中國鄉村治理規則的現代性構建

摘 要：當代中國鄉村治理結構嬗變是內生秩序和外在力量共同作用的結果。國家政權微觀介入和市場機制深度嵌入在不斷解構中國鄉村傳統治理機制的同時，也在艱難地重構著支撐鄉村治理體系和治理能力現代化的社會共識和規則體系。以自治、法治、德治為內容的“三治融合”是中國鄉村治理規則的現代性實踐，其目的是協調村民自治規則、國家法理規則與傳統禮治規則之間的不統一甚或沖突狀態。鄉村治理規則的現代性構建，必須尊重農民的主體性地位，拓展鄉村規則實踐的公共領域。在此基礎上，有賴于以制度化和法治化的方式，促成國家政權介入與鄉村內生治理秩序間的均衡狀態，進而促進鄉村治理能力現代化。

關鍵詞：鄉村治理能力;規則治理;現代性;“三治融合”;社會治理共同體

中圖分類號：F320

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2020）07-0095-07

作者簡介：唐惠敏（1990-），男，安徽安慶人，安徽大學創新發展戰略研究院講師，法學博士，研究方向：社會治理與法治、政治社會學。

黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，并在戰略高度提出把社會主義制度優勢轉化為國家治理效能，推動國家治理體系現代化。鄉村治理是國家治理的微觀基礎，是基層社會穩定的“壓艙石”。當代中國鄉村治理面臨現代性轉化的現實性難題，其內在根源與我國基層政治制度和城鄉經濟結構密切相關，要求改進基層治理理念和技術。反觀現實，由于缺乏前瞻性的鄉村治理規范，鄉村社會的產權以及利益關系深受非制度性傳統因素影響，由此誘發諸多基層矛盾和群體性事件。農業稅取消之后，國家權力及其塑造的規則體系嵌入鄉村的程度有所減弱，而維系鄉村治理秩序的內生性規則并沒有在市場化和商品化過程中構建起足夠支撐鄉村公共生活的社會共識以及規范利益關系的正當性制度基礎。所以，構建與經濟社會結構變化相適應的規則體系是消解鄉村治理現代性困境的基本策略。

一、傳統鄉村治理的制度遺存與現代性轉型

十一屆三中全會以來，經濟體制改革造就了當代中國經濟社會結構的顯著變化，同時，也對國家治理能力現代化和基層社會治理創新提出了很多現實性挑戰。考察中國鄉村治理的制度成效，必然要梳理向現代性轉型中維系中國傳統鄉村治理秩序的制度遺存及其不斷變革的內生動力。尤其要重視分析基層治理過程中國家正式制度介入和鄉村非正式制度式微，對當下農村基層治理秩序產生的深刻影響，進而把握鄉村治理現代性轉型的艱難過程。

（一）“熟人社會”與鄉村治理傳統

“鄉土中國”是費孝通先生高度概述中國傳統社會人際關系的“理想類型”，并從“社會主體的非流動性、社會空間的地方性、社會關系的熟悉性”[1]三個維度闡釋了傳統中國社會所表現出的“鄉土性”特征。農民是傳統中國物質供給的主要負擔者，職業結構高度重合使傳統鄉村社區內難以形成大規模的分工合作，“直接靠農業來謀生的人是粘著在土地上的”[2]。而中國的城鄉二元制度進一步固化了農民的身份特征，以往的中國戶籍制度使得人們的生活空間受到限制，社會流動性低，也就不可能產生大量的陌生人關系。基于農業生計模式和居住空間形態的雙重事實，出現了以血緣、地緣關系為核心聯結紐帶的傳統中國“熟人社會”。而“熟人社會”編織的傳統鄉村社會關系網，形塑并強化了“鄉紳自治”秩序。近代中國以國家權力的基層介入不斷瓦解著傳統“鄉紳自治”倫理的文化基礎，但是鄉村傳統的治理結構并沒有因此而發生轉變，國家權力的控制能力遠遠不如內生非正式制度（包括倫理、宗親、慣習等），“士紳”階層發展成為聯結中央和地方的“精英”階層，從而使中央對地方“從上而下的影響機制”[3]得以實現。在經典社會學家韋伯和馬克思那里，“士紳”階層是典型的保守主義者，阻礙了傳統中國向現代社會的轉型。直到基層政權建設摧毀“士紳”階層賴以生存的政治和物質基礎，中國鄉村治理又面臨著“究竟是誰在治理基層”的問題。中國鄉村治理既長期受嵌入性非正式制度的主導，又歷經了由政府推行的、近乎脫胎換骨的正式制度革新，但并沒有從根本上轉變鄉村治理落后的事實。這之后，由黨和國家授權的新型鄉村治理“精英”，與傳統鄉村社會基于宗族關系、集體意識、宗教信仰等因素而形成的內生秩序，共同維系基層社會穩定和中央政治權威的鄉村治理格局，并在國家權力介入和市場經濟嵌入的過程中持續互動。

