地方政府網絡輿情應對能力評價及提升路徑研究

謝雪梅 楊洋洋

摘 要：[目的/意義]探討不同因素組合對地方政府網絡輿情應對能力的影響，幫助政府化解網絡輿情危機，提高政府公信力。[方法/過程]選取東部和中部16個省份作為案例，采用數據包絡分析（DEA）與定性比較分析（QCA）相結合的混合方法，基于投入—產出的視角，選取傳播能力、互動程度、服務水平、應對能動性、公眾滿意度5個維度的指標，從高綜合能力和低綜合能力2個角度探析地方政府網絡輿情應對能力的提升路徑。[結果/結論]高應對能動性是高綜合能力實現的必要條件，在保持高應對能動性的前提下，提高互動程度或者服務水平，都能有效地提高地方政府網絡輿情的應對能力;低公眾滿意度是低綜合能力實現的必要條件，在保持低公眾滿意度的前提下，即使政府提高服務水平，也只會帶來相反的結果;政府保持低傳播能力、低互動程度、低公眾滿意度的情況下，必然會帶來地方政府網絡輿情應對能力的降低。

關鍵詞：地方政府;網絡輿情;應對能力;數據包絡分析;定性比較分析;提升路徑

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2020.01.016

〔中圖分類號〕G206 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2020）01-0144-08

Research on the Evaluation and Promotion Path of Local

Governments Network Public Opinion Response Ability

Xie Xuemei Yang Yangyang*

（School of Economics and Management，Beijing University of Posts and Telecommunications，

Beijing 100876，China）

Abstract：[Purpose/Significance]This paper explores the influence of different factors combination on local governments response ability to network public opinion.The purpose of the study is to help the government resolve the crisis of network public opinion and improve the credibility of the government.[Method/Process]Selecting 16 provinces in eastern and central China as examples，this paper used a hybrid method of data envelopment analysis（DEA）and qualitative comparative analysis（QCA）to study.Based on the input-output perspective，it chose five indicators：communication ability，interaction degree，service level，response initiative and public satisfaction，and explored the ways to improve local governments network public opinion response ability from two perspectives of high comprehensive ability and low comprehensive ability.[Result/Conclusion]High responsiveness was a necessary condition for the realization of high comprehensive ability.On the premise of maintaining high responsiveness，improving the level of interaction or service can effectively improve the responsiveness of local government network public opinion.Low public satisfaction was a necessary condition for the realization of low comprehensive ability.On the premise of maintaining low public satisfaction，even if the government improves the level of service，it may only bring the opposite results.When the government maintaind low communication ability，low interaction degree and low public satisfaction，it would inevitably lead to the reduction of local governments response ability to network public opinion.

Key words：local government;network public opinion;response ability;data envelopment analysis;qualitative comparative analysis;promotion path

截至2018年12月，我國網民規模達8.29億，普及率達59.6%，較2017年底提升3.8個百分點[1]。互聯網的普及，縮短了人與人之間時間和地域的距離，微博、微信、抖音等自媒體平臺應運而生，網民可以在自媒體平臺上分享自身的所見、所感、所想，網民的話語權得到了極大地提高。但是，與此同時，政府也面臨著網絡輿情管理的巨大壓力，在這個人人都有發言權，人人都有麥克風的自媒體時代，有一些人利用網絡媒體，傳播網絡謠言，煽動網民情緒，以達到某種目的，給人民和政府帶來負面的影響。政府如何在復雜多變的互聯網環境中應對來自媒體、網民的網絡輿情，是我國“互聯網+政務服務”深化發展中的一個重要問題。

目前我國在線政務服務用戶規模達3.94億，占整體網民的47.5%，地方政府積極地推進線下與線上業務的融合，實現信息互通、數據共享，傳遞黨的方針政策，全心全意為廣大人民群眾服務。但是，目前地方政府網絡輿情應對方面還存在一些問題：其一，網絡謠言的蔓延為地方政府治理網絡環境帶來極大的挑戰，政府出臺了一系列的措施遏制網絡謠言的傳播，但始終是治標不治本;其二，地方政府網絡輿情應急管理能力有待加強，突發事件很容易成為網絡輿情焦點，政府難以在第一時間滿足公眾知情的需求;其三，地方政府網絡輿情應對能力參差不齊。為解決以上問題，2018年4月，國務院辦公廳印發了《2018年政務公開工作要點》，首次提出對政務新媒體運營管理實行“關停整合”機制，2018年12月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于推進政務新媒體健康有序發展的意見》，國務院對政府網絡輿情的應對管理不斷加強，以期為人民創建一個健康和諧的網絡環境。然而，我國不同地區的政府網絡輿情應對能力到底處于什么樣的水平？哪些因素對地方政府網絡輿情應對能力產生重要的影響？而地方政府的網絡輿情應對能力又有哪些提升路徑？這些問題都是當前地方政府在網絡輿情的治理中需要亟待解決的問題。

