是在專業水平上，與專業醫院還存在不小的差距，老百姓一旦生病首先想到的還是去大醫院，社區衛生服務中心并沒有起到很好的分流作用。當新冠疫情出現后，我們的社區衛生服務機構，在個人防護設備、隔離場所、檢測技術、專業救治能力方面都相當缺乏，根本沒有能力發揮應有的作用，與一些發達國家還有很大差距。據上海華山醫院感染科主任張文宏教授說，上海的發熱門診是110家，北京是76家，而新加坡居然有800家，新冠病毒疫情襲來后，新加坡馬上就啟動社區醫療防控體系，它們都可以收治這種發熱病人，所以其大醫院并沒發生一床難求的“擁擠”局面。事實也說明，基層醫療無防御能力，即使如武漢這樣擁有三甲醫院在全國排名靠前的城市，在特大公共衛生事件面前醫療資源也會因“擠兌”而崩潰。

（二）社區精細化服務和管理欠缺

黨的十八屆五中全會首次提出“精細化治理”這一概念，這是基于我們對于實現國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。治理本身就意味著多元性、協同性和服務性，精明發展和精細化服務是其題中應有之義，然而當前社區治理仍停留在“科層制”下粗放式的服務和管理階段。在為社區提供公共服務方面，還不能根據社區的具體情況配置相應資源，比如有些社區老年人較多，而養老服務機構十分緊缺;有些社區學齡前兒童較多，但附近幼兒園卻一園難求;還有的大型社區居然找不到像樣的菜場或購物中心。在公共事務管理方面，許多社區還是習慣于用行政推動的方式，往往表現為簡單粗放。以新冠肺炎疫情防控為例，有些疫情低風險區域的社區也將“一封了之”作為防控唯一法寶;某地社區還出臺“外地租戶不準回小區居住”的規定，不由分辨將外地租戶一律拒之門外;湖北黃岡某社區因家人被隔離，家中腦癱兒因無人照料而死亡，這些都體現了社區離精細化服務和人性化管理尚存在不小的差距。近幾年各地雖推行了社區網格化管理，但從疫情防控的表現看，網眼顯得過粗、過大，無法做到精準有效。

（三）社區治理法治化程度較低

推進法治社會建設是法治中國的重要內容，也是實現國家治理現代化的重要工程，法治社區是法治社會的基礎和前提，因此社區治理只有運用法治思維和法治方式，才能確保基層治理的規范有序。當前社區治理法治化程度還不高，主要表現在以下幾個方面：第一，社區治理法律規范亟待完善。我國現有的規范社區治理的法律包括《憲法》《城市街道辦事處組織條例》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，已形成了法律的主體框架，但是具體規范社區治理活動的法律文件還比較少[1]，我國目前所制定的傳統社區管理準則中98%都是以政府及相關部門下發的各項通知、方案、辦法、綱要等為大體依據，法律法規只占2%左右。目前直接規范社區治理的《城市居民委員會組織法》制定于1989年，30多年來基層社會情況已發生了很大變化，黨和國家對基層治理又有了許多新要求，法律已顯現出一定的滯后性，比如對社區治理主體權利義務的界定不明確，社區自治保障機制和多元主體參與治理機制缺失等。2017年中共中央和國務院出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》后，修改和完善《城市居民委員會組織法》，制定相關配套法律，應該提上議事日程。在新冠肺炎疫情防控中，基層應急法律不足的問題也顯得比較突出，《突發事件應對法》《突發公共衛生應急條例》中都沒有涉及基層組織應急措施、保障和權利義務的規定。第二，社區工作人員法治素養需要進一步提高。近幾年為加強基層治理，對社區工作人員的法治素質提出了較高要求，但目前從總體狀況看，仍存在文化程度不高、法律知識欠缺、法治意識淡薄等問題，普遍不善于運用法治方式來解決社區事務。比如在疫情防控中，社區工作人員一些違背法治的現象被屢屢曝光。比如有的辱罵和毆打不戴口罩的居民，有的闖進居民家中掀桌子、摔麻將，還有的隨意阻斷交通等等。第三，社區法治文化還未有效形成。群眾法律信仰的建立和法治文化的形成是法治社會建立的必要條件，社區是培育法治文化的基本土壤。在推動社區法治建設的過程中，法治文化環境的建設越來越受到關注，政府對社區這方面的工作也有明確的要求，但由于文化培育和塑造是慢工細活的過程，其成效也不會立竿見影，為了體現成果，一些社區在法治文化建設中更多地選擇面子工程，比如一些社區為了在檢查和考核中達標，將某些建筑設施標注為法治廣場、法治園地、法治工作室等等，運用雕塑、燈箱廣告、標語、圖片等形式展現法治文化成果，雖然這些對于社區法治文化的塑造有一定的作用，但這并不能完全反映社區法治文化的實效性，而通過寓教于樂、形式多樣的方式開展的普法活動則乏善可陳。社區法治文化的缺失，居民法治意識的淡漠，在發生矛盾糾紛時會更多地選擇盲目上訪、無理示威、暴力傷害等形式維權，這說明社區法治文化建設必須擺脫形式主義，要建立起真正以成效為導向的工作機制和考核機制。