（二）傳統鄉村社會的制度遺存及其功能

雖然，傳統的基層權力結構因國家政權建設發生了轉變，但并沒有從根本上觸動中國傳統社會的倫理根基。事實上，國家政權建設并沒有徹底摒棄延續至今的基層治理邏輯和方式，這是由中國傳統文化本身的特性以及基層治理復雜性所決定的。所以，當代中國基層治理仍然深深地烙有傳統鄉村治理的制度印記：一個是規矩的內生性和習得性，另一個是地方性規范的遵循與懲戒。前者植根于鄉土中國所具有的熟人社會和信任關系。規矩的內生性是指村落內自然形成的、能夠產生持久影響，并告訴人們該做什么、不該做什么的禮俗秩序;規矩的習得性則表達出內生規則通過何種渠道得以獲得，它是借主體間生活世界的交往與互動所學得，而非外在強制影響。因而，傳統社會秩序的穩定器是生活在區域共同體內的人們對諸如家庭、家族、宗族主導的行為準則的認同與遵守。更為重要的是，由此延展出的“慣例”與“鄉規”形成了調節成員間權利義務關系的“道德共同體”。后者依托地方性知識的本土實踐。地方性規范的遵循以人們對地方性知識的理解和認同為前提，地方性知識是從特定的社會（文化）情境中抽離出來的，它是人們經驗生活的價值導向、行為準則和普遍規范，任何違背行為都將受到懲戒，甚至成為地方宗族和鄉紳判斷正義與否的依據。雖然國家建有基層糾紛處置的執行機構[4]，但獨立于國家法律之外的地方性規范（如村規、族規等）往往能更好地維系鄉村社會既有秩序，以確保鄉民獲得公正對待。對照當下，中國基層治理仍延承著傳統鄉村治理的范式以及社會整合的路徑，而國家要做的是對鄉村內生規則和地方性規范的正當性加以認可，既建構權威，又彰顯法治。

（三）鄉村社會現代性轉型中的現實問題

從歷史維度看，中國鄉村治理帶有典型的實用主義策略，注重治理技術、規則和方式的適用性和實效性。盡管傳統基層治理模式適應了熟人關系的社會形態，但是由于缺乏與現代社會相一致的政治制度、經濟結構和價值取向，導致基層治理的制度安排和路徑方式并沒能有效改變城鄉二元經濟社會關系，亦未構建起統一而具有普遍性的制度規則。用馬克斯·韋伯的“中國命題”表達就是“缺乏一種形式上受到保證的法律與一種理性的管理和司法，加之存在著俸祿體系和根植于中國人的‘倫理（Ethos）里、而為官僚階層與候補官員所特別抱持的那種態度”[5]。可以說，鄉村治理現代性的過程飽受詬病，一方面在國家權力介入后基層政府治理失效的同時，維系傳統鄉村秩序的非正式制度逐步被削弱;另一方面國家賦予鄉村自主管理權限，并沒有排除非正式制度的影響，傳統社會規范的價值體系演變出新的功能。新中國成立后，鄉鎮成為對鄉村實行直接治理的最末端的政府設置，承擔著提供基層公共產品和政治管理的任務。由于我國國土面積大，鄉鎮數量多，治理事項繁雜，而鄉鎮政府機構人員編制少，行政成本高昂，鄉鎮政府陷入了治理僵局。這不僅助長了鄉鎮政府逐利行為，破壞了公共政策的連貫性，還降低了資源汲取能力和社會動員能力，導致依靠強權控制秩序的成本不斷上升，而收益卻在下降。那些歷史遺存的村社倫理、宗族規范等非正式制度重新支配著人們的日常行為。“八二憲法”賦予了村委會群眾性自治組織的法律地位，進一步完善和夯實了基層政權組織建設。但“村民自治”在調動基層民眾參與鄉村政治、經濟、文化建設的同時，也出現了很多難以有效應對的問題：一是村級組織資源匱乏和自主治理能力薄弱，難以完成國家下達任務，基層維穩壓力大;二是鄉鎮行政權干預村民自治，村級選人機制不健全，干部考核流于形式;三是村干部能力欠缺，鄉村宗族勢力干擾民主管理，部分干部以權謀私，基層權威下降。所以，當基層政權建設無法回應利益多元化挑戰和滿足公民權利保障需求時，其必然造成公權力行使不當、私權利保護不力的后果。因此，現代性轉型本質上是厘清傳統與現代文明價值，以及正確處理好國家政治建設與基層內生治理之間關系的艱難過程。改進基層治理體系成為現代性轉型的實然要求。

