“坡地村鎮”點狀供地項目的規劃編制探索與實踐

曹春芳 賀衛東

摘要：“坡地村鎮”是浙江省促進低丘緩坡資源開發利用的重要舉措。為了切實加強生態環境保護，2018 年浙江省“坡地村鎮”政策提出點狀供地的供地新形式。但點狀供地的規劃編制細則尚未出臺，點狀供地空間破碎、基礎設施整合難、與傳統塊狀供地審批差異等諸多問題尚未解決。本次研究以坡地利用理論研究為基礎，結合浙江省溫州市山福鎮金岙谷坡地村鎮規劃案例，從本土建筑方案與地形空間融合、坡地空間設施保障和坡地用地管控深化思路入手，探索“坡地村鎮”點狀供地項目的規劃編制理念和方法，為優化點狀供地項目的利用模式、規劃編制提供借鑒。

關鍵詞：“坡地村鎮”；點狀供地；規劃編制；金岙谷

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.014 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）05-0101-06 文獻標識碼：A

Exploration and Practice in Planning Compilation of Point-like Land Supply Project in"Hillside Villages"： Taking the Case of Jinao Valley Hillside Villages Planning in Wenzhou City

CAO Chunfang， HE Weidong

[Abstract] The policy of "hillside villages" is an important measure to promote the development and utilization of land in low hills and gentle slopes in Zhejiang Province. In order to strengthen the protection of ecological environment， a new form of point-like land supply was proposed， with the policy of "hillside villages" in Zhejiang Province in 2018. However， the detailed rules for the planning and preparation of point-like land supply have not yet been issued， and many problems， such as the fragmentation of point-like land supply space， the difficulty in infrastructure integration， and the differences between the approval of point-like land supply and traditional block land supply， have not yet been solved. Based on the theoretical study of slope land use， combined with the planning case of Jinao Valley in Shanfu Town， Wenzhou City Zhejiang Province， this study explores the planning concept and methods of point land supply project of "hillside villages" from the perspective of the integrating local building scheme and terrain space， guaranteeing slope space facilities and deepening of slope land use management and control， so as to optimize the utilization mode and planning of point-like land supply project for reference.

[Keywords] "hillside village"； point-like land supply； planning compilation； Jinao Valley

引言

關于山地丘陵的開發利用自古有之，如我國的長城、希臘的雅典衛城，最初是用來防范外敵入侵。隨著城市擴張，人口集聚，平原土地空間不斷減少，現在的山坡地開發主要是為了解決土地供需矛盾。我國山坡地開發利用較早的是臺灣，可追溯到20世紀60年代， 自1978年開始投資大型山地社區的塊狀開發，在這期間無管制的開發利用引發山地災害，為此制定了建筑、規劃法令[1]。到2003年底，我國利用山坡地開發了300多個設市城市和10000多個建制鎮[2]，都很好地結合自身特點進行了卓有成效的探索。程振琇[3]、阮如舫[4]、周岷[5]等國內學者也從山坡地利用與自然生態協調、山坡地開發模式、山坡地開發管理制度等角度展開坡地空間利用研究。

浙江省山地多、平原少，隨著沿海經濟發展集聚大量產業與人口，導致人均用地指標低，人地關系緊張。為了破解這種現象，保護耕地資源，突破以往圍海造田和在山坡地上造田造地等尋求建設用地空間的局面，早在2006年浙江省就政策落地支持低丘緩坡綜合開發利用[6]，并已經有溫州林里山坡地開發利用等一批項目進行落實[7-8]。2015年，更是大膽提出“坡地村鎮”點狀開發理念，明確允許坡地項目建設用地點狀布局的供地方式[9]，截至2017年底，已批準“坡地村鎮”試點項目150余個[10]。但以往坡地研究以塊狀坡地為主，點狀供地的坡地項目案例少之又少。為此本次研究以浙江省溫州市山福鎮金岙谷坡地村鎮規劃為案例，梳理項目開發模式、規劃管理、土地出讓等方面存在的問題，總結點狀供地用地的規劃編制經驗，以期為類似項目推進提供借鑒。

