大數據驅動的透明政府建設
——媒介選擇與政民互動重構

張紅春，鄧劍偉，邱艷萍

（1.貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025；2.北京理工大學 管理與經濟學院，北京 100081；3.貴州大學 明德學院，貴州 貴陽 550025）

建設一個高質量的透明政府是學術與實踐領域的共同追求。在學術研究中，透明政府指的是公眾對政府行政過程與結果知情的狀態[1]。公眾對政府的知情可以加強對政府的監督，改善公眾對政府的信任感，強化公共問責。因此，透明政府是法治政府、廉潔政府、民主政府等政府治理現代化實現的治理前提[2-3]。可見，透明政府既是一種重要的治理價值與目標，也是一種實現其他治理目標的重要治理工具。鑒于透明政府的諸多治理益處，它被廣泛視為政府善政與善治的標準[4]。在實踐中，中國透明政府建設的頂層設計也日漸明確。《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的十九大報告都指出，要健全黨和國家監督體系，要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行；2016年國務院辦公廳頒發的《關于全面推進政務公開工作的意見》也指出，要推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開（簡稱“五公開”），建立以公開透明為基本特征的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府；2018年國務院印發的《國務院工作規則》也明確提出，國務院及各部門要把公開透明作為政府工作的基本制度，堅持以公開為常態、不公開為例外的基本原則。可見，構建一個公開、陽光的透明政府已成為行政改革的重要方向。

大數據時代引致的透明社會日漸給透明政府建設帶來新的機遇與挑戰。當前，互聯網、物聯網、移動互聯網、云計算、人工智能等新型信息技術的社會應用日益廣泛，其強大的數化、記錄、處理和傳播事實的能力驅動物理世界與社會世界的方方面面加速進入信息化和數字化的高級階段。其后果就是數據信息量爆炸式增長，社會各領域的大數據不斷形成。隨著社會廣泛、深入地應用大數據的理念思維、數據實體與方法技術，大數據成為社會運行的數據基礎與基本生產資料，社會演革漸入大數據時代。大數據時代將帶來一個高度開放、共享與坦誠的透明社會。這是因為在信息化高級階段，個體與組織方方面面的信息被數字化采集、處理、存儲、歸檔和交易，不斷增長的數據記錄使社會運行的可觀察性顯著提高，萬事萬物變得有跡可循和依數可溯。隨著人們在數字世界中進行數碼互動，以及數字痕跡、信息傳播與交流速度提高，社會透明度將隨之提升[5]。學術界將大數據時代下社會透明度全面提升的現象稱為“新透明度”，用以描述任何個體與組織前所未有地向政府組織、私人組織、其他個體以及機器保持可視可見的一種公開透明狀態[6-7]。透明社會將具有兩個顯著特征：其一，徹底透明。即萬事萬物的方方面面都可以被數據化記錄，真實還原和再現任何事物、事務的客觀真實存在。其二，互為透明。基于數據的開放共享，社會將不再是少數人監督大多數人，而是每一主體監督每一個其他主體。大數據時代將為公共和私人領域帶來更高的透明度、洞察力和參與度，社會運行將走向坦誠布公、互相共享、互為透明、相互監督、相互信任的新時代，顯著降低社會交易成本。面對透明社會的演化趨勢，政府作為社會的元治理主體理應首先實施透明化的治理。在大數據時代，公民對知情權的理解不斷加深，籠統的信息公開已經不能滿足公民的需求，政府公開信息的范圍、精細程度以及準確度受到了越來越多的關注[8]。大數據時代正倒逼各國政府必須強力開啟“密室”的大門，倒逼政府“黑箱”決策管理模式走向公開透明[9]。因而，如何建設高質量的透明政府成為大數據時代政府治理應予考慮的前瞻性議題。

利用大數據的數據思維、資源和技術構建透明政府的潛在價值開始為學界所關注，但相關研究仍處于起步階段。已有透明政府的實踐和研究中關于透明媒介的選擇、生產、公開及其利用都是以政府信息為中心來展開的。但是在大數據時代，以政府信息為媒介的透明政府建設局限性日益凸顯。研究結果顯示，政府信息及信息公開中的淺層次知情、單向度溝通和低公眾參與限制了透明政府構建質量[10]。而且，公眾參與公共事務需求和數據需求日益增長，傳統的政務信息公開日益不適應社會發展[11]。在大數據時代日益來臨的背景下，有學者開始對構建透明政府的背景、機遇、挑戰、潛在價值進行研究。在大數據與國家治理的研究中，大數據被認為可以減少權力幕后交易和“黑箱政治”的現象，提升國家政治治理的透明性[12]。在大數據與政府治理的研究中，大數據被視為實現透明政府的利器[13]。盡管有學者已經敏銳地指出了大數據對于透明政府建設的潛在價值，然而透明政府建設可利用的大數據資源是什么？其是否具有如學術界所期望的卓越透明價值？以及如何利用它等重要問題還缺乏直接研究。本文基于此展開探索性的理論研究，探討利用大數據建設透明政府需要解決的媒介選擇、生產、公開與利用等四個連貫、具體的問題。

