公平正義視閾下農村扶貧開發與低保銜接研究
——基于安徽省Y鎮的實地調研

(1、2、3.安徽財經大學財政與公共管理學院，安徽 蚌埠233000)

一、 問題的提出與文獻回顧

公平正義是人類文明的重要標志，是衡量社會文明發展的標準。羅爾斯的補償原則指出為了平等地對待所有人，提供真正的、同等的機會，社會必須更多地關注那些出身于不利社會地位和天賦較低甚至際遇糟糕的人們[1]。而農村扶貧開發和低保制度就是通過社會資源的再分配對弱勢群體做出適當補償，從而保證社會成員共享經濟發展成果，實現公平正義的價值目標。改革開放以來，中國政府致力于解決貧困問題，農村貧困人口不斷減少，貧困人群生活水平明顯提高，取得了令人矚目的成績。然而，剩余的貧困人口脫貧難度非常大，單一的扶貧開發政策已不能解決貧困問題，應將農村扶貧開發與低保制度進行有效銜接，充分發揮兩項制度的“輸血”和“造血”功能。但在兩項制度實際銜接過程中，仍存在偏離起點平等、過程公平以及結果正義等不公平現象，這將阻礙公平正義價值理念的實現。

我國學者關于農村扶貧開發與低保制度銜接的研究大致集中于兩個方面。其一，是對兩項制度銜接動因的研究。左停、賀莉，李丹等，余海燕從協同治理的視角出發，分析了精準扶貧與低保制度的聯動邏輯，提出應強化各部門的協同性，激發各主體互動參與的積極性[2,3,4]。王三秀從可持續生計的視角，指出目前我國農村扶貧開發與低保制度缺乏相互配合與有效銜接，農民生活改善中的非持續性問題十分明顯[5]。徐麗敏從反福利依賴的角度，指出低保制度實施中存在福利依賴現象，主要表現在制度本身、制度的執行以及制度所體現的救助理念，最終導致“養懶漢”現象出現[6]。張舉國基于社會發展的視角，提出扶貧開發與低保政策的融合發展有助于貧困人口脫貧致富，達到“1+1>2”的良好效果[7]。其二，是對兩制度銜接中出現的問題及對策的研究。張澤勝和楊芳、郭小敏都認為兩制度銜接中政策理念不一致，缺乏明確的行動指南，提出要加強頂層設計，促進兩項制度實現規范化和體系化建設[8,9]。林閩鋼認為當前農村貧困治理仍然呈現碎片化，而低保標準與扶貧標準分離是導致碎片化的根本原因[10]。朱夢冰、李實等認為要實現低保標準與扶貧標準“兩線合一”，應將低保識別由單一標準向多維標準轉變，形成統一的識別標準，同時要增加低保資金投入，充分發揮低保制度的兜底作用[11]。王淑娟、楊成波認為針對部分地區出現虛假銜接和銜接成本過高的現象，應采用復合式的銜接方式，充分發揮扶貧部門和民政部門的優勢[12]。

已有研究為進一步探討農村扶貧開發與低保制度銜接奠定了基礎，但仍然有以下幾個方面值得完善。首先，關于兩項制度如何有效銜接，學界多從單一角度進行分析，僅停留在制度設想層面，缺乏更深入的剖析。其次，國內學者關于兩項制度銜接的研究主要集中在理論層面，而將理論制度與實際運行情況相結合的研究較少，因地制宜的實踐研究仍待進一步探索。再次，學者大多側重從協同治理、反福利依賴以及社會發展等方面展開分析，一定程度上忽視了兩項制度所具備的公平正義性。基于此，論文嘗試在對安徽Y鎮實地調研的基礎上，從公平正義的視角來探討農村扶貧開發與低保制度銜接整合所面臨的困境，并提出相應的改革路徑。

