量與質的充分供給：新時代法治發展對策研究

摘 要：量與質的充分供給是解決新時代法治發展不充分這一深層次矛盾的根本舉措。新時代法治增量供給要適應于人民法治需要的增長情況和結構性變化情況，尤其是要與人民在公平、正義、安全、環境等方面日益增長的法治需要相匹配，開展適應性增量供給、前瞻性增量供給和結構性增量供給。增質供給是新時代法治發展的重心所在，是法治供給側改革的努力方向。法治增質供給要順應新時代社會主要矛盾的轉變以及法治供給向集約型、質量型的階段性轉型，確立供給結構多元互補和競爭提質的發展方針，同時，要注重供給參與者治理素質及思維品質的提升，為法治供給質量的提升打造長效機制。

關鍵詞：量與質;充分供給;法治發展;對策

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.02.018

[中圖分類號]D920.0 ? ? [文獻標識碼]A ?[文章編號]1009-0339（2020）02-0102-05

伴隨我國法治發展邁向注重全面、追求品質、重質重效的新階段，新時代我國法治供給策略及具體舉措的改進，在增量和增質兩方面展現出新的面貌和新的要求。法治供給增量對應于人民法治需要的增長情況和結構性變化情況，體現為適應性增量、前瞻性增量和結構性增量，增量供給與人民法治需要現狀相適應，并契合人民未來法治需要及變化的動向;增量供給著力于結構優化，著力于彌補結構缺陷及補足結構短板，促進法治供給結構的完備。增質供給是新時代法治發展的重心所在，是法治供給側改革的努力方向。增質供給適應人民法治需要的階段性轉型，貫徹結構互補增質和多元競爭增質的思路，完善法治供給結構及開展競爭性供給，同時，著力提升供給參與者治理素質及思維品質，打造法治供給質量提升的長效機制。

一、當前我國法治發展不充分的表現

法治發展的不充分意味著法治諸領域和諸環節面向公眾提供的法治服務的數量和質量兩方面的不足夠、不到位、不及時。所謂“不足夠”是指數量短缺和質量短缺，量與質均無法滿足日益增長的法治需要;而“不到位”是指供給與需求不對應，供給難以準確對接需求，供給端與需求端不匹配;“不及時”則反映為供給滯后于需要，供給時段長，供給效率低。法治發展不充分的狀態集中體現在法治供給量上的縮扁和質上的匱乏，體現在法治供給難以跟進及適應現實需要。

法治發展不充分的表現是系統性的，它附隨于法治系統各組成部分，表現為立法的不充分、執法的不充分、司法的不充分等多構成的不充分。法治供給量的不充分在立法方面表現為立法規則供給不足，立法滯后于經濟社會現實，立法規范存在空白和盲區，諸多現實領域缺乏規范調整;在執法方面表現為執法體制機制不健全，執法監管不到位，執法力度不夠，執法軟懶散等;在司法方面表現為司法難以適應糾紛增長，司法裁判力量短缺，司法基礎設施及保障滯后。法治供給質的不充分在立法方面表現為立法制度設計不科學、不合理，立法規則相互不協調，立法語言不規范，概念術語界定不明確等;在執法方面表現為執法依據不準確，執法取證不規范，執法程序不嚴格，以及各種執法不當、過當、失當的現象;在司法方面表現為裁判依據闡釋不明，證據認定不適當，裁判標準把握失度，裁判程序控制偏差，以及其他司法裁判質效不高等問題。

當前法治建設中的不充分的問題已經引起研究者多角度的關注。法治供給的不充分被劃分為依法行政的不充分、公正司法的不充分、社會治理的不充分等[1]。法治不充分還包括了經濟法治環境建設的不充分、政府轉型和法治建設的不充分、社會法治建設的不充分[2]。法治不充分還可以區分為對公權力施以規范和約束的不充分，以及對私權利保障的不充分[3]。法治不充分在法治政府建設領域，具體表現為職權法定化程度不高、行政組織法定性不健全、行政立法的法治水平欠缺、行政執法制度體系不完備、權利救濟制度不完善等[4]。法治不充分在權利保障領域，表現為公眾在教育、醫療、環境、社會保障等方面權利享有的不充分[5]。

法治發展的不充分還體現在其他諸多方面。伴隨立法權的下移，地方法治機構的不健全不完備，就成為當前法治發展不充分圖景中不容忽視的部分[6]。依法治黨建設的不充分，制約著從嚴治黨的順利實施[7]。法治發展不充分還包括了法治文化建設和法治教育的不充分[8]，法治價值觀培育與法治實踐技能培育的不充分 [9]，法治宣傳的不充分[10]，法學研究的不充分等[11]。