1“坡地村鎮”點狀供地的特征與問題

1.1“坡地村鎮”點狀供地的定義

早期低丘緩坡用地尚未明確定義，國內學者不斷從地理學角度或利用地形坡度、高程、傾斜度等多種手段界定低丘緩坡的概念。如臺北市在坡地開發建筑要點中明確，坡度在15%以上的地區（包括地區中間15%以下的地段）屬于山坡地開發[4]；臺灣《山坡地保育利用條例》中劃定標高在100m以上者或者標高雖未滿100m而其平均高度在5%以上者為山坡地[11]；《浙江省人民政府辦公廳關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》中明確低丘緩坡開發建設應選址在坡度6度以上25度以下的非耕地范圍內[12]。本文以浙江省的低丘緩坡開發利用概念為標準探討點狀供地的定義。

“坡地村鎮”點狀供地是浙江省低丘緩坡用地開發利用的一種新的供地手法。與“點狀供地”相對應的是傳統的“塊狀供地”模式，傳統的山坡地“塊狀供地”主要是采用城市土地供應制度，將地塊作為基本出讓單元（見圖1）。而“點狀供地”是以建筑的邊界為基本單元，通過多個建筑用地單元合并形成宗地的形式進行土地出讓，而出讓用地周邊的用地可保留土地利用性質，通過租賃形式加以利用。這種新的供地形式更有利于坡地項目與山地生態環境融合，有利于山地旅游經濟的活力發展（見圖2）。

1.2“坡地村鎮”點狀供地的特征

1.2.1土地開發量規模小，生態環境影響小

點狀供地項目的出讓用地基本為建筑占地空間，出讓地塊周邊的用地仍需保留原有用地功能，涉及到的土地開發主要是局部緩坡地區點狀建筑場地平整工作和依山就勢的道路網設計、市政工程設計，所以點狀供地項目一般不會有大規模的場地平整工作，能夠盡最大可能保護地區生態環境。

1.2.2地價低廉景觀優美，適宜鄉村旅游經濟發展

大部分的點狀供地項目選址于郊區山坡地空間，擁有低廉的地價、優美的景觀資源、優越的環境品質和便利的交通條件等諸多優勢。同時，點狀項目的供地用地主要是建筑占地部分的面積，其余用地可采用租賃形式使用，大幅降低項目的成本投入，較為適合開發鄉村旅游項目。

1.3“坡地村鎮”點狀供地存在問題

1.3.1存在空間碎片化現象

山坡地地形比較復雜，坡度6度以上25度以下的連綿空間較少，且浙江省耕地保護任務重，部分坡地仍為耕地或永久基本農田，從而導致山坡地開發碎片化特征明顯，需要加強山坡地用地的空間梳理，協調各類土地利用形式。

1.3.2基礎設施保障難

由于點狀供地項目遠離城鎮，項目的供水、排水等基礎設施的供應條件較差，而且山坡地地形高差大，從而帶來項目的設施建設難度較大，需要加強設施供給分析，保障項目的有效落實。部分山坡地只關注坡地開發而忽視地區安全防護，從而導致地區地質環境破壞和地質安全隱患。

1.3.3與傳統塊狀供地審批差異大

傳統塊狀供地項目主要結合控制性詳細規劃，通過設計條件明確用地的容積率、綠地率、地塊高程等系列控制指標，保障用地出讓后的建設管控。但點狀供地項目主要是建筑所在區塊的土地出讓，地塊管控指標較少，且受地形影響控制指標具有較大的不確定性，從而帶來項目與常規用地出讓項目審批差異較大。

2“坡地村鎮”點狀供地的規劃編制方法研究

2.1建立與地形相契合的開發模式

地形空間契合。坡地空間利用應順應地形空間，展開地形坡度、坡向、高程等分析，確定土地開發建設影響因素，評價用地建設適宜性，提出適宜建設空間，作為用地布局的主要空間。坡地空間應強化“多規合一”研究，明確相關規劃對用地的控制，盡量不占用片區內耕地、公益林空間，并加強土地功能復合利用的研究，如將耕地空間作為體驗農業項目、公益林作為景觀林，實現生態空間與建筑用地功能的協調。

建筑風貌融合。坡地項目應加強建筑與地形空間的契合，采用小體量的建筑，通過依山就勢的布局形式，實現建筑空間與地形空間的結合。同時加強建筑色彩控制、建筑坡屋頂的設計，使得建筑空間與自然空間相協調，進而達到建筑與自然環境協調、融合的目的。

