空間規劃背景下鄉村振興核心要素發展特征研究

周學紅 聶康才

摘要：鄉村振興是解決我國“三農”問題的重大發展戰略。鄉村振興規劃是落實鄉村振興戰略的行動指南，是以實現鄉村“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為目標，以國土空間規劃為指導，以村莊聚落為載體統籌落實城鎮開發邊界外國土空間資源配置的綜合性的新型規劃。農業產業轉型、鄉村人口重構、地域空間功能轉型、居住形態演變是鄉村振興規劃編制的核心要素。本文以四川省涼山彝族自治州首府西昌市為例，探討了鄉村振興規劃核心要素發展特征并提出規劃編制建議。

關鍵詞：國土空間規劃；鄉村振興規劃；核心要素；發展特征；西昌市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.008 中圖分類號：TU981

文章編號：1009-1483（2020）05-0057-06 文獻標識碼：A

Study on the Development Characteristics with Core Elements of Rural Revitalization in the Context of Spatial Planning： Taking Xichang Rural Revitalization Planning as an Example

ZHOU Xuehong， NIE Kangcai

[Abstract] Rural revitalization is an important development strategy to solve the issues of agriculture， rural areas and farmers in China. Rural revitalization planning is an action guide for implementing the rural revitalization strategy. It is a new comprehensive planning based on the goal of "flourishing industry， ecological livability， civilization of local customs， effective governance and rich life" in rural areas， with the guidance of territorial spatial planning， and for the allocation of land resources outside the urban development boundary with the rural settlements as the carrier. Agricultural industry transformation， rural population reconstruction， regional spatial function transformation， and residential form evolution are the core elements of rural revitalization planning. Taking Xichang City， the capital of Liangshan Yi Autonomous Prefecture， Sichuan Province as an example， this paper discusses the development characteristics of the rural revitalization planning and puts forward some suggestions for the planning.

[Keywords] territorial spatial planning； rural revitalization planning； core element； development characteristic； Xichang City

引言

鄉村泛指農村，是指以農業產業為主的人類聚居形式，主要表現為村落或鄉村聚落。中國已有近百年的鄉村振興實踐歷程。當前，中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。為了有效化解城鄉發展不平衡的矛盾，習近平總書記提出了“以共同富裕為目標，走更高質量、更有效益、更加公平、更可持續且符合市場經濟要求的農村新型集體化、集約化發展道路”。鄉村振興成為新時期新的歷史使命與責任擔當[1]。黨的十九大報告強調，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農業農村優先發展，實施鄉村振興戰略[2]。鄉村振興規劃作為落實鄉村振興戰略的重要綱領，是以農民為本，以鄉村聚落為載體，以國土空間規劃為行動指南，以農業產業興旺、農村人居環境改善、農民生活方便舒適為核心的綜合性的新型規劃，目前尚未形成統一的規劃標準。在新的發展形勢下，鄉村振興規劃如何按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，充分結合地方實際并體現“因鄉制宜、因村施策”的原則，以國土空間規劃為指導，以土地利用為基礎，以農業產業發展為核心，真正實現“讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園”，更好地發揮鄉村振興規劃的引領指導作用，需要在地方實踐中不斷探索總結。

