堅持和完善駐村“第一書記”政策的重大意義與路徑設計

摘 要：駐村“第一書記”政策對脫貧攻堅、固本強基和干部隊伍建設發揮了重要作用。通過調研發現，駐村“第一書記”政策的實施效果顯著，但也存在諸多的問題，如駐村“第一書記”政策內容“碎片化”和系統性不強、政策環境和政策資源亟待改善、政策執行有待加強、駐村“第一書記”作用發揮需要不斷提升、農民對駐村“第一書記”政策的期望需求與現實滿足錯位等。應以全面建成小康社會為目標創新駐村“第一書記”政策思維，以鄉村振興戰略為著力點優化駐村“第一書記”政策設計，以創造性工作為抓手完善駐村“第一書記”政策作用空間，以多資源協同為保障強化駐村“第一書記”政策有效執行，促進政策發揮最大效益。

關鍵詞：駐村“第一書記”;鄉村振興戰略;脫貧攻堅

中圖分類號：D267

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2020）07-0041-06

作者簡介：王再新（1978-），男，土家族，湖南龍山人，桂林電子科技大學副研究員，碩士生導師，武漢理工大學馬克思主義學院博士研究生，研究方向：黨的建設、領導學。

駐村“第一書記”（以下簡稱“第一書記”）政策是新時代我黨的重要創新之舉。2015年5月，國家要求全國黨政機關和企事業單位向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村“全覆蓋”選派“第一書記”，意味著我們黨將助推貧困村發展的“領頭雁”建設提上重要議事日程，為打贏脫貧攻堅戰夯實了組織保證和保障，意義重大。深刻分析“第一書記”政策實踐，不僅是脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接“第一書記”政策的客觀要求，也為優化改進“第一書記”政策提供科學依據。

一、堅持和完善“第一書記”政策的重大意義

推行和完善“第一書記”政策，對脫貧攻堅、固本強基以及干部隊伍建議具有重要意義。

1是確保貧困人口如期脫貧、全面建成小康社會的需要。2020年如期實現貧困村和貧困人口整體脫貧，是一場大戰、硬仗，必須堅決打贏。選派“第一書記”助力貧困村和貧困人口脫貧，是檢驗黨員干部初心使命的考場，也是檢驗黨員干部素質能力的戰場。選派“第一書記”，一方面發揮他們在知識、技術、能力等方面的優勢，另一方面引導派出單位在項目、資金、智力等方面給予支持，這既是我們黨發揮黨員干部頭雁作用的生動實踐，也是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事優勢的根本體現。

2是全面加強農村基層黨組織建設、增強領導力組織力的需要。隨著農村改革發展的深入推進，基層黨組織能力跟不上、骨干培養跟不上的問題日漸明顯，少數基層黨組織軟弱渙散，干部聯系服務群眾機制不健全。據統計，截至2014年4月底，全國有軟弱渙散村黨組織57688個，占村黨組織總數的96%，特別是8776%的黨組織軟弱渙散村是貧困村。還有農村大量精英人才和勞動力外流，導致農村精英、能人嚴重缺乏，基層黨組織基本上是老弱病殘者。農村基層黨組織領導力、治理力供給不足，帶來的后果就是農村經濟社會發展緩慢和社會治理艱難，實現脫貧攻堅和鄉村振興的難處也正是在此。選派“第一書記”，旨在進一步加強農村基層黨組織建設，增強黨在農村的組織力和領導力，不斷提升農村領導效能和治理效能，為扶貧開發工作提供最直接的人才支持和組織保證。

3是進一步加強和改進作風建設、培養鍛煉機關干部的需要。黨的十九大報告強調，要“大力發現儲備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經過實踐考驗的優秀年輕干部”。選派的“第一書記”，大都是黨政機關、企事業單位的年輕干部，一般較少基層一線歷練，對群眾疾苦和農村落后缺乏切身體會，也缺少應對復雜局面和重大風險的經驗。通過選派干部到村任“第一書記”，一方面鼓勵和引導年輕干部扎根基層，奮戰脫貧攻堅一線，深入群眾，增進與群眾的感情;另一方面，在農村摸爬滾打、真金火煉，在艱苦地區和復雜環境中砥礪品質、增長才干，練就為民服務的過硬本領。