二、規則治理與鄉村治理體系現代化

作為構成共同體和組織的規范力量，“規則”是“有關什么行動（或結果）是必須的、禁止的或允許的，以及不遵守規則時會受到什么制裁的規定”[6]。將“規則”引入基層治理領域，其意義在于，在對經驗事實進行理論概括基礎上，形成對鄉村治理體系等基本問題的一般性認識。中國傳統社會遵照經驗事實中的普遍行為準則，造就了中國村莊的“人情社會”[7]，而非規則社會。鄉村社會秩序的維系，無疑是在有意或者意識不及的情形下依照某種規則所致，不論人們是否承認或認識到，這些規則一直在實踐著，并發揮著作用。

（一）規則甄別：價值和理性的深度整合

“規則”作為鄉村治理的尺度，是人為設定的約束，用以規范人們之間的相互關系。在鄉村現代性轉型中，何種規則在推動鄉村治理體系現代化，是正確認識中國鄉村治理結構復雜性和變動性的前提。鄉村治理規則，既有正式的，諸如政治和法律規則、經濟規則及契約等，也有非正式的，諸如慣例、行為規范和價值倫理等。雖然，鄉村場域內規則的形成有賴于共有的知識圖式、行為模式和生活信念，但更多情況下是通過規則的相互作用去調節利益主體間關系，進而形塑中國鄉村社會治理形態。對“規則”的劃分是規則甄別的基礎。在韋伯那里，習俗、習慣法、道德和法律都可作為調節社會人的行為規則，它們之間既相互聯系，也具有本質區別。“作為社會行為指導而存在的規則，這一實際存在的可能性成為‘習俗，在某個團體中存在的這種可能性建立在實際的慣例之上。如果該實際慣例以長期遵循為基礎，它就是習慣法”， 且“法律、習慣和慣例屬于同一個連續統一體，即它們之間的演變難以察覺”[8]。區別它們間的尺度，則依據于規則的強制性來源。風俗、慣例等源于行動者對傳統的尊崇和心理的服從，習慣的形成表現出自然的、非心理強制和情感認同;而法律這種規則源于國家的授意，依靠外在強制力而施行，并以成文規定的形式公布。現代社會一個重要特征就是法律與道德的分化，法律等正式規則構成了現代社會的內生變量，其根源在于正式規則的穩定性、預測性和可控性。傳統社會秩序的維護主要依靠習俗、宗族秩序等長期積累和教化而形成的規范，但是經歷轉型的中國社會人與人之間的關系類型和結構發生了轉變，傳統規范在基層治理中的效力逐步減弱，甚至成為市場經濟發展的障礙。雖然當前鄉村治理主體仍處于熟人社會關系網絡中，但是鄉村秩序的構建不再是依賴村落共同體內諸如禮治習俗、族長權威、民間慣例等倫理規范得以維持，而是更多地接受和運用國家法律制度的影響加以制約。