“小規模、組團式、微田園、生態化”是四川省在新型城鎮化工作推進過程中對于新農村綜合體建設的典型經驗總結。2018年9月，結合“小組微生”新村建設經驗與特點，四川省委農工委、省發展改革委、省住房城鄉建設廳等8部門在四川省委、省政府印發的《四川省鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》的指導下，聯合印發了《關于開展鄉村振興規劃試點工作的通知》和《關于四川省縣域鄉村振興規劃編制的指導意見》[3-4]，明確了四川省鄉村振興規劃的目標、期限及編制內容要求并提出了構建“1+6+N”的縣域鄉村規劃體系的要求，確定在西昌市、崇州市等22個縣市區和成都市郫都區唐昌鎮、自貢市自流井區漆樹鄉等30個鄉鎮開展鄉村振興規劃試點。在“1+6+N”縣域鄉村規劃體系中，“1”是指縣域鄉村振興總體規劃，是戰略性和綱要性的規劃，是縣域鄉村振興工作空間落實和建設時序的總體安排；“6”是指鄉村空間布局、鄉村產業發展、宜居鄉村建設、鄉村生態環境、鄉村基礎設施和公共服務設施建設、古鎮古村落古民居和古樹名木保護6個專項規劃，是總體規劃的具體深化和落實；“N”是指各類年度實施方案及重點鎮（特色鎮）鄉村振興規劃和重點村（特色村）建設規劃，有條件的村可組織編制村土地利用規劃等，指導施工圖設計和實施的空間落實，最終形成“城鄉融合、區域一體、多規合一”的鄉村振興規劃體系。

2018年10月，依據《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》和《四川省鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》指導意見，按照“抓重點、補短板、強弱項”的鄉村振興規劃試點工作要求，結合西昌市旅游資源特色，西昌市人民政府增加了鄉村旅游發展專項規劃內容，按照“1+7+N”的規劃編制體系，啟動了《西昌市鄉村振興規劃（2018—2022年）》的編制工作。

1 西昌市鄉村振興規劃編制實踐

西昌市位于四川省西南部，是涼山彝族自治州的州府，距省會成都約570公里，幅員面積2655平方公里（見圖1）。全市轄37個鄉鎮，6個街道辦事處，40個社區居民委員會，231個村民委員會，1809個村民小組。

2017年，全市地區生產總值481.44億元，城鎮化率58.92%。西昌市鄉村地區風貌獨特，以安寧河谷為軸，以邛海、瀘山為核心，形成“海、谷、山、塘、田、林”獨特的景觀特色。現狀鄉村人口分布的主要特征是城郊和河谷人口分布較密、村莊規模較大，山區人口布局分散、村莊規模偏小。縣域鄉村振興規劃“1+7+N”體系基于對西昌現狀鄉村人居環境、空間布局、產業發展、生態環境、基礎設施和公共服務設施建設及古鎮古村落古民居等歷史文化保護方面存在的主要問題進行了全面的分析，在保護瀘山、邛海等自然山水環境及古鎮古村等歷史文化遺存的基礎上，提出了鄉村振興的總體目標。根據西昌市鄉村人口流動趨勢及空間分布特征分析，基于西昌鄉村人口規模與產業發展基礎，提出了優化鄉村空間布局與鄉村等級、規模和職能結構體系路徑，按照“城郊融合類、聚集提升類、特色保護類、撤并重組類、發展待定類”五種模式，基于“區域統籌、適度超前”的原則，確定了不同發展模式的村莊在道路交通、供水排水、能源供應、通信環衛和防災減災等各類基礎設施建設的規模與標準，并以構建宜居宜游的“鄉村生活圈”為核心，對縣域鄉村教育、醫療、商業、文體等公共服務設施提出了全面系統的優化策略，對鄉村人居環境整治，包括垃圾治理、污水處理、廁所改造和村容村貌整治等工作提出了規劃指引并建立了鄉村振興項目庫，明確了不同項目的類型、建設規模、時間計劃和實施建議，為西昌市鄉村振興工作的開展提供了規劃指導。