二、推進法治量的充分供給

新時代法治供給在量的維度內展現出鮮明的時代特征，即新時代法治增量供給以人民法治需要增量為導向，以全面供給為總體要求，以結構平衡為主線，以適應性增量供給、前瞻性增量供給和結構性增量供給為主要內容。法治供給著眼于人民法治需要結構的變化，對應于需要格局中的增加部分，予以適應性、前瞻性的供給。尤其是要按照黨的十九大報告的要求，適應人民群眾在公平、正義、安全、環境等方面的日益增長的要求，包括在公共服務和公共資源的公平配置方面，在分配正義和矯正正義方面，在關系公眾安全感的重點和難點領域方面，以及在日益增長的生態需要方面，開展適應性的法治增量供給。

（一）致力于公平的法治增量供給

新時代圍繞公平的法治增量供給，切入到機會公平和競爭公平兩方面，涵蓋了公共服務的公平性配置、公共資源的公平性利用、公共崗位的公平性競爭等多個領域。公共服務在城鄉地理空間的配置要體現均衡性和公平性，展現與需求相適的要求，通過制定公共服務的實施規范和具體標準，也通過公共服務供給的保障系統，著力彌補短板，提升地區的公共服務水準，促進在教育、醫療、就業等公共服務領域的機會公平設計。公共資源的公平性利用則包括了公共財政的公平性利用，國有資產的公平性利用，以及土地、礦山、森林、水流等公共財富的公平性利用。公共財政與人民需要的地域分布、領域分布及變化結構相適應，確定相應的財政支出規模和結構;公共資源的公平性分配要貫徹面向不同所有制經營主體的平等性，設置體現機會公平的、開放性的準入資質，保障不同類型主體參與的機會公平。實現公共崗位的公平性競爭，要著力打破部門和地方壟斷性，加大面向全國無歧視選人用人力度，加快推進適應市場經濟的、全國一盤棋的、自由流動的就業公平性設計，消除各種基于歧視要求的、不適當的限制性門檻。

（二）著力于正義的法治增量供給

新時代圍繞正義的法治增量供給，在分配正義的法治供給領域，要著力于完善初始產權的制度設計，包括土地附著物的產權保障，房屋及其增值利益的產權保障，要改進稅收等二次分配活動，增進相應的立法程序設計，加強稅收立法協商和公眾深度參與。在矯正正義領域原有對侵權行為賠償追究還停留在生命保障和基本生存保障的階段，邁入到新的發展型階段，侵權救濟質效不足的問題需要在新的起點上加以創新應對。因侵權賠付還處于表面成本層面，諸多隱形成本還未納入賠付機制，對侵權追究的懲戒力度不足，導致大量侵權事件正義缺失。新時代推進矯正正義的法治供給，要著力于健全對侵權行為的法治追究，包括改進小額侵權訴訟流程，增加懲罰性賠償金設置，加強對侵權方承擔被侵權方時間、誤工、救濟等相關成本的制度設計，實施侵權逃逸行為的加重性賠償設計;改進侵權行政執法介入，完善行政執法裁決制度設計，探索“執法處罰+先行賠付機制”，加大市場領域消費侵權的法治保障力度，增加消費公益訴訟制度設計，建立消費侵權快速賠付機制。

（三）強化安全保障的法治增量供給

新時代旨在滿足安全需要的法治增量供給，要著力完善執法力量的區域分布，加強治安薄弱地區力量配置，確保在群眾安全需要密集的領域和地區實現執法力量的適應性配備;在密切關聯公眾安全需要，且公眾安全需要現實風險居高，以及安全事故發生較為密集的交通安全、食品安全、采礦生產等領域強化相關制度供給，包括增加執法力量、更新執法設施、強化執法力度、加強執法督責等。當前，網絡詐騙、集資詐騙、消費詐騙等案件頻發，群眾在網絡安全環境和信用安全環境方面面臨諸多挑戰。網絡信息泄露及財產詐侵等類別的安全風險較為凸顯，其防范與治理規則的供給亟待增強[12]。針對詐騙侵財違法犯罪高發的態勢，要推進風險源頭治理制度供給，在廣泛實施企業登記準入的同時，推行企業信用保證金制度，從源頭上堵截和防止企業信用缺失及實施相關的集資和消費詐騙;推動企業信用管理執法化，增加相應執法處罰手段，建立企業失信懲戒賠付執法機制;針對小額詐騙特點，建立小額詐騙快速反應機制，加大小額詐騙執法力度，提高執法懲戒強度，完善懲罰性賠付制度。通過全方位加強安全法治制度供給，提升群眾財產與信用安全環境。