1 相關研究

國外學者對網絡輿情的研究是從2005年逐漸開始的。網絡輿情的主要研究熱點有網絡輿情傳播過程和網絡輿情意見表達兩個維度。對網絡輿情傳播過程的研究主要集中在傳播階段分析[2]、傳播主體探究[3]、傳播進程演化[4]3個方面。網絡輿情意見表達主要從網絡輿情意見的發布者[5]和意見的具體內容[6]展開分析。

我國各級政府對網絡輿情的重視開始于2009年，網絡輿情是新時代對政府服務能力提出的新挑戰，政府為了更好地為廣大人民群眾服務，需緊跟時代潮流，不斷提高業務水平。現有關于政府對網絡輿情管理的文獻大致可以分為3個方面：其一，政府網絡輿情管理建議。在網絡輿情發展的初期，政府對網絡輿情的管理主要起到監督的作用[7]，政府應該把網絡輿情監管工作納入日常政務管理中，提高對網絡輿情監管的重視[8]。隨著網絡輿情事件的頻繁發生，政府開始意識到要對網絡輿情進行正確地引導和控制[9]，在網絡輿情管理的過程中，政府需要認清自身的優勢和劣勢、機會和威脅，確定政府的長期策略和近期策略[10]。微博作為網絡輿情的主要傳播平臺，是政府需要重點管理和監控的對象[11]，網絡輿情的管理不僅僅是政府的工作，還需要媒體和網民的共同參與，推進網絡輿情朝著健康和諧的方向發展[12-13]。其二，政府網絡輿情治理策略。隨著“互聯網+政務服務”建設的推進，政府應積極發揮“輿論領袖”的引導力，與廣大網民保持密切的聯系[14]。對網絡輿情的傳播演變[15]、熱度變化[16]、發展趨勢[17]等進行詳細地刻畫，構建網絡輿情預警模式[18]，能夠有效地幫助政府對突發性網絡輿情事件的治理。當網絡輿情事件發生后，政府對事件的回應速度[19]、回應話語[20]、回應主體身份[21]以及政府內部信息的透明度[22]都會影響政府網絡輿情的治理效果。其三，政府網絡輿情應對路徑。政府自身業務水平的提升[23]，是政府提升網絡輿情應對能力的首選路徑。健全網絡輿情監督機制[24-25]，有效的監督機制能夠正確地引導網民的情緒，遏制負面網絡輿情的滋生。構建網絡輿情預警模型[26]，能夠提前采取相應的措施，有效地化解網絡輿情危機，塑造政府公信力。網絡輿情法制建設[27]，不僅能夠凈化網絡環境，而且讓政府在應對網絡輿情事件時有法可依。

綜上所述，政府對網絡輿情的管理經歷了“監督—治理—應對”3個過程，學者們對此的研究也是逐漸深入，現有文獻的研究主要集中在理論對策研究和基于單個案例的證實研究，而針對地方政府網絡輿情應對能力評價的研究較少，且對政府網絡輿情應對能力提升路徑的研究多是從單個因素給出建議，沒有考慮各因素間的相互作用。基于此，本文對地方政府網絡輿情應對能力進行評價，并找出影響地方政府網絡輿情應對能力的主要因素，研究不同因素組合對政府網絡輿情應對能力的影響，探究政府網絡輿情應對能力提升路徑，以期能夠提升政府網絡輿情應對能力，構建和諧健康的網絡環境。

2 研究模型與假設

2.1 投入視角地方政府網絡輿情應對能力的影響因素

1）傳播能力

在網絡輿情應對的過程中，政府發布信息的傳播能力不僅影響公眾的輿情導向，而且對政府公信力的建設具有顯著的作用。楊暢[28]認為當負面網絡輿情發生時，政府需要加強自身立場的傳播力度，贏得網民的信任。李沫[29]基于法治的視角，從發言人素質、發言形式、發言時限等方面提高網絡輿情下政府的傳播能力。綜上，提出如下假設：

H1：傳播能力對地方政府網絡輿情應對能力存在影響。

2）互動程度

政府與媒體、網民的互動程度，可以讓媒體和網民充分了解政府的決策，反過來，政府也從中掌握媒體意圖和網民所向，從而能夠在處理網絡輿情事件時做出正確的決策。楊娟娟等[30]研究發現政府微博與媒體、網民的互動程度會直接影響到政府在網絡輿情事件中的地位。劉涇[31]認為新媒體時代網絡輿情更加注重網民、媒體、政府之間的互動性。綜上，提出如下假設：