一、透明政府建設的媒介議題及其大數據嵌入的可能性

（一）透明政府建設的媒介議題

厘清透明政府媒介議題的緣起與本質有利于把握大數據如何嵌入透明政府建設的基本邏輯。透明政府的理論緣起是公眾與政府之間的委托代理關系及其衍生的信息不對稱問題。政府承擔面向公眾的公共受托責任，政府必須以其行為和結果向公眾負責。政府承擔的公共責任需要它向公眾保持公開和透明，政府組織因此是透明政府概念中的被觀察、被監督對象，而公眾是透明政府的觀察主體和監督主體。公眾能夠由外向內地觀察和監督政府是衡量政府是否透明的標準，“把政府變成玻璃缸里的金魚”的透明政府理想正是對公眾與政府間觀察與被觀察關系及其透明效果的生動比喻。但是，由于政府組織及其活動與公眾在場域、時空上的分離，公眾不可能直接觀察政府，公眾必須借助特定的中介來非介入性地了解政府，可以將這種中介稱為透明媒介。透明媒介是對事實的再現，包括觀察對象的決策事實、行為事實、環境事實等[14]。透明媒介是政府和公眾之間知情互動與溝通的橋梁。政府承擔的透明義務必然要求其用特定媒介記錄行政事實并將其作為透明媒介公之于眾。而公眾通過獲取、學習和利用透明媒介能夠回溯政府的行政過程與結果事實，進而實現對政府運行知情，最終實現透明政府構建。通過透明媒介生產、傳遞和利用中的政民互動與溝通，這種非介入性的觀察介質既保證了公眾的參與性和知情權，又能保證政府行政空間的與公眾之間相對獨立性。公眾與政府之間圍繞透明媒介的互動關系如圖1所示。

透明政府構建本質上是以透明媒介為中心的政民互動過程，它包括可以操作化為四個連續性的具體問題：其一，透明媒介的選擇，即公眾選擇何種媒介來觀察政府；其二，透明媒介的生產，即政府如何將此種透明媒介創造出來；其三，透明媒介的公開，即政府如何以最有效的方式將透明媒介傳遞給社會大眾；其四，透明媒介的利用，即公眾如何通過獲取和利用媒介實現對政府運行的實質知情。

而任何一種透明媒介所帶來的透明效果與功能可從四個維度進行衡量，如圖2所示。其一，透明深度。透明深度是公眾能夠透過媒介本身看到最真實、客觀和本質的政府程度，意指公眾據該種媒介建構的行政事實與行政運行的實際事實之間的透明損失最小。這需要考慮透明媒介對行政事實的客觀記錄、追溯和還原能力。其二，透明廣度。政府是一個龐大而復雜的組織群，其運行過程也異常復雜。透明廣度指公眾能否通過透明媒介獲得政府方方面面的全景圖并實現系統全面的知情。這需要考慮透明媒介對復雜政府及其行政過程的全面記錄、追溯和還原能力。其三，透明時效。時效性是指動態的行政運行過程向公眾保持實時和動態公開透明的能力。根據政府行政過程與結果向公眾公開的及時程度，可將透明政府分為實時透明和回顧型透明，后者指行政事實的延遲與滯后公開。具有時效性的透明政府構建要考慮透明媒介的生產速度、公開速度和傳播效率，盡量縮短行政事實、媒介記錄與媒介公開的時間間隔。其四，公眾利用透明媒介的積極性。透明政府是政府與公眾有效互動的產物，缺乏公眾參與仍將導致黑箱政府的結果。這是因為透明政府的衡量標準是公眾對政府行政過程與結果的實質知情，這需要公眾全過程的參與透明媒介的搜尋與學習，并最終轉為公眾對政府運行的認知與理解。因此，能否激發公眾參與透明媒介的搜尋、處理和反饋等媒介利用行為是透明媒介選擇的重要因素。

（二）大數據作為政府透明媒介的可行性

大數據首先是作為一種數據資源而存在的數據實體，政府內部是否具備或創造這樣的數據資源的可能性，它的透明效果如何，它又能否成為政民有效互動與溝通的透明媒介，這是利用大數據建設透明政府首先要回答的可行性問題。