（四）社區多元治理體系未能形成

計劃經濟時期，國家和企事業單位承擔著職工住房、醫療、養老等大量的管理和服務職能，需要由社會進行管理的事務相對有限。改革開放進入20世紀90年代，隨著“單位辦社會”的體制逐步退出，我國城市居民由“單位人”變為“社會人”已是必然的結果，這也導致城市治理結構發生重大改變。黨的十六大以后，社區作為一個社會學的概念開始在官方文件中出現，標志著社區作為基層治理的一個重要主體進入人們的視野。通過社區自治的形式來實現居民自我教育、自我管理和自我服務，這是世界上普遍采用的基層治理形式。然而這種治理主體的變化需要思維和體制的相應調整，但從二十多年的實踐看，這樣的變化顯得緩慢且滯后。首先從理念上還沒有擺脫行政化的管理思維。地方政府的管理者往往忽視社區自治性的基本屬性，習慣于運用行政化的方式推進社區管理，將政府管理目標層層下壓，導致“上面千條線，下面一根針”的治理困境，社區組織“小馬拉大車”，忙于應付上級布置的各項工作，其實治理過程的基礎不是控制，而是協調[2];治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是單向的，而是持續的互動。政府管理者不善于組織群眾和動員群眾，把群眾工作變成替群眾做工作，是當前社區治理中面臨的最主要問題。其次多元化的社區治理體系還未完全建立。1980年《城市居民委員會組織條例》公布后，居委會作為我國城市居民自治性組織逐步設立，在城市居民還是“單位人”的條件下，居委會實際上成為基層政府的延伸機構，履行一元化的基層管理職能，這樣設置在當時的條件下是合理的，但是當“單位人”變成“社會人”后，社區的職能已大大擴展，與居民利益息息相關的各種公共服務成為工作重點。在此條件下應該有與之相適應的社區力量配備[3]，然而大部分社區組織都沒有與完成社會治理和社會服務相適應的專門化機構設置，功能還很不健全。同時，由于社區工作經費的不足和人員待遇偏低，無法建立與社區治理相適應的具有一定規模的高素質社區工作者隊伍，如果基層管理體制不盡快進行改革和創新，社區組織力量不足與居民對高質量服務需求之間的矛盾會越來越突出。當新冠肺炎疫情發生后，社區組織力量嚴重不足的問題已表現得相當明顯。為了適應社區治理的新任務和新要求，優化和整合社區組織的力量已成為關鍵，必須要在黨組織的堅強領導下，加強社區自治能力建設，特別要重視形成多元化主體協同治理，充分利用各種社會力量與資源，構建社區多元共治的體制機制。

三、實現社區治理現代化的路徑選擇

新冠肺炎疫情讓社區治理為更多人所關注，其存在的問題和面對的挑戰必須認真加以解決，在國家治理體系和治理能力現代化的進程中，改進和完善社區治理已成為重要課題，必須把它作為一項復雜的工程，運用系統思維，加強頂層設計，針對突出問題找到科學合理的解決路徑。