2.2謀劃多樣式安全設施保障體系

層級化的道路交通體系。交通組織是坡地空間有效落實的重要基礎，考慮山坡地項目通達性，應設計主要道路與區域外部交通相聯系，對于地形約束較大的項目，應在靠近地塊周邊地區設置停車場解決停車需求，在地塊內部應設置次要道路方便各區塊之間的交通聯系。同時部分與道路具有一定高差的點狀建筑，應設置步行通道，構筑適宜于地形起伏層級化的道路交通體系。

多選擇的市政設施體系。由于坡地空間的地形高差大、與城市距離遠，水電等市政設施建設難，項目應結合地形空間設計多樣式的市政設施體系供項目實施過程選擇。如供水項目設計中，可將片區按照高程設置成不同的供水片區，各片區可通過分片加壓泵站供給，也可通過在地形最高區設置蓄水池為各片區供水。

多層次的防災防護體系。首先點狀供地項目應編制地質災害危險性評估，分析用地的地質災害適宜性和建設工程的適宜性，盡量降低項目施工誘發地質災害的可能性。降水多的地區應加強片區降雨量分析，并在匯水區下方設立截洪溝，避免降水對項目造成影響。最后應構筑地區應急救援設施，包括道路消防通達性、項目建筑處于消防通道80米的人力拉管覆蓋要求，地質災害防治應急場地配置等要求。

2.3構筑差異化的規劃指標體系

規劃深入設計，保障項目后期的可實施性。點狀供地項目用地受地形和道路影響因素較大，項目設計到項目施工變化可能性大。需要深化道路交通設計，圍繞道路交通設計考慮點狀項目建筑與地形的結合形式，如擋土墻、護坡等，并考慮各種建設形式與道路標高銜接問題，盡量保障規劃設計與項目實施的協調。

建立剛性與彈性相結合的指標控制體系。點狀供地項目土地出讓指標，應建立適宜自身的控制指標體系。具體包括用地面積、建筑容量、建筑高度等強制性控制指標和建筑容量的地塊間騰挪、地塊高程、地塊地下空間開發規模、地塊配套設施等彈性指標，保障項目落實。

3溫州市金岙谷坡地村鎮的規劃實踐探索

金岙谷位于溫州市山福鎮中部，2016年7月被列入浙江省第二批“坡地村鎮”建設用地試點項目。用地緊鄰縉蒼公路與330國道，距鎮區1公里，出行便捷。項目周邊有萬畝森林和溪流，景色優美，氣候宜人。項目總用地面積23.14公頃，現狀用地主要為非建設用地，其中水域0.48公頃，包括耕地約6.34公頃，林地約16.32公頃（見圖3）。項目用地地形復雜，溝壑縱橫，海拔高度在0～200m之間，坡度變化差異較大，緩坡空間較為破碎，若塊狀開發將需要大規模場地平整，對生態環境破壞較大，而點狀開發則可避免這些問題。規劃經過近兩年的編制探索，進行了多角度研究，在林地內規劃了83個點狀供地地塊，建設用地面積2.80公頃，力求規劃成果契合地形條件和項目實施方案。因此本文以金岙谷的規劃編制實踐為例，具有現實意義。

3.1重視點狀用地與場地環境的結合，嚴格保護生態環境

點狀用地實行點狀布局、垂直開發，坡上建筑依山就勢，與場地環境契合，盡量減少地形改造，嚴格保護生態環境[13]。溫州山地丘陵多，民居呈現跟著山走、跟著水走、跟著田走，顯現“曲”“折”“彎”“藏”的特色，規劃因地制宜勾勒蜿蜒曲折的蛇形上爬道路，結合道路兩側緩坡用地布置點狀用地，整體呈現出建筑自然散落在山脈上的形態，與農田、山林等生態空間相得益彰，形成宛若渾然天成的坡地村鎮空間[14]。規劃結合場地條件，在谷地底部布置集中停車空間和旅游擺渡車輛服務點，盡量減少車輛對坡地空間的影響，在場地中部道路交叉處設置游客便民服務中心，方便游客使用，并通過多條慢行棧道網絡串聯，形成一體化的景觀空間。