二、“第一書記”政策實施的現狀——以廣西為例

為了進一步了解“第一書記”政策實施的情況，筆者調查、走訪了廣西11個鄉鎮、16個貧困村和103戶農戶，調研內容包括“第一書記”政策知曉度、“第一書記”政策滿意度、“第一書記”到崗履職、“第一書記”推進基礎設施建設、“第一書記”推進產業發展和貧困戶脫貧、“第一書記”推進基層黨建、“第一書記”推進鄉村治理、“第一書記”主動服務、“第一書記”資金和項目保障9類32項。本次調查主要通過問卷調查和訪談相結合的方式進行，共發放問卷800份，收回有效問卷722份，有效率為968%。

1“第一書記”政策知曉率和滿意度高。

廣西自2012年實施“第一書記”政策以來，于2012年、2013年、2014年、2015年、2016年，從自治區、市、縣三級機關、直屬單位和企事業單位，先后選派四批次共約1萬名優秀年輕干部到貧困村任黨組織“第一書記”。從質量上看，選派的“第一書記”個人素質和工作能力都有較大提升，選人培養質量工程體系逐漸成熟。如2015年10月增派“第一書記”隊伍的學歷層次穩定合理，區直、中直駐桂單位共新選派699人，大學本科以上學歷的有640人，占916%;研究生以上學歷253人，占362%，包括12名博士、37名選調生。

在知曉率方面，調查結果表明貧困村群眾對“第一書記”政策的知曉程度高，88%的農民對“第一書記”政策實施表示“很熟悉”（見圖1）。

在滿意度方面，大多數鄉鎮黨委政府和貧困村干部、貧困村農戶對“第一書記”政策的滿意度較高，尤其是對“到崗履職”“推進基礎設施建設”“幫扶脫貧致富”方面表示“很滿意”或“比較滿意”的比例高（見下表）。

2“第一書記”到崗履職情況良好。

調研結果顯示，鄉鎮黨委政府、村委、農戶對“第一書記”到崗出勤情況是非常滿意的（見上表），認為大多數“第一書記”到貧困村工作轉變角色快，能迅速適應農村工作環境，吃住在村，保證駐村工作時間，有序開展工作，認真履行崗位責任。多數“第一書記”勤跑家入戶，所到之處能與群眾交流談心拉家常，拉近干群距離，貼近干群感情，做群眾的知心人。深入走訪、調研、座談，做到知村情、知民情、知需求，對困難群眾給予積極幫助，切實解決實際困難，定期開展走訪慰問活動。勤跑田間地頭，實地掌握村級的土地、水文、作物生長狀況，了解村民的技術需求，有針對性地開展各類指導和培訓。勤跑資金和項目資源，尋求派出單位和政府、社會支持。

3“第一書記”領導作用有效發揮。

根據調研，鄉鎮黨委政府、村委、農戶對“第一書記”發揮領導作用是肯定的（見圖2），認為“第一書記”到村，是給農村增添能力動力活力，在精準扶貧、建強基層組織和服務群眾工作中發揮了關鍵作用。

一是充分發揮精準扶貧帶頭作用。帶領村干部、精準識別工作人員等，每天早出晚歸深入自然村（屯）農戶開展全面識貧調查，采取“一進二看三算四比五議”辦法，對貧困村農民進行全面細致的家庭經濟狀況調查，逐戶打分計量貧困程度;根據打分結果，將分數統一錄入建檔立卡信息系統，經審核后形成精準識別貧困戶一分一檔統計表，根據分數線按“兩入戶、兩評議、兩審核、兩公示、一公告”程序確定貧困戶名單，對貧困戶信息進行動態管理，力求動態精準。

二是積極發揮建強基層組織的作用。堅持民主集中制，積極營造黨組織暢所欲言的民主決策氛圍;堅持深入推進基層黨組織建設，組織開展理論學習，著力提高村兩委班子建設;嚴肅黨組織生活，完善基層組織制度建設，規范“三會一課”制度;建設村級支部活動室，完善村級組織活動場所、服務設施。