二、 案例呈現與研究方法

筆者選取安徽省Y鎮的S村和Z村作為調查地，這兩個村在地理位置、人口情況、經濟狀況以及扶貧開發與低保政策落實情況等方面既具有相同點又存在差異(見表1)，因而具有比較和深入探究的價值。S村經濟較發達，大多數村民外出務工，人均收入水平較高，但仍存在少數家庭以務農為生，這導致S村人均收入差距較大，貧富差距比較明顯，扶貧對象和低保對象較明確。因此，在扶貧和低保人員確定時，經濟條件較差的家庭自然就成為了扶貧或低保對象，而經濟條件相對較好的家庭，不但不符合申請條件，更不在乎扶貧和低保帶來的捆綁福利。在這種競爭壓力較小的模式下，S村村民可以自主申請成為貧困戶和低保戶。Z村經濟比較落后，村民以務農為主，收入水平普遍較低且差距不大，大部分村民比較看重扶貧和低保帶來的捆綁福利。因而，該村申請貧困和低保的家庭較多，競爭比較激烈。

表1 S村和Z村基本情況

S村自2014年以來共有貧困人口167戶400人，現有建檔立卡貧困戶160戶391人；Z村于2014年5月申請為貧困村，該村申請貧困村時貧困戶共488戶1446人，現有建檔立卡貧困戶421戶973人。2018年S村和Z村不同類型貧困戶具體戶數(見表2)。

表2 2018年S村和Z村不同類型貧困戶具體戶數

田野資料來源于筆者2019年調研所得。在實地調查中，采用參與觀察法，重點了解S村和Z村扶貧開發和低保制度銜接整合情況。在深度訪談中，主要訪談對象一部分是扶貧開發和低保政策的執行主體，包括Y鎮扶貧辦和民政辦工作人員、兩村的村干部以及扶貧專干等；另一部分是低保與扶貧開發政策的相關客體，包括扶貧對象、低保對象以及普通村民等。

三、 公平正義的部分缺失：扶貧開發與低保銜接整合中的不公正現象

公正，即公平與正義，包括起點平等、過程公平以及結果正義[13]。公平正義是以人的解放和自由平等權利的獲得為前提，是國家與社會的根本價值理念。而農村扶貧開發與低保政策銜接整合作為我國農村貧困治理的制度創新，其目標在于保障貧困人口的基本生活，幫助其脫貧致富。然而，在兩項制度銜接整合中，暴露出的包括政策理念模糊不清、對象識別程序缺少聯動以及外部評估機制缺位等弊端，一定程度上偏離了公平正義的價值理念。

(一)政策理念模糊不清，偏離起點平等

起點平等是指所有的社會成員都站在同一條起跑線上，有平等的機會或權利占有社會資源。機會平等和權利平等是起點平等的重要原則。而農村扶貧開發和低保制度銜接整合就是以起點平等為初衷，是我國從宏觀層面提出的以有效解決農村貧困問題的策略，它適應了農村貧困致因多樣化、復雜化的現狀。2016年《關于做好農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》(以下簡稱《意見》)指出兩項制度應加強政策銜接、標準銜接、對象銜接以及管理銜接。然而，該《意見》僅提出了指導性的框架，對于農村扶貧開發與低保政策應如何銜接整合、銜接的對象需要滿足什么條件以及識別程序什么樣等關鍵性問題沒有給予明確規定，導致兩項制度在銜接整合中，存在與現實部分脫節的現象。在對兩個村的訪談中發現：

“每次上面開會都沒有明確規定扶貧和低保標準銜接時需要滿足什么條件，總是模糊不清，我們村干部為了完成上級任務，沒辦法也就根據本村申請者數量的多少，大概規定一下兩項制度的重合率。”(訪談S村低保專干辛某)

“政府沒規定扶貧標準和低保標準具體咋界定，我們村又是貧困村，所以村里貧困戶中差不多符合條件的都是低保戶。但是我們村村民收入水平不高，大家比較在乎貧困和低保的補助，每年評選時競爭壓力都是很大的。”(訪談Z村扶貧專干阮某)

調研中了解到S村和Z村扶貧開發與低保政策銜接的操作程度不一，面臨政策扭曲的風險，針對兩項制度銜接的對象需要滿足什么條件的問題，村干部基于本村實際對貧困戶與低保戶的重合度做了適當調整，將貧困戶中部分符合低保條件的納入低保范疇。2018年S村低保貧困戶共27戶62人，低保貧困戶占總建檔立卡貧困戶的16.88%；Z低保貧困戶共71戶152人，低保貧困戶占總建檔立卡貧困戶的15.74%。