規劃提取溫州傳統文化元素，引導建筑與環境融合。受溫潤氣候和耕讀文化的影響，溫州本土建筑呈現白墻灰瓦、木質構筑特征，規劃明確點狀建筑可在溫州本土建筑風格的基礎上融入現代生活元素，突出坡屋頂、大窗、底層石材貼面等特征元素。建筑風格宜輕巧簡潔，古樸典雅，整體呈現出清、淡、雅、素的藝術特色，營造“房在林中、園在山中”的美好景象[15]（見圖4）。

3.2同步開展道路、建筑、市政等工程論證，保障項目有效落實

規劃深化金岙谷道路工程設計，保障道路在滿足現行規范基礎上盡量擬合地形，減少山體開挖及項目投資，并將優化后的道路線位進行路基放樣，多方位多角度確保道路工程設計的可實施性。

規劃細化點狀建筑方案，以道路工程設計線位和標高為準，研究點狀用地的地坪標高，細化建筑與道路邊線間距，保障點狀建筑與道路的有效聯通。并通過建筑半地下空間、吊腳樓等多種方案設計，盡量減少自然地形的開挖（見圖5）。

規劃根據山坡地的防災、供水、排水等需求，展開市政工程論證，結合地形地勢、用地布局、工程經濟性，明確防洪溝渠、給水泵站、排水管道等設施布局，為項目有效落實做好支撐。

3.3建立“點狀+片區”指標控制體系，創新坡地管理模式

規劃重視片區用地統籌。規劃將83個點狀用地確定為一個片區，參照現行規范差異化完善片區配套設施（見圖6、圖7）。明確將供水、排水、電力等可協調設施在山福鎮區集中布置，將旅游接待、配建停車、人防設施等設施在片區內統籌布局。規劃在谷地底部增加塊狀用地，集中建設停車及人防設施。在地塊中部集中設置片區旅游服務中心，滿足片區生活需求，同步展開片區建筑密度、綠地率等指標核算，保障地塊建筑疏密有度。

規劃深化點狀用地指標控制要求。規劃增加建筑最高點控制要求，并明確各臺地可結合室外地坪分別計算建筑高度，鼓勵坡地項目結合地形進行退臺式設計。規劃細化建筑容量控制要求，明確高出相鄰室外場地最低點標高1.5米及以上部分計入建筑高度，坡屋頂形成的暗樓須按閣樓計算面積等內容。

3.4提出“統籌征地、統一管理”的創新舉措，加快土地流轉

按照以往政策，開發商需要將規劃用地整體征收，才能開發建設，但是新的“坡地村鎮”試點政策只允許出讓呈點狀分散分布的這83個地塊用地。考慮到規劃中除了點狀供地的83個地塊外，仍需整合外圍農用地和林地空間，植入體驗農業、景觀林地等特色功能，保障項目功能的完整性。為了保障項目后續有序實施，規劃提出“統籌征地、統一管理”的創新舉措。建議規劃項目的23.14公頃農用地統一征收，將點狀供地用地征收后進行農用地轉用和土地出讓，其他農用地征收后以土地流轉的方式納入項目范圍，由村集體統一管理。同時，引導廣大村民以土地入股的形式參與到金岙谷開發中，這樣既有效減少分散供地帶來的開發不利影響，又能保障那些處于項目范圍內卻未被征地村民的利益，加速了當地土地流轉、農業產業化進程[17]。

4結語

“坡地村鎮”點狀供地的應用不僅保障生態發展、保護耕地資源、優化土地利用方式，還可促進鄉村振興產業興旺，具有積極的指導意義。針對當下“山地多、平原少”這樣一個現狀，山坡地開發是一個很好的選擇，具有很大的發展空間。我國山坡地開發經過幾十年的發展實踐，塊狀開發模式比較成熟，而點狀供地模式還比較新穎，具有研究價值。本文通過山坡地研究，緊跟發展形勢，探索“坡地村鎮”點狀供地項目規劃編制理念和方式，主要得出如下結論：點狀供地一是要與場地環境契合，保護生態環境；二是要同時開展場地道路線位、建筑方案、市政工程，保障點狀供地項目有效落實；三是建立“點狀+片狀”指標控制體系，創新坡地管理模式；四是提出“統籌征地、統一管理”的創新舉措，加快土地流轉。同時，“點狀供地”作為山坡地開發利用的新型規劃編制手法，山坡地開發利用仍需在項目選址、適宜性評價及地質災害等方面深化研究，積極完善山坡地開發理念與開發體系。

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