三是積極發揮為民辦事服務的作用。帶領村委班子成員和村黨員走村串戶，主動上門為民服務，打通服務群眾“最后一公里”;堅持深入基層、深入群眾，主動走入貧困戶家庭，了解貧困群眾脫貧致富的需求和訴求，切實幫助他們解決生產生活中的實際困難，助力他們脫貧。

四是積極推進農村社會治理。按照公正、公平、公開的原則，通過宣傳欄、村廣播、村民會議等渠道，大力推動村級事務公正、公開、透明;加強對貧困村綜合治理，提升基層黨組織的治理能力，營造良好的農村社會環境;加強鄉風文明建設，指導完善村規民約，引導群眾的日常行為，弘揚文明新風，確保風清氣正。

4“第一書記”啃硬骨頭精神彰顯。

石漠化片區、革命老區、邊境地區是廣西脫貧攻堅的關鍵和難點。這些貧困地區的“第一書記”發揮“干非常之事、有非常之策”精神，如針對石漠化特點，一方面，抓好綠色生態補貼扶貧，推進退耕還林，安排生態護林員，發展木本油料，發展特色林果業和林下經濟，全面保護天然林、濕地、重點物種和棲息地;另一方面，對于深度貧困地區，開展易地搬遷，做到把產業、教育、就業等精準扶貧措施與易地搬遷有機結合。針對革命老區的特點，挖掘紅色旅游資源，打造紅色旅游線路，開展“紅色旅游扶貧+鄉村旅游”“紅色旅游扶貧+旅游商品”“紅色旅游扶貧+新農村建設”“紅色旅游扶貧+家庭旅館”“紅色旅游扶貧+休閑農業”等項目建設。針對邊境地區，打造邊境旅游線路，推進邊境旅游。這些地區的基礎設施明顯改善，生態建設不斷加強，民生福祉大幅提升，面貌發生巨大變化。

5“第一書記”爭取各方支持有舉措。

一是主動爭取上級黨委政府支持。近年來，廣西各級黨委政府在人員、資金、物質、項目等各方面大力投入，同時“第一書記”積極主動向黨委政府匯報，爭取資金、項目和政策支持。

二是主動爭取派出單位大力支持。派駐單位著力打好支持“第一書記”駐村工作的基礎，讓派出干部沒有后顧之憂，全身心投入到新的工作中。在時間上給予支持，貧困村一般都比較偏遠，按照在原單位脫產，吃、住、工作在貧困村的要求，派駐單位基本上都讓“第一書記”完全脫產，保證了在村充裕的工作時間;在發展經濟上給予支持。竭盡所能保證資金需求，并在產業融資、農產品銷售、物資捐贈等項目上積極爭取社會支持。

三是積極處理好與村黨組織的關系?！暗谝粫洝迸c村委關系處理較好，相互支持，和諧共事，基本上做到了不包辦、不代辦、不干涉;加強與村黨員同志的聯系，帶動黨員積極主動參與到村里大事中來?？傮w來看，“第一書記”與村干部、黨員建立了互相幫助、互相促進、內外結合的關系，營造了良好的扶貧攻堅氛圍。

四是積極吸納社會力量參與支持。爭取和吸納社會力量，發揮各自優勢，促進貧困村經濟社會發展：廣泛動員社會力量參與，建設信息平臺和服務網絡，發布社會扶貧援助和求助信息，公布扶貧項目，促進社會扶貧資源與貧困村（寨、屯）、貧困戶幫扶需求精準對接;尋求區內外事業單位對口支援貧困村和貧困戶;引入企業和個人到貧困村投資辦產辦業、培訓技能、吸納就業、捐資助貧等;發揮各民主黨派、工商聯、群團組織、社會組織和愛心人士的作用，推進公益扶貧。

三、“第一書記”政策實施中存在的主要問題

1“第一書記”政策內容“碎片化”和系統性不強。一是政策在系統設計上尚待科學合理。忽視“第一書記”專業能力與貧困村發展建設的匹配，人崗契合度有待提高?！暗谝粫洝闭叩闹贫?、實施、考核與激勵環節割裂開來，現有政策內容側重實施和要求，激勵方面的政策要求和規定不多。二是政策在協調發展上需要重視?！暗谝粫洝痹诖迦温氁话銉赡?，由于時間不長，過于考慮工作成效，基本上把工作重點放在短平快的扶貧項目上，而對于一些需要長期布局且具有可持續發展意義的項目考慮不夠，如黨建工作、農村治理、鄉風文明建設等成效不明顯，沒有很好地將黨建促扶貧、扶志扶智與扶貧有機結合，推進基層組織建設、農民掌握技能及其造血功能不足。有的政策存在條塊矛盾，扶貧資金、項目分散，整合難度大、重點不突出。連片發展、項目整合、資金捆綁、產業聯動、企業牽引、協調發展的態勢格局在各貧困村甚至鄉鎮尚未形成，造成資金分散。