透明媒介應發軔于行政場域并記錄行政事實，因此利用大數據構建透明政府須將透明媒介選擇的視角轉向政府行政過程中所產生的大數據資源。政府治理方式的變革與社會技術進步歷來是融合而不是隔絕的，大數據資源賴以生成的互聯網、物聯網、移動互聯網等信息技術正通過戰略和應用層面源源不斷地全面嵌入政府治理。2015年，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，提出要讓大數據成為提升政府治理能力的新途徑，建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制。在此頂層規劃之下，公安部、工業和信息化部、環境保護部、國家發改委、國土資源部、交通運輸部、水利部、農業部等國家部委先后頒布了本領域大數據應用實施方案，推進各職能部門的大數據中心、云平臺、管理平臺和應用平臺的建設，提升政府數字化治理和智能化治理水平。以大數據資源及其應用為基礎，互聯網+政務服務、數字政府、智慧政府、智慧城市、智慧監管、智能執法、智慧醫療、智能交通等一系列政府治理信息化和數字化的理念與實踐創新在全國各地如火如荼地進行，大數據技術日益從宏觀、中觀和微觀層面全面嵌入政府管理的方方面面。這些實踐背后的共同基礎就是基于互聯網、物聯網、移動互聯網技術所生產的大數據資源作為數據基礎。可將政府在行政管理過程中利用傳統和新型信息技術生成的記錄行政過程與結果的大體量數據集合稱為行政大數據。可以預見，在信息化走向高級階段的背景下，行政大數據資源正在且仍將爆發式地增長。政府內部的各種行政大數據資源具有優化政府決策、政府監管、公共服務的重大管理價值為已有研究確立[15]。但是它是否具有透明價值和改善政民互動溝通的媒介功能需要深入分析大數據媒介的獨特屬性及其透明功效。

大數據技術與行政耦合產生的行政大數據具有實現高質量透明政府的巨大潛力。其之所以具有這樣的透明力量在于行政大數據除了具有數據的基本屬性，還具有大數據的特殊屬性。隨著人們對大數據特征的認知深入，大數據不同于傳統數據資源的特征已從最初始的大量性（Volumes）、快速性（Velocity）、多樣性（Variety）的 3V 特征，逐步擴展到 4V、5V、6V、7V 甚至 8V，即大量性（Volumes）、快速性（Velocity）、多樣性（Variety）、價值性（Value）、準確性（Veracity）、動態性（Vitality）、可視性（Visualization）、合法性（Validity）。 而具備大數據特征的行政大數據與政府信息、行政小數據等透明媒介相比，在透明深度、廣度、時效、公眾媒介利用積極性上具有顯著優勢。

第一，在透明深度上，行政大數據的原始數據屬性使其最接近行政事實而有助于構建客觀的透明政府。數據是符號，是關于客觀事實的描述，是客觀事物直觀意義上的單純表達，通過對事物、事件與環境的觀察和感知而獲得[16]。數據是對事物、事件、活動和交易事實的記錄，是對事實的再現，數據的本質即蘊含了它鮮明的事實屬性。數據經過人們的加工和闡釋后成為具有意義的信息。數據與信息的最大區別在于它是沒有經過任何加工與解讀的原始記錄，不具有明確意義，而信息則反之。由此可推斷并定義，行政大數據是描述行政環境、行為、事件等原始事實的符號，政府信息則是行政主體對原始政府數據加工處理后的行政事實二次重構與解釋，其必然嵌入了行政主體的價值與意義偏好，具有主觀價值屬性。數據的客觀事實屬性和信息的主觀價值屬性使得行政大數據更接近客觀、原始的行政事實。當公眾對原始數據有更多可獲得性以及原始數據加工有更大的控制權時，透明度的深度增加了[17]。利用行政大數據能夠實現對政府運行的真實記錄，公眾能根據大數據資源還原和再現政府行政過程與結果的客觀存在。

第二，在透明廣度上，行政大數據的多樣性、大體量和全樣本特征使其能記錄和反映政府管理的方方面面，有助于實現系統全面的透明政府。大數據的多樣性特征使得記錄、回溯、再現行政事實的媒介可以多樣化，文本、數字、圖像、視頻、音頻、算法、動畫、模型等多樣性的大數據形式可以將更多行政主體及其職能、資源、事務納入記錄范圍，實現政府行政過程中人的軌跡、物的軌跡、事的軌跡全面符號化和數據化留痕。不斷增長的政府數據記錄使政府運行的可觀察性顯著提高，政府行政事務變得有跡可循和依數可溯。大數據還具有大量性的特征，而這得益于大數據技術超強的全面記錄和數據化能力。大數據從某種程度上可以理解為全數據和總體，一切皆可量化，一切皆可數據化[18]。大體量的行政大數據也意味著它應是全數據和全樣本，比以往任何時候都趨于記錄和揭示政府管理方方面面的總和。因而，行政大數據可以超越碎片化、小體量、單一性的行政小數據和政府信息帶來的碎片化認知政府困境，為公眾認知政府提供全景圖。

第三，在透明時效上，行政大數據的快速性特征將使得公眾能更快捷地觀察和監督政府。基于新型信息技術設備的大數據具有生產速度快、處理速度快、傳輸速度快的特征，大數據因此具有對事實的快速感知與擴散能力。基于大數據的實時記錄和快速傳播技術，原始和客觀的行政大數據資源可以即時向公眾開放和共享，進而有效破解公眾與政府面臨的時間與空間上的事實不對稱困境。利用大數據的智能分析和處理技術，行政大數據的接收者可以自動化地快速獲取政府信息和知識。與傳統政府信息的生產、加工和公開的冗長時限相比，行政大數據的生產、處理和傳輸效率將顯著提高，將極大縮短行政事實記錄、加工、傳輸、公開之間的時間間隔，進而實現政府動態和實時地公開透明。