(二)對象識別程序缺少聯動，偏離過程公平

過程公平即社會運行必須遵守相應的規章制度，避免出現不公正、不合理的作為，保證結果正義的實現。而農村扶貧開發與低保制度正是在公平正義理念的基礎上提出的，在實際銜接中應體現過程公平[14]。這就意味著兩項制度銜接時需建立同步識別的對象瞄準機制，以確保兩項制度的高效運轉。但目前兩項制度的對象識別程序缺少有效聯動，對象瞄準存在偏差，這致使真正需要扶持或救助的弱勢群體未被納入其中。在對S村和Z村的深入調研中發現，兩項制度對象識別程序聯動不足主要體現在以下兩個方面：一是兩項制度對象的統計口徑不統一。農村貧困工作本應由扶貧、民政以及統計部門協同進行，而實際上，多數地區貧困人員的統計工作是由各個部門分別開展的[15]，具體指標、統計時間、統計方法等都不協調。這直接導致兩項制度在落實中無法對貧困群體進行精準認定，對象瞄準出現偏差。

二是兩項制度對象的識別過程不同步。扶貧與低保制度銜接的對象主要分為三種，即單一的扶貧對象、單一的低保對象以及交叉對象即低保扶貧對象。然而，在對象甄選過程中，由于兩項制度工作的開展分屬于扶貧和民政部門，兩個部門有各自的工作安排，因此在家庭收入核算、民主評議以及政府審核等環節，常常是分別展開的。民政部門對低保戶進行核查時，往往缺少與扶貧部門間的溝通和協調，對于交叉人員能否同時獲得兩項制度的救助，并未作出清晰的界定。這不但致使一些本應同時享受低保與扶貧政策的群體在對象識別時出現“脫靶”現象，還使得一些不合理的交叉對象過于依賴兩項政策從而喪失發展意愿，導致“福利陷阱”[16]，偏離過程公平。

“我覺得上面的政策初衷是好的，就是在落實中會受到很多因素的影響。我們村的張某，今年48歲，家里有兩個小孩在讀大學，他父親患病癱在床上，由他和妻子在家照料，一家人生活主要靠種地和打零工獲得的收入。張某一家經濟狀況既符合貧困戶申報條件，又符合低保戶申報條件，但是今年貧困戶和低保戶評選時，由于兩項政策不是同時進行的，張某一家只被評為了貧困戶，而沒能成為低保戶。”(訪談Z村普通村民李某)

(三)外部評估機制缺位，偏離結果正義

起點平等和過程公平的最終目標是為了實現分配正義，即結果正義。結果正義是一種相對的、有差別的公正，在保證其他人員利益不受損的情況下，對貧困群體的特殊照料，使其基本權益得到保障。而農村扶貧開發與低保制度銜接整合的最終目的就是為了實現結果正義。但在兩項制度銜接過程中，各級政府不僅是農村扶貧與低保政策的制定者和執行者，更是兩項制度實施效果的評價者。在對S村和Z村的調研中發現這種上級政府開展的評估方式，常常因基層工作人員數量有限和組織機構不夠完善而暴露出眾多監督空白。此外，現階段對扶貧開發和低保工作的監督與評估多數是事后的驗收與檢查，缺少對兩項制度銜接過程的監督。這不僅致使兩項制度銜接效率不高，而且很大程度上也使各地區弱勢群體滋生了“等、靠、要”的懶惰思想[17]，出現弄虛作假現象，實質上弱勢群體的生活依然困難，并沒有達到真正意義上的脫貧，偏離了結果正義的目標。

四、 公平正義的實現：扶貧開發與低保銜接整合的現實路徑

公平正義是人類社會的價值追求，確保社會實現公正是我們孜孜不倦的目標。當前是我國打贏脫貧攻堅戰的沖刺階段，精準扶貧最繁重、最艱巨的任務仍然在農村，而農村扶貧開發與低保制度有效銜接就是為了保障弱勢群體的基本生活。因此，針對兩項制度銜接過程中偏離起點平等、過程公平以及結果正義的社會事實，應強化扶貧與低保政策銜接的頂層設計，建立同步識別的對象瞄準工作體制，完善社會監督與第三方評估機制，促使改革發展成果惠及社會全體人員，彰顯公平正義。