（四）突出生態保護的法治增量供給

生態需要是人民需要時代性轉型中增量擴充較為明顯的部分，與這一變化相適應，法治增量的供給要跟進人民生態需要的變化，在供給的綜合性、精細性、前瞻性方面不斷取得突破。在諸如物種保護和棲息地保護等領域，加強自然資源綜合性執法力度，在建設項目環境影響評價方面，推行綜合性評價機制，包括諸如水資源保護和水污染防治等事項，將保護和防治相整合。在生態紅線、生態補償、主體功能區劃、生態環境損害賠償等方面，完善相關法規制度標準，推進法治的精細化供給。對污染綜合防治與資源綜合管理、生態產品及服務的權屬、生態補償等事項，推進相關立法進程，圍繞能源基本法、應對氣候變化法、危險化學品環境管理法、流域綜合管理法等立法，開展相應的前瞻性立法[13]。與此同時，對與人民群眾日常生活密切相關的環境問題，要及時增進相關法治供給，包括在防控施工污染、營業類污染、噪聲污染方面以及控煙領域增加執法力量，增強執法力量基層配置，提升執法懲戒力度。要立足人民生態需要變化遞進的態勢，率先就一些領域開展突破性法治供給，建設彰顯中國特色、趕超國際前沿的生態法治供給機制。

三、法治質的充分供給

我國人民群眾需要已經由傳統的局域性、總量型、粗放型向新時代的全域性、質量型、精細型方面轉變，在法治方面，這一轉型特征同樣十分顯著。經過長期的立法建設，我國已經實現了從改革開放初期的立法短缺到現階段的立法充沛的過渡，隨著社會主義法律規范體系已然建成，國家法治建設的重心由制定法律轉向全面法治，法治工作也由傳統的注重經濟領域法治向全方位、全領域法治建設拓展，全面依法治國是“四個全面”戰略布局的重要組成部分。新時代法治建設全面性要求就是適應了人民法治需要和國家法治格局的歷史性變化。

（一）推動法治供給質的階段性轉型

新時代，隨著我國社會主要矛盾的轉變，人民法治需要展現出追求質量和品質的新態勢，國家法治建設也向深度質效提升階段演進，要求法治供給及其制度設計轉向更加重質重效。以往總量型階段內，法治建設側重于法律法規大批量的制定及頒布，側重于執法和司法組織大范圍的鋪開和陳設，側重于完善法治硬件配套和人員配備;在新時代的質效型階段內，法治發展則更加注重立法科學性、民主性及合理性的程度，更加注重執法規范化建設和服務型執法建設水平，更加注重司法公正和效率的發展水平。在以往短缺階段內，以解決生存型矛盾為重心，國家建設中的主要力量用于保障人民獲得基本的生存資料，矛盾糾紛解決重心放在維護人民生命權和基本生存權，在矛盾解決的整體架構中，關系人民群眾生存權益最為緊密的那些訴求，獲得最為密集的關切和最為集中的解決。在新時代發展階段，法治以保障人民在政治、經濟、社會、文化以及生態五大領域的發展權利為中心，致力于解決人民知情、參與、監督方面日益提升的需要，滿足人民在經濟活動中增進交往、擴大投資、開放經營的需要，反饋人民在自我組織、自我管理等社會治理領域不斷拓展的需要，維護人民在精神世界的思考、追求和創造的需要，實現人民對美好人居環境、家園環境和生態環境的需要。

（二）構筑法治供給質的結構性保障

推動新時代法治供給的進步，要用結構化的思路對法治供給的格局加以觀察和分析，以此形成優化法治供給結構的進路。法治供給質的外部保障機制就在于其各組成部分間的良性結構和互動關系。法治供給質的改進和提高，要確立結構性供給增質增效的思維，將法治供給放置到立法執法司法、國家與社會等結構化格局中審視，通過多元供給渠道的功能互補和協同增效，達成法治供給的目標。尤其要確立競爭性供給提升供給質量的方法，著力于法治供給各構成間的說理性競爭和制度創新競爭，通過競爭為法治供給合理性及實效性提供運行結構和運行機理的保障。