第四，在公眾參與性方面，行政大數據可以有效吸納公眾參與透明媒介利用。政府信息公開模式下公眾是被動接收和知曉政府信息，政府主導政府信息生產與公開過程，因而是一種缺乏有效政民互動和單向度的透明政府管理。而向公眾提供行政大數據將推動并促進參與型的寫作社會而不是閱讀社會的建設，將根本性改變公眾在政府信息建構中的被動地位。這是因為大數據具有價值性特征，行政大數據蘊含的巨大透明價值和社會價值將充分調動公眾參與和開發利用積極性。向公眾公開大數據實際上賦予了公眾政府數據處理者和政府信息生產者的角色與權利，公眾承擔行政大數據獲取、加工與政府信息生成的職責，公眾因此成為透明政府建設的關鍵合作生產者。同時，大數據資源是大數據時代的稀缺公共數據資源，行政大數據的公共數據和原始數據屬性使得公眾可以繼續挖掘行政大數據的其他價值，公眾通過對行政大數據的二次加工和分析利用可以滿足監督政府之外的其他發展需求，公眾參與行政大數據利用和透明政府建設的積極性將被系統性地調動起來。

綜上，行政大數據在四個透明效果指標上都具有比政府信息更為卓越的透明媒介功能，是大數據時代下公眾由外向內、客觀、全面、實時地觀察與認知政府的理想媒介選擇。大數據時代下透明媒介從政府信息到行政大數據的嬗變也必然要變革透明政府建設中透明媒介生產、公開和利用機制，重構政民互動責任與行為，進而構建一條透明政府建設的新路徑。

二、政府如何利用大數據推動透明政府建設

政府在透明政府建設中承擔透明媒介供給責任，透明媒介向大數據的嬗變也相應要求政府變革透明媒介的生產與傳播方式，通過政府側的行政大數據資源生產與公開來提高政民互動的效率與質量。

（一）利用大數據來記錄政府行政

生成具有大數據特征的透明媒介是利用大數據建設透明政府的前提。不同于一般意義上的政府大數據資源，作為透明介質的行政大數據資源因其服務于公眾知情的功能規定性，進而決定了它必須記錄和反映政府行政過程與結果的事實。如何記錄復雜的政府行政事實需要利用大數據技術實現行政方式與行政痕跡的雙重變革。

將動態性的行政活動轉化為數字記錄是行政大數據生產面臨的首要問題，而在行政過程嵌入信息技術是將行政事實轉化為可追溯、可傳播的數據資源的有效途徑。大數據時代，世間萬物一切皆可數據化，其背后依托的是互聯網、物聯網和移動互聯網等新型信息技術強大的事實記錄和固化能力。作為外生的信息技術和數據生產工具，它只有內化于科層組織的運行當中才有可能產生行政數據資源并記錄行政過程。正因如此，要實現行政過程數據化留痕的前提就是行政過程須與大數據技術深度融合，利用大數據技術驅動的行政模式的數字化、信息化和智能化轉型。大數據感知、采集、管理和分析技術嵌入行政過程為有效捕捉轉瞬即逝的行政事實提供技術可能性，因為數字化行政具有實時記錄、全面記錄、快速傳遞事實的特征，能夠實現從手動留痕、部分留痕、選擇性留痕向自動留痕、全程留痕、客觀留痕的數字化行政痕跡管理模式轉變。因循組織應用技術和技術變革組織的交互變化，政府的組織、項目、政策、崗位、公務員不同層次行政主體的行政行為、事務與軌跡事實都可以通過數字化的符號、視頻、音頻、文本等方式記錄下來。行政主體的數字化也必然帶來依附行政主體而存在的物力、財力、信息資源的配置、性能和運行狀態的數據化，進而有可能將復雜和動態的政府組織運行的事實進行有效固化。可見，通過大數據技術與政府行政過程的融合實現了行政方式與行政事實記錄方式的革命性變化。