（二）規則遵循：傳統與現代的有效互構

現代社會的強流動性蘊藏著無法預測、難以控制的風險性，對規則的理解與遵循是必需的。鄉土中國情境下形成的規則具有典型的意義導向，人們在熟悉的環境中內生出并習得了維持社會均衡和穩定的“禮俗規則”，其仍然是習俗、慣例的范疇。而現代性元素深刻解構了中國傳統社會的規則基礎。鄉村社會逐步走向公共性和政治性，并在市場經濟體制轉型中與城市發生著密切聯系。“道德、習俗等規則始終并沒有被法律規則所完全同化，始終作為法律規則之外的一種意義導向而關照著法律規則。”[9]也即，現代性規則與傳統社會規則并不是截然割裂的。傳統性規則中的對人的價值肯定和潛在的道德意識，構成了現代性規則發展的本土資源。同時，沒有現代性為規則提供合法性，規則的遵循也就不可避免形式主義，進而導致規則治理無效。規則何以有效，關乎規則的效力和適用范圍。規則之所以有效，并不是因為靠強制力使人們遵守它，而是它在“緊急情況”下能夠保障人的安全。傳統社會的禮治規則，使人們身體和財產免遭世俗權威的損害;現代社會的法律規則，使人們深思熟慮行為作出后產生利好結果。所以，規則具有指向行動的特征，隱含了對個體或群體行動的獎懲機制。規則效力的大小還需要明確其適用范圍。很顯然，現代化鄉村治理不再局限于原始的、基于血緣和地緣關系而形成的、相對固定和封閉的村落“場域”。因此，現代社會的法律規則具有普遍性，其認同和遵守的范圍遠遠超過傳統禮治規則的適用性。傳統規則是人類與社會環境互動的產物，不同環境形成差異性的“地方性知識”[10]。這種文化的地域差異，造就傳統社會不同地區間規則體系的多元性和流變性。但從規則的歷史轉換看，無論是傳統社會，還是現代性社會，規則本身是人與社會間的互構，既指導人們的社會行為，又建構著個體心理意識和情感表征，從而推動鄉村治理結構與規則體系的雙向互動。最終，把對規則的遵循放置于鄉村治理體系變遷的全過程，也即規則的建構、適用與效力構成了人們對規則遵循的基本內容。

（三）規則實踐：禮法共治的內在邏輯

規則的生命在于實踐。在法社會學家莫里森、凱爾森看來，現代化的過程就是社會規范制度化、程序化的過程，只有當法律等這類正式社會規則處于相對獨立，且成為專業的、明晰化的技術性社會控制力量時，才具備建構治理體系現代化的方向。如果把“村民自治”看作鄉村治理的法治前提，那么“送法下鄉”則是現代鄉村治理的法治實踐。國家基層政權建設就是要擴大農民民主參與村莊建設的權利和維護基層社會穩定。國家政策法規已成為引導、調節和規范鄉村生活各個領域的主導性力量。然而，法律、政策等正式規則專業化、技術化和工具化也造成了現代社會理性主義內在的道德困境，規則在抑制非道德行動的同時，也削弱了道德的生發能力以及個體行動者對價值判斷的獨立意識。中國鄉村現代性具有現代社會的普遍特征，由于缺乏相應的社會結構與文化，通過法律等正式規則的治理并沒有達到理想的權利保護狀態，當代鄉村秩序仍具有相當的禮俗性。盡管不同農村地區采取不同的治理模式，但是仍未從根本上擺脫傳統禮治秩序的影響。也就是說，鄉村治理是國家法治建設和傳統世俗權威共同推進的結果。如何有效平衡內生性規則和外部性制度規范之間的關系，成為鄉村現代性轉型亟需解決的問題。“禮法共治”或許成為規則實踐的路徑選擇，也即當代中國鄉村治理應依靠國家權力所構建的法理規則、社會權力所培育的自治規則以及鄉村文化所塑造的禮俗規則。這回答了依靠什么規則、由誰來主導規則的問題，與中央關于“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的提法相一致。諸如法律、政策等正式制度并不能沖破原有的規則體系，成為當代中國鄉村治理的唯一主導機制，而是要在鄉村“場域”內與村民自治、傳統禮治之間形成合力。