2“第一書記”政策環境和政策資源亟待改善。一是政策環境需要優化。權責不對等，對“第一書記”賦權不夠，難以應對所要承擔的職責和任務，很大程度上影響“第一書記”發揮作用。考核不夠科學，現有考核注重考察和考核“第一書記”的扶貧政績，致使“第一書記”在推進基層黨組織建設、社會治理和服務群眾方面的職責弱化。二是政策資源還不平衡。各級黨政機關和企業派出的“第一書記”仍然具有政策、資金、資源等優勢，比事業單位派出的“第一書記”在扶貧上成效更為明顯，農戶更為認同，可見資金、項目、資源仍不能在各貧困村和貧困戶間實現均衡配置，各貧困村扶貧、脫貧差距仍很明顯。

3“第一書記”政策執行有待加強。一是政策溝通渠道不暢?！暗谝粫洝闭叩某雠_，行政層級多、鏈條長，加上一些政策以原則性的敘述形式頒發，在實施中可量化性、可操作性不夠強，在基層落實中存在多種理解，導致政策執行偏離、走樣、失真、疏漏。個別干部出于利益考慮，存在報喜不報憂、隱瞞和模糊報送信息的問題，二是跟蹤機制還不完善?！暗谝粫洝弊鳛樯霞壟蓙眍I導干部，貧困村村委和村民對其基本未能實現有效監督，開展的考核也存在老好人心理，講成績多講問題少的情況比較普遍;對于上級政府部門而言，受人員、時間、精力等限制，聽匯報看材料多，實地走訪少，使得政策實施效果打折扣。三是激勵機制不夠健全。在一些地方和部門存在考核歸考核、落地歸落地的“兩張皮”問題。績效考核的不能落地致使考核流于形式，考核指揮棒作用未能充分發揮，使得干部隊伍形成了“干多干少一個樣”“干好干壞一個樣”的錯誤思想傾向，影響了工作激情和效率。

4“第一書記”作用發揮需要不斷提升。一是扶貧認識不夠，身心投入不足。少部分“第一書記”到貧困村工作是為了鍍金，有的責任心不強，雷聲大雨點小;有的擔當不夠，對貧困戶情況掌握不夠。二是崗位匹配不高，優勢發揮不足?！翱磫蜗虏恕葱枧洳汀保切律挛镞m應發展的要求，但派出單位在“第一書記”的選派上對專業知識、個人專長等方面考慮較少，在“第一書記”選拔、安排的針對性上重視還不夠。三是能力參差不齊，成效差異較大。個別“第一書記”政策把握不夠準確，思路不夠清晰，工作缺少重點，創新能力缺乏;有的領導力不強，缺少人際溝通能力，領導村委和基層黨組織工作不力，長時間打不開局面。四是聯系群眾不夠，作風建設不足。個別“第一書記”住在鄉鎮里，遠離群眾，平時走入農戶少，存在單純的“任務觀點”，沒有真心實意與群眾交朋友、打成一片;幫助群眾排憂解難不夠，缺乏服務群眾意識。

5“第一書記”工作方式方法有待優化。“第一書記”在開展貧困戶與非貧困戶按精準識別分數劃定，部分農戶因一、兩分之差未能納入貧困戶，長期在外務工但收入極低的個別農戶精準識別遺漏，這部分“臨界戶”和遺漏戶家庭條件與村里的貧困戶差不多，但貧困戶可以在產業、搬遷、貸款、教育、住房等方面享受政策和資金扶持，“臨界戶”和遺漏戶卻不能享受，心理不平衡。農戶期望需求與實現滿足還存在一定差距，“第一書記”政策實施的立足點、方向以及方式方法需要進一步優化。