將離散的行政數據資源重構為真正意義上的行政大數據資源，是將碎片化的行政事實整合為完整、統一、連貫性的政府事實全景圖的必然過程。其重構的必要性在于，政府組織復雜的結構與功能決定了行政事實、行政數據的生產、占有、分布和記錄必然是離散式進行的，而公眾認知政府則有系統認知、關聯認知的知情需求。大數據大體量、全樣本、多樣性特征使其數據實體以集合數據、數據倉庫、數據包、關聯數據的形式出現，其數據屬性也同樣要求對分散的行政數據資源進行融匯。數據融匯過程也就是碎片化的行政事實進行有機整合與重構的過程。大數據技術嵌入行政組織的運行雖然無法根本上破除科層組織對行政事實的分割，但是它卻提供了事后縫合碎片化行政事實并提供一個組織運行事實完整圖景的技術可能性，而這正可通過對數據資源的匯聚、共享和關聯技術得以實現。數據匯聚是指將從不同來源得到的數據資源整合起來的數據集中過程，是大數據資源形成的必要條件。當下，大數據的匯聚和共享技術日趨成熟，通過在不同的政府數據資源之間建立共享協議、接入API接口、建立映射條件、構建關系型數據庫等途徑，可將跨部門、跨層級、跨地域之間行政數據資源進行共享。隨著行政數據資源在縱向的行政上下級和橫向的跨部門之間進行共享、流動與聚合，分散的行政數據可以匯聚成更大規模、更大體量和更高質量的行政大數據，進而重構出一副宏大且可溯源的政府事實場景。借助全面性和關聯性的行政大數據資源，能最大限度地保證公眾認知政府行政事實系統性、客觀性、連貫性與完整性，它也因此成為公眾觀察政府和監督政府的理想媒介資源。

按照公眾認知政府的多維度、多層次、多方位的知情目的，海量的行政大數據媒介資源須進行結構化的數據體系構建，形成一個縱向打通、橫向連通的透明政府大數據媒介資源體系和目錄體系。首先，為了讓公眾認知和回溯政府行政過程，可匯聚不同層次行政主體的決策、執行與結果的事實記錄建設政府決策大數據、執行大數據和結果大數據，支持政府決策公開、執行公開、結果公開的透明目標。其次，整合構建政府行政職能與部門大數據資源，提升政府橫向職能的透明度。按照行政的外向職能與內向職能兩個向度，可匯聚政府外部職能領域的數據資源構建政府宏觀調控大數據、監督執法大數據、公共服務大數據、社會管理大數據資源，推動政府外向職能領域的大數據準備；對于政府內部管理職能，通過將數字化和信息化技術融入人事管理、財政管理、資產管理、采購管理、績效管理、后勤管理等政府內部職能運行構建相應的內部管理大數據資源，提升政府內部行政管理的可觀察性和透明度。再次，從縱向上匯聚不同行政層級的行政大數據，推進各級政府的公開透明。各層級政府通過匯聚本級政府的各類行政大數據資源，并使不同層級政府間的大數據資源縱向關聯與共享，進而推動中央、省、市、縣、鄉等不同層次行政主體的大數據生成，為中央政府透明、地方政府透明、基層政府透明等縱向透明政府建設提供優質大數據資源。如圖3所示，透明政府建設所需的大數據資源從政府縱向、橫向和過程透明三個方面生產、匯聚與關聯，進而形成一個完整的大數據資源體系與目錄，為透明政府建設提供了高質量的透明媒介體系。

（二）利用大數據創新政府公開

利用大數據媒介構建透明政府需要實現從政府信息公開到行政大數據公開的公開內容與機制變革。近年來，地方政府數據開放的創新實踐不斷擴散。學術界也一致認為政府數據開放是信息公開在大數據時代的新發展階段和新的領域[19]。相對政府信息公開，政府數據開放升級表現在公開內容更深、公開積極性更高、公開目的側重保障公眾的知情和發展的雙重需求等方面[20]。然而，已有研究對國內代表性的政府數據開放平臺的反思與評價研究都顯示，政府數據開放普遍存在開放樣本數據而非全球數據、開放小數據而非大數據、開放數據規模小、數據關聯匯聚程度低、開放數據格式不統一、政府數據可機讀比例低、數據價值密度低、數據使用率低等問題[21]。而在利用開放數據構建透明政府方面更是短板，將政府數據開放等同于政府信息公開的“新瓶裝舊酒”行為、開放原始政府行政記錄數據偏少等制約了公眾知情效果的改善。因此，利用大數據構建高質量透明政府須徹底變革政府公開的內容、方式與質量。

實現從政府信息公開、政府數據開放向行政大數據公開的迭代升級是大數據時代下透明政府公開機制變革的重要趨勢。透明政府建設視域下的行政大數據公開，是指政府將其生產、匯聚和不涉密的且具有透明價值與功能的行政大數據資源以一種公開和無限制的方式在線發布并讓不特定社會公眾加以利用的數據活動。相對于傳統的政府信息公開和政府數據開放，行政大數據公開在公開機制變革與創新上主要體現在以下方面。

1.在公開內容上，行政大數據公開內容指具有透明價值的行政記錄和原始行政數據資源，它能給公眾呈現一個客觀、真實的政府行政事實

政府治理過程生產并掌握著海量的數據資源，但并不是所有政府數據與大數據資源都具有透明價值。例如，政府利用行政職權所收集和掌握的公民數據、企業數據等公共數據資源就不具有透明功能，因為它不能反映政府行政方式、過程與結果。透明行政大數據開放意味著政府必須公開記錄行政、描述行政、回溯行政的事實與數據，公開的標的是政府行政活動涉及的組織、公務員、資源及其行動軌跡而不是其他。通過公開行政過程中的原始數據，透明政府建設質量維度的透明深度將得到有力的提升，一個客觀、真實、徹底透明的政府將呈現在公眾面前。