三、“三治融合”治理模式及其規則運行

快速城鎮化和商品經濟的發展，不斷改變著中國鄉村社會關系的原始形態。賀雪峰等學者提出中國鄉村進入“半熟人”[11]關系社會，這種判斷看到了中國鄉村社會變遷的關系基礎。但是，我國地區差異顯著，自然村落依然表現出較強的鄉土性特征。事實證明，中國鄉村治理方式也在悄然發生改變，但并不能因此而割裂現代鄉村治理的傳統根基。以自治、法治和德治為鄉村治理規則的體系結構，反映出中國鄉村現代轉型的社會關系傳統和社會治理現實。

（一）“三治融合”的現代社會基礎

現代性話語范疇內對傳統與現代關系的討論，總是擺脫不了非此即彼的怪圈。一方面，現代性是區別于傳統的，與傳統具有本質上的差異;另一方面現代性是對傳統的批判與反思，因而，傳統構成了現代性的基礎樣態。所以，現代性與傳統性并不是截然對立的，鄉村善治不可能脫離長期積淀下來的文化傳統而得以發展。“以德治村”就是依靠于鄉民長期互動所形成的“禮治”傳統，以及在此基礎上形成的人們自覺遵循的道德規范。“禮是傳統，是整個社會歷史在維持這種秩序”[12]，“禮”具有維護社會秩序的作用，依靠“教化性權力”得以實現，其反映了傳統社會規則的構成要素，并與那個時代人們的心理預期、行為導向與經驗事實聯系在一起。“德治”思想就受到儒家傳統禮教秩序觀的深刻影響，并在傳承和發展中成為現代社會人們行為的主導力量。而受西方影響，中國國家治理的現代性圖景也逐步呈現出法治的樣態。對“法治”和“人治”的區分也是比較傳統和現代差別的視角之一。很多情況下，“法治”天然地與“現代性”關聯在一起，“法治的‘現代性甚至直接被轉換為法治的‘正當性”[13]。此時，我們面臨一個難題，也即“依法治村”的社會基礎何在？很顯然，中國鄉村社會已不再是傳統社會，其更多地體現出現代性的一種內在規定性：政治上，基層政權建設夯實了基層民主政治土壤，鄉村治理法治化程度穩步提升;經濟上，小農經濟式微，農民與市場間的經濟關系日益緊密;文化上，祛除腐朽的封建文化，傳統優秀文化在傳統中不斷創新，農民的主體性地位得以確定。這種社會基礎催生了與“鄉村法治”相輔相成的“村民自治”制度。“村民自治”把法治與民主的理念落實到基層社會治理領域，既體現出社會主義民主的優越性，又彰顯了社會主義法治的人民性。

（二）“三治融合”的鄉村規則運行

對現代鄉村社會人際關系性質的判斷，是甄別選擇何種治理規則的前提。由于中國不同地區甚至是同一地區的不同鄉村在開放程度和流動性水平方面存在較大差異，所以，需要采用分類法，以鄉村人際關系熟悉程度為標準，把中國鄉村社會劃分為熟人關系社會、半熟人關系社會和陌生人關系社會。在熟人關系網絡中，基于村民間親密交往行為而產生的相關依賴，能夠自然地消除彼此間的利益糾葛。比如，在云南、貴州等地的自然村落或者中西部地區的一些邊遠農村社區仍然在沿襲著傳統的生活和生產方式，宗族關系依舊引導人們日常行為的主要方面。在快速城鎮化進程中，一些農村從相對封閉狀態走向半熟人關系社會，生活在其中的既有熟人，又有外來流動人口，他們之間形成一種“混合型社會關系”。在這種社會關系領域諸如道德、情感的要素并不能成為化解社會沖突的工具，需要引入外部干預，即法律、制度等規則和方法。比如，鄉鎮周邊鄉村、“城中村”以及因征地、異地扶貧搬遷等原因而合并組建的鄉村社區中既生活著熟悉的村內人，又居住著不明身份的陌生人。混合型鄉村社會往往有兩種力量在發揮作用：一種是熟人間的道德共治、風俗習慣、村規民約等非制度化的軟規則;另一種是維系陌生關系社會的法律、政策、契約等制度化的硬規則。在現實中，那種絕對陌生化的鄉村社會很少出現，主要為因某種特殊需要而組建成的移民社區，或東部地區某些外來就業人員大量聚集的村莊。面對異質性不斷增加的傳統鄉村社會，“德治”的功能雖有所衰退，但只要成員間存在共同的道德意識和倫理秩序，其依舊是引導熟人間關系的主要準則;“自治”能否實現其功能，則依靠身份認同和主體自覺;“法治”的推行則要看法理規則與其他規則體系間的關系，當禮俗習慣、倫理道德與法治原則和主流意識形態相悖，則需要通過國家權力來規制“陳規陋習”。而當陌生關系熟人化的時候，國家權力與倫理道德間的相互促進則是一種更加理想的秩序狀態。