四、堅持和完善“第一書記”政策的路徑設計

1以全面建成小康社會為目標創新“第一書記”政策思維。以“第一書記”政策改進引領精準扶貧、精準脫貧，是實現以黨建促脫貧目標的重要內容。這就需要盡快優化“第一書記”政策，不斷拓展政策視野，調整政策結構，激活政策資源，提升政策實效。分析調研結果發現，以往“第一書記”政策實施效果的衡量取向和尺度，重點在農村公路、飲水、農田水渠基礎設施建設以及產業等一些看得見、能量化的指標和硬性的發展約束。這種控制導向型的約束機制，讓社會直觀看到脫貧成效、“第一書記”工作績效，但長期來說不利于“三類人”（因病致貧人員、因災和市場行情變化返貧人員、貧困老人）的脫貧和貧困村擺脫隱性貧困。在接下來的啃硬骨頭的扶貧脫貧攻堅階段，要解放思想、拓展視野，樹立優化“第一書記”政策的新思維，堅持集約化、堡壘式扶貧攻堅方向，強化“第一書記”責任制，推進完善多元協同扶貧機制，重點攻克“三類人”與集中連片貧困區脫貧，建立個體經濟與集體產業相結合的產業鏈，進一步強化基層黨組織建設，增強造血功能。

2以鄉村振興戰略為著力點優化“第一書記”政策設計。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，對貧困村來說，美好生活不僅是先富起來的農戶的需求，也是即將脫貧和逐步富起來的農戶的期盼，他們不僅對住房、交通、環境等物質生活有了更高期待，而且在文化、精神生活方面要求日益增長。我們黨審時度勢，在十九大報告中提出了“實施鄉村振興戰略”。在接下來的扶貧脫貧攻堅階段、全面建成小康社會及后續一段時期，不僅不能弱化或停止“第一書記”政策，而且要繼續實施和突出發揮“第一書記”政策優勢，在政策優化中堅持從產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的角度出發，從原來的可視化與可量化相結合、績效導向的硬性政策設計轉向可量化、問題導向與績效導向相結合、可持續性政策設計。

3以創造性工作為抓手完善“第一書記”政策作用空間。針對現階段扶貧攻堅任務特點，需要以創新思維創新“第一書記”政策，“第一書記”也要創造性地開展精準扶貧、精準脫貧工作。一是要以創新思維攻克貧困“三類人”和貧困集中連片區扶貧政策，以“三類人”的扶貧為例，不僅要統籌“三類人”的政策扶持和自身發展，同時也要統籌好“三類人”脫貧與已脫貧農戶過上美好生活的關系;不僅要注重對“三類人”的扶貧脫貧，也要注重對貧困村所有群體的整體統籌，不斷縮小城鄉、區域、村際和群體的貧困差距，實現發展公平。二是“第一書記”要調動一切可以調動的力量，挖掘一切可以挖掘的資源，在建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平上建立更加明確的目標，在資源配置上更好地兼顧基層組織、各類農戶的需求和各種經濟的發展。

4以多資源協同為保障強化“第一書記”政策有效執行。為了深入推進“第一書記”政策，實現全面建成小康社會目標，需要充足的資源予以支持，并協同保證。一要改變資源統籌和管理模式。如在扶貧經費和項目統籌上，可以采取普惠性與重點性相結合的扶貧財政與管理模式，在完善農業補貼、醫療與養老保險、低保以及基礎設施建設的同時，更多地傾向于個體經濟與產業穩定持久發展上。二要發揮

市場作用挖掘貧困村一切資源。如特色產業、集體經濟、鄉村旅游、傳統文化等資源，讓更多的市場主體進入貧困村，在扶貧脫貧和經濟發展方面主動地、自愿地貢獻力量。三要更加注重資源的科學配置。一方面保證資源配置的合理性，讓更多的資源流向貧困戶;另一方面挖掘、創造更多的資源，讓貧困村所有農戶都能充分享有均等化的資源，逐步實現共同富裕。四要充分發揮社會各方面

力量。黨和政府對扶貧的統籌應由微觀、直接統籌向宏觀、間接統籌轉變，要充分調動和激發社會力量、社會資本參與扶貧、支持扶貧，做到協同發力。

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【責任編輯：雨 蕙】