2.在公開內容的傳遞程度上，行政大數據應主動和全面地公開，給公眾呈現一副政府行政事實的全景圖

政府負有的公眾透明義務意味著政府除了小部分涉密的行政內容，其余大量行政活動及其數據記錄應該向社會開放，政府應向社會公眾主動提供無差別的大數據透明媒介供給服務。因循大數據本身的客觀性、全樣本、大體量和關聯性特征，行政大數據公開也意味著政府向社會全面徹底地公開行政記錄。因此，行政大數據公開具備了政府行政的事前公開、主動公開、及時公開、免費公開、全面公開特征，將顯著降低公眾透明媒介獲取成本和知情成本。行政大數據公開應無需公眾的特別申請，無需特別授權，主張原始的透明大數據及時、無限制、無歧視地普遍開放，保證公眾平等、自由、免費獲取所需透明媒介，這顯著不同于政府信息公開制度下有限度的政府信息提供以及通過依申請公開的公眾知情補救制度設計，也超越了政府數據開放實踐中公開非行政數據、有限度公開行政數據的低效透明政府構建。

3.在公開內容的呈現方式上，行政大數據公開以關聯開放方式增進公眾認知的連貫性和整體性

如前所述，大數據具有整合碎片化的行政事實技術優勢，而大數據的關聯開放技術能將融匯后的行政事實以關聯性開放的方式完整地傳遞給公眾。關聯大數據開放是大數據技術當中富有前景并能更加高效訪問和利用政府開放大數據的技術，互聯網和語義網等新技術的發展使得大數據的公開可以考慮并實現數據之間的關聯、復用、鏈接，使得數據接收主體能夠理解并發現更多具有相關性的數據、信息與知識。在不同維度、層次、方位的行政大數據集之間建立映射條件，通過數據關聯和關聯數據公開展現行政數據背后的政府行政主體、人、事、物的復雜關系、聯系與互動事實，打破了碎片化行政組織所生產數據的組織壁壘和技術壁壘，實現了政府組織結構與功能的關聯、互動和融合。而行政大數據關聯開放將提供豐富的數據鏈、信息鏈、知識鏈和價值鏈，將增進公眾對政府行政事實認知的探索性、系統性和整體性。

4.在公開內容的背景信息上，行政大數據公開還應公開大數據資源背后的元數據

元數據是描述數據的數據，行政大數據的元數據是關于大數據資源的背景數據，是對數據集生產方式和效果的描述。元數據一般包括數據集的名稱、簡介、標識符、所屬領域、數據功能、數據提供方、數據發布者、數據集創建者、數據集的時間屬性、數據集的空間屬性、數據集的更新、數據集展示的永久URL、數據文件下載的URL、數據關聯資源的URL、數據安全屬性、數據更新周期、數據語種等等。行政大數據的元數據是對大數據資源的生產主體、生產過程、生產方式與生產結果的全面說明，將標準的、機器可讀的元數據全面開放可以加強公眾對行政記錄和行政數據的生產、利用與監督，提升行政大數據資源的質量與可使用性。

5.在公開內容的交付平臺上，行政大數據資源應通過在線平臺持續供給

大數據資源的大體量和電子化存在形態促使政府必須變革傳統的線下公開方式，依托互聯網、移動互聯網和云計算技術，可建設行政大數據資源中心、管理平臺和開放平臺。通過建設基于網站的行政數據公開平臺和移動端的行政大數據公開應用，實現行政大數據的全天候、不間斷地持續提供和公開。建立行政大數據公開平臺與行政大數據中心、大數據管理平臺的聯動機制和交互對接，實現行政大數據的后臺生成、匯聚、管理、存儲與前端的數據開放無縫對接，向公眾提供集約化、實時化、常態化和制度化的透明大數據供給服務。相應的，行政大數據開放平臺還應向公眾提供智能化的大數據分析技術，支持社會公眾自動化地挖掘海量大數據蘊含的行政信息，讓社會公眾的政府信息與知識生產過程更加智能和便利。為此，行政大數據公開平臺可嵌入新一代的數據處理、數據分析、數據挖掘、數據可視化工具，給公眾提供數據搜索、批量下載、歸類、對比、排序、計算、統計、預測、比較、可視化等智能化的數據分析技術，植入統計計算、云計算、機器學習等數據深度挖掘技術，實現智能化的行政信息分析、趨勢提取、因果分析、未來預測、可視化展示，支撐公眾對政府行政事實與記錄的有效獲取、處理、分析和利用，改善公眾的知情體驗和知情效果。