(一) 強化扶貧與低保政策銜接的頂層設計

加強農村扶貧開發與低保制度銜接的體系化和規范化建設。首先，扶貧開發與低保制度的有效銜接作為我國反貧困領域的一項創新性戰略，應采取頂層設計與具體實踐相結合的原則，制度設計不僅要遵循起點的價值理念，更需進行實地調研，聽取農村基層工作者和貧困群體的意見，力求做到兩項政策的制度建設有效銜接。其次，在現有的制度下，應出臺相關政策著力明確農村扶貧開發和低保制度銜接的具體標準與程序。這就意味著在低保戶與貧困戶聯動的進程中，應基于兩項制度在農村運行的實際情況，明晰兩項制度的交叉對象需要滿足何種條件、如何聯動以及詳細的識別程序等問題。再次，還需提高基層工作人員的工作能力與思想素質。避免扶貧和低保工作落實中出現隨意性和權宜性的戰略，各級部門更不能隨意改變兩項制度銜接的相關細則，應保證政府上下級部門之間目標的一致性。

(二) 建立同步識別的對象瞄準工作體制

貧困人口的精準識別是農村扶貧開發與低保制度有效銜接的關鍵環節。但目前兩項制度的對象識別程序仍缺少有效聯動、對象瞄準存在偏差，為此，應建立同步識別的對象瞄準工作機制[18]。一方面，要保證兩項制度對象的統計口徑一致。在兩項制度執行中，扶貧部門、民政部門以及統計部門應協同成立貧困人員統計和認定小組，其中由統計部門負責牽頭，以具體開展貧困對象統計認定工作，從而保證貧困對象的統計口徑一致，確保貧困人群識別程序更加公平。另一方面，要確保兩項制度對象的識別過程同步。扶貧部門、民政部門以及統計部門在兩項制度對象識別中應統一組織和實施，使兩項制度對象瞄準在程序與時間上步調一致[19]，避免貧困對象識別“脫靶”。

(三) 完善社會監督與第三方評估機制

農村扶貧開發與低保制度要實現結果正義必須進一步完善社會監督與第三方評估機制。一是健全社會監督機制。現階段扶貧開發與農村低保制度實施中社會監督力度依然欠缺，為此，要健全兩項制度的社會監督機制，拓寬社會監督投訴舉報途徑，提高對兩項制度對象瞄準錯位行為的懲罰力度，以充分發揮農村居民的監督作用。二是完善第三方評估機制。第三方評估工作的開展不應由各級政府主導，而應設立專業的評估團隊并對其行為加以規范，以防個別評估工作人員持有“得過且過”的心理，通過責任追究明晰評估工作人員的職責，增強其責任心，以保證科學高效地展開評估工作。

結 語

公平正義是農村扶貧開發與低保制度的核心原則，兩項制度的銜接整合是我國農村反貧困的一項制度創新，其長遠目標在于改變農村貧困群體的生活狀況，保證人人共享發展成果，實現更高層次的公平正義[20]。論文以Y鎮的S村和Z村為例，發現兩項制度在實際銜接中產生了相應的政策效果，證實了農村扶貧開發與低保制度的有效銜接整合有利于解決農村貧困現狀。但兩項制度在實際銜接中，暴露出的包括政策理念模糊不清、對象識別程序缺少聯動以及外部評估機制缺位等弊端，一定程度上偏離了公平正義的價值理念。提出強化扶貧與低保政策銜接的頂層設計、建立同步識別的對象瞄準工作體制、完善社會監督與第三方評估機制，以保證農村扶貧開發與低保政策的有效銜接整合。2020年農村扶貧進入最后的攻堅階段，作為農村反貧困政策的一項基礎性制度，最后必須做好與低保政策的有效銜接，以實現公平正義的價值目標。