（三）“三治融合”的現代性困境

在實踐場域中，規則并不是既定不變的，而是處于流動的相對狀態。脫離鄉村社會的德治邏輯，現代性的治理規則就難以有效維護村民自治的秩序和克服基層法治的制度缺陷。構建“三治融合”治理體系旨在協調國家法理規則、村民自治規則與傳統道德規則之間的不統一乃至沖突矛盾的狀態。中國農村仍處在向現代性轉型的過程中，這是最根本的判斷。鄉村治理是否有效，關鍵在于如何處理好三者之間的關系。有些學者以傳承傳統為論證出發點，把現代性與鄉村文化發展對立起來;也有學者立足現代性的美好圖景，忽略現代性背后潛在的危機。“三治融合”現代性困境的產生具有多方面的原因，但根本在于基層政權建設中側重運用國家法理規則去改造傳統的鄉村治理規范，而缺乏以必要的協調共生機制去實現國家法度與傳統規范之間的兼容性發展。“三治融合”的不協調情形主要有三種：一是“法治”對“德治”和“自治”潛在功能的排斥。“法治”的有效實踐，需要建立在村莊倫理道德與鄉規民約基礎之上，且必須給之足夠的重視。排斥“德治”，會導致法律與道德之間關于“是與非”標準的悖論（John RCommons，1962）;排斥“自治”，則會因脫離鄉村治理的實踐場域，而引發對正式制度的質疑。二是“德治”對“法治”的抗拒。作為非正式制度，“德治”依靠宗親倫理、宗教信仰以及圖騰禁忌等約束人們的日常行為，其中不乏帶有封建落后色彩的內容。如果處理不當，勢必會造成法律等正式制度的執行障礙。三是法理規則過多干預“自治”和“德治”領域。鄉村社會充分發展要尊重農民的主體性地位，保護農村生活的多樣性和自在性。如果法律等正式制度過度涉足農民生活領域，或者采取同一性的規則去要求整體性的共同遵守，不僅無助于構筑鄉村穩定秩序，甚至會破壞原有的平衡狀態。所以，鄉村現代性既不是用正式規則去取代傳統習慣和道德規范，也不是輸入強制性法理規則。而是根據農民需求和鄉村治理實際，通過自治、德治和法治間的良性組合和有效合作，選擇最合適的、差別化的鄉村治理規則體系[14]。

四、鄉村治理規則現代性的建構路徑

習近平在多個場合論述了“規則治理”之于國家治理體系和治理能力現代化的重要作用。當前我國鄉村治理過程中面臨著各種制度難題，“鄉村衰落論”“文化貧困論”“共識消散論”等嚴重影響了農民群眾參與鄉村振興的積極性。鄉村治理規則體系運行中所表現出的“自治”“德治”和“法治”局部不兼容狀況，只能說明當下中國鄉村治理策略的嚴密性不夠，并不能因此而否定國家政權建設的成就。從根本上說，鄉村治理要求尊重農民主體性、培育村莊公共性、增強內外協同性，進而形塑“自治、德治、法治”融合發展的現代規則體系。