因循行政公開與大數據思維、資源、技術的深度融嵌，行政大數據公開在公開內容與公開方式上實現了從政府信息資源公開、政府小數據資源公開到行政大數據公開的嬗變，是大數據時代下實現徹底、全面和系統透明政府的有效途徑。通過公開行政大數據來建設透明政府已有先例。例如，美國在建立透明政府的愿景下推出了USA Spending財政大數據開放平臺。該數據平臺匯聚并開放了來自100多個聯邦部門的財政系統及其相關業務系統，提供原始的合同數據、貸款數據、財政補助數據、采購數據、援助數據、會計數據等等①https://www.usaspending.gov。。利用該平臺提供的數據查詢、數據可視化、專題分析、數據庫下載、API接口等數據分析功能，公眾可以對所有政府財政項目進行跟蹤、搜索、排序、分析和對比，能夠知曉每一筆資金的軌跡、明細，全面監督財政資金的合規性、合法性和有效性，顯著提升政府財政透明度。可以展望，吸納了大數據理念、資源和技術的行政大數據公開將促使政府行政事實和數據記錄從小體量有限開放向大規模的全面公開、從淺層公開到深度公開、從分散碎片化公開到關聯系統性公開的全面轉變，全面超越傳統政府公開廣度、深度和質量。如表1所示，從數據封鎖到數據公開、從公開信息、公開小數據到公開大數據的雙軌演化趨勢下形成的行政大數據公開才是大數據時代下實現高質量透明政府建設的未來趨勢。

表1 政府公開的媒介類型、公開策略與透明效果

三、公眾如何使用大數據推動透明政府建設

大數據資源的徹底公開并不能自動形成透明政府，因為公眾不參與透明媒介的政民互動仍會造成對政府行政過程與結果的無知。在數字化透明時代，公眾作為政府電子媒介的使用者必須具備物理獲取（能夠得到所需的電子媒介及其載體）、信息知識獲取（能夠理解內容）和社會獲取（能夠共享內容）三種參與能力與行為。用大數據建設透明政府也必須考慮公眾如何全過程有效參與大數據媒介的物理獲取、信息知識獲取與社會獲取的利用行為和參與機制，進而形成與政府行政大數據生產與供給機制的有效互動。

利用大數據構建透明政府首先要求公眾形成知情動機并搜索行政大數據資源。知情動機是公眾認知和了解政府行政過程與結果的意愿，它是調動公眾參與透明政府政民互動的原動力。這種原動力來自公眾維護個體正當利益和公共利益的驅使，又以法律對公眾知情權的保障為前提。如果一個社會的公眾群體當中只有少數人有這樣的知情動機并參與政民互動，透明政府的實現范圍與質量也必定是低下的。利用大數據創建透明政府需要普遍公眾對政府事務和公共事務具有責任感，珍視并利用其知情權利，并適應大數據時代迭代升級其知情深度、廣度、時效性的質量需求。有效的知情動機會促使公眾搜尋政府提供的透明媒介和公開平臺，而這會促成透明政府構建中的首輪政民接觸，即公眾的數據信息搜尋行為。利用大數據構建透明政府還需要公眾轉換透明媒介的搜尋標的，即從搜尋政府提供的信息到搜尋政府提供的原始行政數據資源。為此，大數據時代公眾要不斷提升其數據素養，提升數據資源的需求表達、搜尋與滿足技能。

利用大數據構建透明政府賦予了公眾自主的行政信息與知識生產的責任。知情本質上是從數據獲取信息的過程。行政大數據開放后意味著政府向社會共享了行政數據占有權、解釋權、加工權、使用權和傳播權等廣泛數據權利，并將信息生產權責賦予數據接收者、數據科學家、數據可視化者、科學研究者等公眾主體。這將轉變政府是唯一的政府信息生產者、加工者和傳播者的角色，也促使公眾從被動接收政府信息轉向公眾親自參與到大數據資源處理、政府信息生產、政府知識發現的大數據利用全過程之中，公眾在政府信息生產和透明政府構建中的參與權和主動權將不斷增益。持續、全面、中性、客觀的大數據資源所載荷的政府行政事實記錄為公眾知情提供了豐富的數據準備，公眾必須主動利用數據分析技術對其進行處理、分析和學習，進而回顧、還原、解釋和預測政府決策、執行與結果的行政事實，滿足公眾對政府行政的知情需要。由于大數據公開之后向公眾賦予了較大的信息生成的自由裁量權，公眾在大數據的查找、處理和學習過程中將充分融入其知情目的與價值偏好等個性化因素，公眾的知情需求將通過公眾與政府之間第二輪的數據內容互動得以精準實現。