有效法治供給要求法治系統各組成部分之間在權能上相互融洽，在功能上相互補缺，在權限劃分、相互關系等方面有著良性的結構性關聯配置。對于立法、執法、司法所組成的結構的優化，就是要實現代議制機構、行政機構、司法機構三者在法治供給體系中各自權能配置及相互間權能關系的調適，破除代議制機構立法單一中心的擬制性，凸顯現實及真實的法治供給運作機理，矯正以往法治實施上的結構塌陷，尤其是要賦予司法機構以規則創制權，實現三部門間在規則供給權能上的平衡。在中央與地方多層級的供給架構中，要堅持貼近實際及滿足需要的供給方針，致力于推行扁平化的供給結構，減少不必要的供給層級設置，去除無效率的供給層級管制，并對各層級在法治供給體系中的功能定位加以厘定，對多層間的權能關系加以明晰。在國家與社會二元供給結構中，要彌補社會法治供給不足的結構性缺陷，通過避免國家不當干預、增強社會自治性等努力，增加社會自發制度供給。同時，還要形成國家與社會互動互補供給的長效機制，使國家供給成為社會廣泛、全面、深度參與的供給，使社會供給成為實施得力、保障得力和監管得力的供給。

法治供給結構的優化要貫徹多元化和競爭性的方針，通過拓寬多元供給渠道，增強供給渠道間的有效競爭，共同促進法治供給達成最優功效。法治供給無法依賴單一主體在單一渠道內通過單一方法來實現，法治供給的主體、內容、方式必然是多元的。法治供給是多樣供給主體、供給渠道、供給內容及供給方式與多樣區域空間疊加復合呈現的供給。法治供給的壟斷及相應的低效，是法治供給單一性的必然后果。制度的失效追溯到制度的生產環節，可以歸結為生產階段制度創制的壟斷，它導致制度產出的低效率[14]。法治供給要著力破除單一性模式，充分發揮多區域單元條件下各層級政府、多類型社會組織、廣大公眾在治理中的潛能和優勢，推動實現各方協同、優勢互補的法治供給格局。保持法治供給的活力和創新性并推動其供給質效的不斷提升，就要激發供給系統各構成間的競爭性。在法治供給的立法、執法及司法等構成中，圍繞規則供給的合理性、貼近性及適應性方面進行的競爭，將推動法治供給在適宜性、適應性及效率等方面達成質量提升。這種競爭的實現，就需要打破法治供給中的壟斷狀態，在規則創制、規則實施等領域配備并行內容，從而推動法治供給系統各構成不斷改進自身供給質效及增加制度創新。

（三）強化法治供給質的素質養成

法治供給質的提升最終落腳到法治供給者的素質提升，即法治質量有賴于供給參與者的整體素質和思維品質。法治供給質的內部保證機制就在于此，參與各方無疑要具備獨立深邃的思維素質和兼聽各方的治理素質才可以在良性結構平臺內產出高質量法治供給。法治供給參與方的思維素質表現為獨立思維、深入思維和全面思維，參與方尤其是負責人要獨立思考、獨立判斷，使主體性不受外部不當干擾，參與方還要深入到法治事項的細微環節，就相關事項的內在本質和深層次聯系有準確的理解和把握，更要全面掌握法治事務所牽涉到的利益關系，全面掌握法治決策優缺利弊，全面聆聽及辨別外部參與意見。

在代議制立法渠道內，立法供給質的提高有賴于集約性與開放性相結合的治理素質的保障。立法草案的提起與審議，既體現激勵，又彰顯責任;既有個人負責，又有多元參與;既明確相應負責的個人主體，防范有組織的不負責的現象，又明確相應的聽取意見、協商和辯論的程序，確保立法協商的充分深入。在行政機構的法治供給進程中，決策者的治理素養體現在依靠主體性及獨立思維，并通過聽取專家團隊、社會公眾的意見，以及經過相應的決策程序，對相關行政事務作出獨立而周到的決策。在司法系統的法治供給活動中，司法裁判結果、司法流程運行等司法的供給，都需要裁判者培育獨立裁判的素質和精深的思維素養，要求司法活動的多方參與者擁有理性表達、理性溝通和深度說理的素質，這些素質內容共同推動高質量司法供給的生成。

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責任編輯：張淑瑛

收稿日期：2020-03-03

基金項目：河南省社會科學院科研項目（20E39）。

作者簡介：劉旭，男，河南省社會科學院法學研究所副研究員，研究方向為法學理論。