2 鄉村振興規劃核心要素發展特征研究

2019年5月，中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式發布，作為國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，各類開發保護建設活動的基本依據，國土土空間規劃“五級三類四體系”的構建對鄉村振興規劃編制提出了新的要求。為了與西昌市國土空間規劃體系有機融合，也為了更好地指導西昌市村莊規劃，在西昌鄉村振興規劃編制實踐中，需要進一步強化“生態優先、綠色發展；因鄉制宜、因村施策”的原則，強化規劃的可實施性與可操作性。鄉村振興規劃編制需要在國土空間規劃背景下進一步聚焦核心內容，面向實際，重點解決以下四個問題：（1）西昌鄉村產業發展的可行性。重點研究鄉村地域的經濟、社會、產業發展路徑，結合產業發展在國土空間上予以落實。（2）西昌鄉村土地利用的經濟性。重點研究鄉村土地資源的合理配置，在有效保護永久基本農田的基礎上合理發揮各類用地的經濟效益。（3）鄉村空間體系建構的合理性。重點研究鄉村人居環境及用地布局、完善鄉村基礎與公共服務設施、構建新型鄉村聚居體系、保護鄉村歷史文化資源、整治鄉村環境衛生等。（4）鄉村生態環境保護的有效性。重點研究鄉村生態環境的保護與修復等內容。要有效解決這些重點問題，筆者認為關鍵要厘清農業產業轉型、鄉村人口重構、鄉村地域空間功能轉型與居住形態轉型四個核心要素的發展特征。

2.1 鄉村農業產業轉型發展特征

鄉村振興的關鍵在于產業振興，產業振興的關鍵在于現代農業的規模化發展，而現代農業規模化發展的關鍵在于農業轉型升級。

從西昌農業產業發展現狀分析，特色水果、花卉、蔬菜產業優勢突出，但農業產業仍表現出傳統農業“小而全”的生產方式特征。種養業結合不緊密，中低產田面積較大，“糧經飼”結構不合理，沒有形成農業產業發展的全產業鏈。受資源環境制約，耕地數量減少，質量下降，農業面源污染嚴重，農業轉型升級進展緩慢。農業兼業化、農民老齡化趨勢明顯，“誰來種地”“如何種地”問題突出。西昌鄉村振興產業發展規劃的核心就在于緊緊圍繞西昌農業產業轉型特征分析，構建現代農業生產體系與經營體系，推進農業由增產導向轉向提質導向，通過農業創新力、競爭力、全要素生產率的提高助推農業質量、效益與整體素質的提高，促進“一二三”產業聯動發展，構建符合西昌產業發展特色的現代鄉村產業空間體系，實現鄉村生活富裕。

研究實踐表明，伴隨著新型城鎮化的發展及鄉村振興的推進，農業產業的發展將呈現以下轉型發展特征：（1）農業產業的基礎性作用將會進一步加強。（2）農業產業在整個國民經濟中的比重將逐漸降低，衡量產業興旺的指標將由農產品比重的提升逐步轉變為農產品質量的提高。以西昌市蔬菜產業發展為例，從2018年至2022年，蔬菜用地面積總量減少，而產量則會逐年增長（見表1）。（3）農業產業的邊界漸趨模糊，“一二三”產業的融合將更加明顯。農村生產要素市場發展提速，要素流轉與配置效率得以提高。（4）農業產業的規模進一步擴大，產出效率將進一步提高。集體經濟組織或農業規模化經營主體將成為未來農業產業發展的主導。（5）農村集體經濟呈現出日益活躍的多種合作形式及規模化的發展模式，為推動農村集體經濟實現方式創新提供了實踐背景。（6）農村地域的新興產業類型出現，產業類型更加多樣化。農副產品加工業與鄉村旅游業的發展逐漸會成為鄉村產業主導類型。

2.2 鄉村人口重構特征

當前，我國正處于新型城鎮化加速發展時期，在新型城鎮化與鄉村振興雙輪驅動的進程中，鄉村人口向城市流動是產業城鎮化發展的必然結果[7]。在新一輪國土空間規劃體系建構過程中，堅持“以人民為中心”，在各種功能空間的結構性布局中強化自然資源與各項人類功能活動之間的協調性匹配，實現國土空間規劃從城到鄉的全方位協同中，鄉村人口分布重構特征與流動趨勢的研判尤顯重要。