利用大數據構建透明政府還須促使公眾成為透明政府建設的數據源、信息源和傳播主體，提升透明政府建設的公眾參與性、共享性與有效性。大數據資源的公開為政府數據經紀人和中介角色的產生提供了機會。此類數據中介是介于數據提供者和數據消費者之間的第三方主體，主要幫助不特定的公眾尋找、分析和利用行政大數據。社會公眾當中具有更強的政府知情動機、大數據資源利用意愿和大數據挖掘能力的公民與公眾組織有望成為這樣的數據中介開展行政大數據加工與共享活動。這些數據中介和透明中介可基于政府公開的大數據資源開發出專題性政府數據和信息服務，并再提供給其他公眾主體使用，使得公眾自身成為透明政府建設的數據來源、信息來源和信息服務供給主體。例如，中國一個非營利組織“公眾環境研究中心”通過全面收錄31省、338地級市政府公開的環境質量、環境排放和政府污染源監管記錄來構建環境信息數據庫，并開發了污染地圖網站、蔚藍地圖APP兩個應用平臺，為公眾提供空氣、水質、污染企業等環保信息①http://www.ipe.org.cn/。。由第三方機構提供的環保數據信息服務可以提升政府環境治理過程與結果方面的透明度，形成第三部門與社會公眾共享環保信息服務、參與環保和監督環保的環境治理新途徑。可見，公眾對透明行政大數據的使用、共享、再使用、再發布能夠使得公眾主體成為透明政府創造的積極力量。

利用大數據構建高質量透明政府將進一步吸納公眾廣泛地參與政府治理過程，形成行政大數據公開、公眾知情、公眾參與的政府治理新路徑。大數據開放帶來的高質量透明政府能保障公眾知情權，而以公眾對政府的高效知情又能保障公眾監督權、參與權的實現。一方面，公眾利用行政大數據能夠提升公眾監督效力。大數據對行政過程的全面記錄和全面公開使得政府組織及其成員的失職、瀆職、腐敗等機會主義行為更容易被公眾發現。公眾監督的越嚴格，政府行為越規范。公眾對行政大數據的獲取與應用能顯著提升公眾監督客觀性與有效性，促進法治政府和廉潔政府建設。另一方面，公眾參與開發和利用大數據有利于吸納公眾參與公共事務的合作治理。公眾對行政大數據的學習與研究可以幫助政府及時發現錯誤數據、問題數據以及背后所反映的行政問題，公眾側的反饋機制將幫助政府及時消除行政決策失誤、執行偏誤和結果偏差。而且，大數據的原始數據和公共數據特征使得價值密度巨大，是各類社會主體生產活動的重要生產資料，是公民、非營利組織和私人部門創新和創業的數據源泉。公眾可利用大數據挖掘技術對行政大數據進行立體開發、共享利用、重復使用，挖掘行政大數據透明價值之外的其他社會價值、服務價值和科研價值，據此創造新的公共知識、產品與服務，能夠起到輔助和改善政府管理和公共治理的作用。可見，政府公開大數據資源后，極大地調動了公眾參與透明政府治理和公共事務治理的積極性，促成了更為廣泛的政民互動與合作治理。

四、結語

本文的研究表明，大數據時代既給透明政府建設帶來挑戰，也帶來了豐富的數據機遇。通過對政府內部大數據資源的透明媒介進行分析，表明了借助形成中的行政大數據實現高質量透明政府建設具有理論上的可行性，以行政大數據為透明媒介的透明政府建設能夠提升透明政府的深度、廣度、時效性和公眾參與性。以行政大數據為政民互動的中心，通過嵌入大數據的思維、數據與技術重構政府側和公眾側的透明媒介生產、公開和利用機制，實現透明政府的政民互動與共同生產。

誠然，作為高質量透明政府建設的一條前瞻性路徑，利用大數據驅動透明政府的治理轉型還面臨諸多待解的決理論與實踐問題。大數據的思維、資源和技術及其政府治理應用是漸進式的，實踐中政府內部的行政大數據資源形成也正處于起步階段，政府側和公眾實現大數據驅動的透明政府治理轉型還應重點關注和深化研究以下關鍵議題：

1.透明政府的邊界與進程研究

透明政府的愿景是實現全面和徹底的政府公開與透明。然而，行政現代化的發展階段、行政體制機制與技術限制決定了徹底的透明政府建設是一個漸進發展的過程。為此，應根據政府內部行政大數據的準備情況、公眾知情需求增長情況、政府公開透明理念提升進程等因素制定漸進式的透明政府建設議程，進而決定大數據的記錄范圍、公開領域、公開程度的透明階段、標準和進程。

2.公眾的數據與大數據素養培育研究

大數據驅動透明政府建設需要公眾積極參與數據資源的處理、分析和利用，其對公眾的參與能力和數據能力提出了新的挑戰，因為它需要普遍公眾具有較強的數據獲取能力、數據分析能力、數據解釋能力和信息加工能力。如果只有一少部分專家能夠利用行政大數據進行分析，便會形成一種大數據鴻溝。因此，利用大數據驅動透明政府建設需要不斷對公眾進行數據教育和大數據素質培養，提升公眾的數據意識、數據能力和數據道德，為大數據驅動透明政府建設提供公眾基礎。

3.研究透明政府與政府行政安全、行政秘密、隱私保護的關系

研究高質量透明政府對國家安全、政治安全、行政安全、公職人員安全、公民安全的影響及其應對機制是大數據時代需予以解決的制度與技術問題。既要確定行政保密范圍，制定保密政府數據和大數據資源清單，同時也要加強對數據清洗、數據脫敏等大數據隱私和安全保障技術在行政大數據公開中的應用研究。