（一）抓緊補齊公共衛生服務短板

盡快補齊我國基層公共衛生供給不足的短板，建立真正有序管用的分級診療體系，無疑是我國公共衛生事業下一步發展的主攻方向。政府要在“十四五”規劃中制定強化基層公共衛生發展的政策措施，建立有利于人財物向社區衛生服務機構流動的體制機制，鼓勵社區醫療與公立醫院合作共建，在人才、技術、設施、管理等方面資源共享，特別要加強社區傳染病防治力量建設，確保在突發公共衛生事件中能承擔起防控和救治的職能。

（二）加快促進社區向精準化治理轉變

為了實現社區治理的精準化，首先要改變社區治理行政化傾向，樹立“一切以人民為中心”的基本服務理念，堅決摒棄簡單粗放“一刀切”的行為方式。社區要建立居民信息臺賬，通過上門了解、網絡征詢、居民代表會議等形式，充分掌握本社區居民的具體需求，做到精準化施策、精細化服務。其次要建立起社區與居民密切聯系的制度，向每戶居民發放社區聯系服務卡，社區干部每天要走進社區，也可以通過網絡平臺同居民溝通，暢通“最后一公里”的盲點和堵點，進而提供“點對點”“零距離”的精準化服務。第三要盡快實現社區智能化治理。充分利用現代信息網絡技術在人際溝通、科學決策、精準服務等方面的獨特優勢，建立信息技術牽引的社區公共事務和服務信息化動態管理、監督和評估平臺，運用大數據、云計算等現代技術實現數字化治理。

（三）全力提升社區治理法治化水平

提高社區治理的法治化水平，一是完善基層治理法律規范。要根據中央關于基層治理的最新政策要求，盡快修改和完善《城市居民委員會組織法》，明確社區治理的職能和權力界限，建構依法履職的職責范圍，防止上級政府將本屬于自己的職責層層下壓，造成社區組織不堪重負的情況。同時，為使社區在應急管理中有法可依，應該完善《突發事件應對法》《突發公共衛生應急條例》等相關法律法規，明確基層社區在應急管理中的職責范圍，設立應急工作的基本程序。二是要建立一支法治素養高的社區工作者隊伍。引進專業能力和法治意識強的人員進入社區組織，定期開展社區工作人員法治培訓和法治能力考核，形成社區人員常態化學法用法制度。三是扎實開展社區法治文化的培育。社區法治文化創建要有長期規劃和有效載體，杜絕做表面文章，可以通過組織節目演出、主題演講、法律講座等群眾喜聞樂見的方式開展法治宣傳。為提高居民用法的便利性，社區可以組織成立鄰里法律援助（咨詢）中心，邀請法律專業人士進行答疑釋惑，解決社區居民面臨的法律難題。四是加強對社區工作人員管理和監督。建立完備的監督考核制度，將社區依法治理情況納入考核體系之中，并嚴格結果運用。

（四）構建多元共治的社區治理格局

針對這樣的治理難題，多元合作共治應是解決之道。首先要形成多元共建的主體框架，突出黨建引領，在政府主導下搭建社區組織、社會組織、駐區企業、志愿者等多元合作聯盟，實現社區資源整合與優勢互補，政府可以通過購買社工、社會組織公共服務的方式，保障社區治理充足的資源投入。其次要建立多方聯動共治的制度平臺，把社區綜合服務中心作為多元主體參與治理的基本載體，制定各主體形成合力的聯動機制，推進社區服務社會化運作，實現社區組織由孤軍奮戰到集團體系化作戰的轉變，從根本上提升社區治理的質量和效能。

參考文獻：

[1]陳團結.我國城市社區治理法治化思考[J].天水行政學院學報，2018（1）.

[2]何增科.推進社會建設創新社會組織[J].學術探索，2013（12）.

[3]黃月平.善治的起點：從“社會人”到“社區人”[N].北京日報，2011-05-30.

收稿日期：2020-02-18

作者簡介：張愛民（1970-），男，江蘇鹽城人，副教授，從事公共治理研究。