西昌市傳統鄉村人口分布主要呈現河壩低山村組聚集為主、山區散點為輔的典型空間分布特征。以村為單元來分析總人口空間分布，呈現明顯的西疏東密格局，尤其是河谷和環邛海地區鄉鎮數量較多、人口密度較大（見表2）。

鄉村振興戰略實施后，受戶籍政策、農業產業、生活環境、社會心理、文化習俗等因素的影響，傳統的鄉村人口由“候鳥式”流動開始逐步向遷徙式流動轉變，鄉村人口從農村向城市的單向流動狀況逐步過渡形成城鄉人口的雙向流動[8]。基于西昌市鄉村人口構成現狀特征分析，筆者認真研判了現階段西昌城鄉人口流動趨勢及分布特征，從高山、二半山到安寧河谷平壩區，西昌市鄉村人口主要由山區河谷區域流動，表現出明顯的以產業園、田園綜合體等項目為核心的點狀聚集模式、沿安寧河谷優質生產區及重要交通廊道為軸的線型聚集模式和沿邛海周邊環狀聚集模式的三種集聚特征（見圖2）。

西昌實踐研究表明，新型城鎮化發展的客觀規律必然導致鄉村人口總量減少，而鄉村振興戰略的實施則有助于實現鄉村人口素質與結構的逐步優化。基于國土空間規劃土地利用協調匹配的需要，未來一段時期內，鄉村人口重構會呈現以下典型特征：（1）在一定時期內，人口流動主向仍會以鄉村向城市流動為主。但隨著鄉村振興戰略的推進，鄉村環境也會吸引越來越多的城市居民到鄉村定居，相應地伴生部分城市人口向鄉村流動，鄉村人口結構會出現自然更替與重構。（2）鄉村人口的整體素質會隨著城市人口的遷入而逐步提升。（3）鄉村人口的職業構成會隨著人口重構而發生變化，居住工作在鄉村的人口中不再是純粹的農民，會有農業經理人、職業農民、設計師、藝術家、教師、農業工人、園藝師、作家等從業人員進入鄉村定居工作。

2.3 鄉村地域空間功能轉型特征

在國土空間結構體系中，要素流動和技術擴散是影響空間資源配置的核心，也是地域空間功能轉換的本質。作為經濟社會和自然屬性都具有一定規律性的地理空間，城市與鄉村發揮著不同的職能并通過相互統籌協調實現人類社會的共同發展。作為承載歷史文化與鄉愁記憶的重要場所，鄉村地域空間除承擔傳統的農業生產功能外，還擁有城市地域空間無法替代的鄉土文化功能，這種功能特征會隨著歷史文化名鎮名村保護、農耕文化的傳承和鄉村康養旅游業的發展而逐漸顯現出來。

在西昌市鄉村振興專項規劃研究中，筆者以鄉村地域空間功能轉型為核心，認真分析了西昌市的鄉村資源特色，以特色農業產業為基礎，在西昌“一廊兩片兩核多組團”的市域文化遺產保護結構的基礎上，結合鄉村地區文化遺產分布情況，形成“一廊兩核兩區”的市域鄉村文化遺產保護格局，構建以“康、健、樂、壽”為主題的鄉村休閑農業圈與鄉村旅游帶。通過對西昌市民族文化、農耕文化、濕地文化、知青文化、林盤文化、南方絲綢之路文化、驛站文化、紅色文化、碉樓文化、傳統民俗文化的深度挖掘，構建以文物古跡、傳統村落、民族村寨、傳統建筑、農業遺跡和灌溉工程遺產等物質文化與非物質文化為一體的鄉村文化遺產保護體系，結合“鄉村生活圈”的構建，以旅游配套設施的逐步完善來引導西昌市鄉村傳統農業生產功能的加速轉型。

