大慶市耕地保護情況的調研報告

朱月 姚立根

近年來，以黨中央、國務院印發關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見，再次對耕地保護專門作出重大部署，要求牢牢堅持最嚴格的耕地保護制度，著力創新機制，統籌推進改革，守住耕地紅線、保障經濟社會發展。

一、耕地保護基本情況

1、耕地紅線得到嚴格保護

一是明確各級政府是耕地保護的責任主體，對各行政區域內耕地保護負總責。每年初，市、縣、鄉三級政府“一把手”逐級簽訂耕地保護責任狀，層層分解下達年度耕地保有量、基本農田保護指標，形成了市縣鄉三級管護網絡。二是明確相關部門監督管理責任，各司其職。自然資源部門總牽頭，履行全面管理職責;農業農村部門負責引導和規范耕地承包、流轉及利用行為，加強耕地質量監管;財政部門負責管好用好耕地保護資金，確保建設性保護資金的長期投入;審計部門將耕地保護情況作為領導干部離任審計的重要內容;公安、司法、監察等部門共同對破壞耕地的行為予以嚴肅查處。三是嚴格考核。大慶市由自然資源、農業農村、統計三個部門聯合組織對所轄五區四縣進行耕地保護情況考核工作，考核和抽查的結果，將作為領導班子績效評價、土地利用計劃安排、建設用地審批掛鉤的重要參考依據。截至2019年底，全市耕地面積78.23萬公頃，基本農田穩定在57.9萬公頃。

2、建設占用耕地得到合理控制

近兩年，大慶市對非農建設占用耕地項目在選址立項階段就前期介入，使其盡量不占、少占或占用劣等耕地。2019年全市共申報新增建設用地面積373公頃，占用耕地僅95公頃（大部分是油田產能建設中無法避免的）。此外，還通過大力清理利用存量土地，盤活利用閑置土地30公頃以上;通過加大對違法占用耕地行為的查處力度，使得違法占用耕地比率逐年大幅下降。

3、建設性保護耕地取得明顯成效

自2015年以來，大慶市按照省政府整合涉農資金的統一部署，大力推進生態高產標準農田為重點的土地整治工作，加大對基本農田區塊土地投入。截止2019年底，以高標準農田項目為主的土地提升建設面積達479.5萬畝，占耕地總量的42.3%?；菁傲隧椖繀^廣大群眾，收到了良好的社會、經濟和生態效益。另外，大慶注重保護性耕作，利用免耕播種補助、農機購置補貼等政策，將年度免耕播種面積增至230多萬畝。

4、耕地占補平衡政策得到有效落實

大慶市建立了補充耕地儲備制度，特別是針對大慶油田實際情況，油田自行建立補充耕地儲備庫用于油田占用耕地的占補平衡工作，目前油田省級耕地儲備庫現有補充耕地指標1000多公頃?？梢员Ｕ衔磥?0年油田建設補充耕地需求。

二、耕地保護面臨的主要困難和問題

1、耕地保護壓力大

大慶市2020年耕地紅線目標為：耕地保有量為70.43萬公頃，基本農田56.31萬公頃，基本農田保護率為80%。需要克服建設占用、生態退耕、自然災毀等因素影響，特別是現有包括河道湖泊防洪泄洪區內的耕地、林業草原開墾耕地、沙化耕地等不穩定耕地隨著生態文明建設的推進，還需部分調減。故而要完成年度耕地保護任務還需付出艱辛努力。

2、提升質量任務重

受光照、積溫、降水等多種自然因素以及一年一熟的耕作制度影響，耕地整體產出能力不高，中低產田面積占耕地總量比重偏大。這就要求保量的同時提質。而實際情況是大慶處于鹽堿化地帶，土壤鹽堿化非常嚴重，加之耕地建設投入不足，導致高產穩產能力不高。特別是新增建設占用的多為城鎮周邊較高質量耕地，雖做到了占一補一，但補充耕地質量相對偏低。

3、缺乏有效激勵政策

比如免耕播種補助方面，對安裝免耕播種監測儀進行全量還田作業地塊補助20元/畝，少量還田作業地塊補助10元/畝，補助標準過低，而且安裝所需費用3000元，也就是至少作業150畝，才能將監測儀安裝費用掙回來。加之新購置農機補貼標準不高，很多農民更愿選取傳統種植模式。

4、集約節約用地水平低

截至2019年底，全市共有批而未用土地1456公頃。共有7個園區的已建成用地占比不足50%。另外，地價水平總體偏低（僅為全國平均水平的66.3%），土地利用方式較為粗放，也加劇了建設用地供需矛盾，對耕地保護的威脅越來越大。

5、耕地保護意識有待提高

近年來，雖然違法占用耕地面積逐年下降，但違法占用耕地特別是占用基本農田案件屢禁不絕。2019年，全市依法查處各類土地違法用地問題48件，違法面積37.59公頃，其中耕地1.31公頃。違法用地問題的發生，確有諸如有效施工期短、審批前置條件多等因素，但一些地方政府、用地單位保護耕地和依法依規用地意識淡薄也是不可回避的重要原因。

三、有關建議

1、建議加大耕地保護責任目標考核力度

耕地保護責任目標考核在保障國家糧食安全方面處于舉足輕重的地位和作用。建議進一步強化各級政府的耕地保護責任，逐級落實年度耕地保有量和基本農田保護目標，層層傳導壓力。同時，在耕地保護責任目標考核手段、目標、區域及指標體系實施差異化考核政策，充分調動各級政府和全社會保護耕地的積極性。

2、建議完善耕地保護激勵機制

建立和完善耕地保護區域補償機制，明確各區域在耕地保護工作中的責任和義務，確定保護工作主體和保護對象，明確耕地保護專項資金，通過新增費、耕地開墾費、耕地占用稅、土地出讓金等各種稅費抽取一定比例，用于專項耕地保護激勵。另外，建議提高免耕播種機械及作業補貼標準，健全保護性耕作技術推廣體系。

3、建議設立專門耕地破壞程度鑒定機構和制定可操作性強的破壞耕地行為認定標準

目前來看，耕地破壞現象時有發生，沒有專門專業的破壞耕地行為的鑒定機構和認定標準，這對于下一步進行復墾與處罰的措施來說，沒有一個可作為衡量標準的依據。

（作者單位：1.163512黑龍江省大慶市紅崗區杏樹崗鎮鄉村振興發展服務中心;2.163512黑龍江省大慶市委農辦秘書科）