（一）確立以農民為主體的規則導向

規則是作為主體的行動者間活動的結果，“對于行動概念來說，重要的是應當有個規范性取向。”[15]雖然規則具有客觀導向性，但規則并不排斥人的主觀能動性。基于人的主體需求，可以修改、摒棄或者重建規則。一方面，人的主體性發展推動了規則的完善性，另一方面在規則完善的過程中建構著規則的主體性。鄉村治理規則的導向也將是以尊重農民主體性為前提，建立起農民權益保障的規則機制。鄉村治理秩序的穩定與農民需求能否得到滿足、基本權益能否得到保障、自我價值能否得到實現密切相關，而這也構成了農民主體性的三個方面。鄉村治理不僅僅是解決鄉村經濟發展問題，當鄉村集體經濟快速增長以及鄉村建設公共資源快速聚集，農民在付出勞動的同時，應當獲得養老、住房、醫療等領域的公共服務。只有尊重這種互惠性原則，國家與農民、政府與農民之間才能建立起合作機制。當前鄉村治理中存在不少制度模糊空間，比如土地集體所有制的制度表述與實踐之間的模棱兩可，導致農地產權領域法理規則與民間規則間的沖突和矛盾。在農村土地征用、集體成員認定、土地確權等其他方面，也存在正式制度難以有效調和權益關系的困境。所以，需逐步建立起符合鄉村實際的土地確權機制和利益補償機制[16]，以彌補非確定性制度和變動性習俗的不足。中國農民不缺乏創造能力，關鍵在于提供必要的路徑及引導機制，以促成他們對自我主體性的認同。這就要求基層政權建設中強化政策宣傳、價值認知，以增進農民對國家基層治理政策和村民自治制度的理解和認同，最終在建立“村民自治”責任的基礎上保障村民自治權利和合法權益。

（二）構建鄉村治理的公共性空間

當前中國鄉村治理呈現出扁平化的特征，很多時候國家直接與村民發生聯系，一方面可能是出于建構國家政治權威的考慮，避免地方政府形式多樣的政策規避行為;另一方面則是現代治理技術發展的產物，減少了政策傳遞的層次性。雖然扁平化的治理方式有利于增強國家政治權威，但也在逐步削減基層政府、村級組織與農民之間的互動和關聯。而商品經濟的深度嵌入、社會組織的孱弱發展以及社會流動性增強，本身就導致了農民從宗族、合作社、民間團體等集體組織的脫離。二者的共同作用導致“村莊內生的整合力量與組織權威短時間無法自發形成”[17]，而鄉村公共空間的缺失與分化，不可避免地導致鄉村“生活世界呈現無根化”[18]。建立村莊公共性是鄉村規則之治的內在要求，其目的是培育鄉村公共精神，增進村民參與公共事務的自主意識。沒有村莊內部成員的集體認同與共同遵守，治理規則也就喪失了持續運行的合法性基礎。重構村莊公共性，關鍵在于平衡國家政權介入與內生秩序生長之間的關系。一種辦法是架構起地方政權與農民互動的關系網絡，在維護國家權威的前提下，賦予地方政府更多自主權，增進村民自治的集體權威。這種權威的塑造需要地方政府，特別是基層政府切實保障農民的基本權利，使之具備生活、生產和發展的物質基礎，并在公共產品供給和農民合法權益維護的過程中強化農民與政府之間、農民與基層組織之間的共同體關系。另一種辦法是從鄉村秩序生長的“地方性知識”中汲取規則治理的“養分”。地方性知識構成了主體間對公共領域“合法性”行為的認知概念，這種概念是日常生活中在地方性情境中通過話語、實踐等方式而形成的組織觀念。因此，地方性知識的內容與準則對共同體內部成員是有效的，比如情感體驗、角色認知、集體認同等。但地方性知識不是封閉的，而是開放的。鄉村公共規則的構建既需要拓展村民公共生活空間，搭建公共活動載體，倡導公共文明生活方式，以增強村莊組織程度和農民對集體權威的認同，也需要改進國家政權的干預方式，留存村民自治的制度空間，強化農民自我管理和自我發展意識，進而通過國家權力與村莊內生力量的整合，建設社會治理共同體，也即人人參與建設和共享鄉村治理成果，在中國共產黨的領導下，把法治與自治有機結合，進而使規則成為鄉村治理的主要手段。