實踐研究表明，新時期我國鄉村振興已進入到鄉村地域空間綜合價值追求的新階段。功能轉型特征主要表現為：（1）農產品生產和供給側結構調整的需求日趨強烈，鄉村地域從生產功能進入到“為維持和保護人的生命而追求生態環境價值”的“生命和環境農業”階段；（2）在工業化、城鎮化加速推進過程中，人們的鄉土情結濃厚，鄉村地域農業生產功能逐步向觀光、旅游、休閑方向拓展，蘊涵在農業和農村地域傳統的社會、文化生活價值得加以重視；（3）除第一產業外，鄉村地域空間多種產業融合，鄉村地域將承擔起“一二三”產業融合的空間載體功能，農業產業價值呈現出多元化發展特征（見圖3）。

2.4 鄉村居住形態演變特征

鄉村居住形態與城市居住形態不同。鄉村居住形態與農業生產密切相關，具備居住性、生產性和生態性等特點[9]。農村住宅分散而獨立，更加自主與個性，農民一般會親自參與建設的全過程。農村住宅不僅要滿足起居飲食生活居住功能，還要為農民的生產經營提供便利，需要較大的儲藏空間、曬臺等配套空間，以單家獨院為單位的居住形態呈現更加完整，以旅游配套為基礎的民宿需求量劇增。作為法定規劃，村莊規劃是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可，進行各項建設等的法定依據。為了更好的與村莊規劃相協調，鄉村振興規劃需要認真分析農村住宅形態演變特征，才能準確把握村莊實際，指導鄉村空間布局。

西昌市鄉村人口大量聚集在河谷地帶及環邛海周邊，高山、二半山區鄉村人口逐步外遷，部分鄉村凋敝，聚居呈現明顯的“空心化”現象。在鄉村振興規劃中，宜居鄉村建設規劃不僅要分析現狀原住民居住空間形態特征，還要充分考慮新的產業發展背景下，農業經理人、職業農民及其他進入鄉村的新的社會群體的居住需求及原住民居住空間新的功能需求，根據不同村莊確定不同的發展模式，構建符合地方發展實際的多元化的鄉村居住空間體系。

實踐研究表明，鄉村居住形態演化特征主要表現為：（1）傳統鄉村形態的村宅必然會有一部分因鄉村人口外遷而逐漸自然滅失；（2）土地政策的調整將吸引不同職業的群體進入鄉村，人口職業構成的變化會導致居住主體屬性的多樣化和鄉村居住形態的多樣化；（3）基于對鄉村良好的生態、人文環境等要素的利用，鄉村必然會出現脫離或部分脫離農業生產與農村生活的新的居住形態并呈現出個性化的特征。原生型居住形態減少，再生型居住形態產生并發展，如創意農坊、家庭農居、休閑農園等（見表3）。

3 結語

西昌鄉村振興規劃編制實踐表明，鄉村農業產業轉型特征、人口重構特征、地域空間功能轉型特征與居住形態演變特征的分析與運用是鄉村振興規劃的核心內容，也是鄉村振興規劃融入國土空間規劃體系的核心要素。中國鄉村地區發展條件差異巨大，發展需求不同，發展階段也不同，基于核心要素特征分析的鄉村振興規劃不宜用統一的技術標準來衡量，應建立適應差異化發展的技術方法體系[10]并結合各地鄉村振興規劃編制實踐進行定期評估與維護。一個好的鄉村振興規劃成果應是基于產業、人口、功能、形態等要素的發展特征分析，根據地方鄉村發展實際制定的深層次的導向型規劃。規劃應推動城鄉融合發展，優化鄉村布局，將編制的相關規劃綜合起來，形成區域一體化發展的鄉村振興戰略規劃體系[11]。在編制鄉村振興規劃的過程中，應始終堅持科學精神，注重主觀的價值需求與客觀的發展規律的結合，將客觀理性與時代發展主觀價值有機結合，才能制定出既體現“以人民為中心”的規劃原則，又符合我國鄉村客觀發展規律、順應時代價值要求的科學合理的規劃。

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