H2：互動程度對地方政府網絡輿情應對能力存在影響。

3）服務水平

網絡輿情是新媒體時代的產物，與政府以往處理的政務在內容和形式上存在明顯的差異，因此，政府需要不斷提高服務水平，才能更好地應對多變的網絡輿情事件。劉穎[32]提出網絡輿情事件的發生能夠有效地促進服務型政府的建設。屈健等[33]認為政府在網絡輿情管理方面軟件和硬件的服務能力能夠顯著影響網絡輿情的風險高低。綜上，提出如下假設：

H3：服務水平對地方政府網絡輿情應對能力存在影響。

2.2 產出視角地方政府網絡輿情應對能力的影響因素

1）應對能動性

政府應對網絡輿情是一個系統的工程，不僅需要政府部門的設計規劃，還需要政府各部門之間的配合，構建一個能動的運行機制。劉煥[34]研究發現政府部門做好頂層設計可以有效地減少公共事件網絡輿情的負面影響。張寶生等[35]認為不管是在輿情發生前、中、后哪個階段，政府的應對措施對網絡輿情的發展起著決定性的作用。綜上，提出如下假設：

H4：應對能動性對地方政府網絡輿情應對能力存在影響。

2）公眾滿意度

政府對網絡輿情進行處理的最終目的就是為了贏得公眾的滿意，因此，公眾滿意度也是衡量政府網絡輿情應對能力的主要因素之一。鄒凱等[36]基于粗糙集條件信息熵方法，建立了基于網絡輿情的政府信息服務公眾滿意度指數模型。李立煊等[37]認為在網絡輿情事件的處理中，公眾對政府工作的滿意度極為重要。陳莫凡等[38]認為網民的集體認同感能夠影響網絡輿情的發展趨勢。綜上，提出如下假設：

H5：公眾滿意度對地方政府網絡輿情應對能力存在影響。

綜上所述，本文基于以上假設探討地方政府網絡輿情應對能力評價及提升路徑研究，理論框架模型如圖1所示。

3 地方政府網絡輿情應對能力評價分析

3.1 變量與數據

由于網絡輿情的發展具有明顯的空間特征，它不僅與互聯網的普及率有關，還與各地區的經濟發展水平密不可分，因此，考慮到我國各地區互聯網普及率和經濟發展水平的差異，僅選取東部和中部16個省份作為決策單元。通過文獻分析和數據調研，最終選取了3個投入指標（傳播能力、互動程度、服務水平）和2個產出指標（應對能動性、公眾滿意度），數據主要來源于《2018年度人民日報政務指數·微博影響力報告》，其中，傳播能力、互動程度、服務水平、應對能動性分別用《2018年度人民日報政務指數·微博影響力報告》中各省份的傳播力指數、互動力指數、服務力指數、競爭力指數數據，而公眾滿意度是用各省份十大政務機構微博認同度的平均分來表示。各指標的初始數據如表1所示。

3.2 結果與分析

為了使各省份的效率值分析結果存在明顯的差異，這里分別引入了正理想決策單元（DMU（+））和負理想決策單元（DMU（-）），正理想決策單元表示最小的投入獲得最大的產出，即效率最高，負理想決策單元表示最大的投入獲得最小的產出，即效率最低。運用MAXDEA軟件和表1中的初始數據，選取DEA模型中以投入為導向的CCR模型，得到如圖2所示的綜合效率值分析結果。

由圖2可知，我國中東部16個省份地方政府網絡輿情應對綜合效率值的浮動范圍是0.4～0.7，平均綜合效率值為0.4948，平均值在浮動范圍以內，沒有偏離值的出現，說明選擇決策單元時的考慮在同一互聯網普及率和經濟發展水平下的做法是正確的。但是，我國中東部16個省份地方政府網絡輿情應對綜合效率值也存在明顯的差異，這為下文地方政府網絡輿情應對能力提升路徑的研究奠定了基礎。

4 地方政府網絡輿情應對能力提升路徑分析

4.1 研究方法的適用性

地方政府應對網絡輿情的應對處理是一個系統的工程，它不僅受投入因素的影響，而且產出因素也反過來作用于應對能力的高低，各因素對政府網絡輿情應對能力的影響也并不是獨立存在的，需要基于系統的思維探索“整體的”、“組合的”方式解決政府網絡輿情應對的能力問題。基于此，采用拉金創始的基于組態比較和集合論的定性比較分析方法（Qualitative Comparative Analysis，QCA），該方法在本研究中的適用性主要體現在以下3點：

1）地方政府網絡輿情應對能力提升路徑的影響因素之間是相互作用的，不是獨立存在的，僅考慮單個因素的影響，并不能達到研究的目的，而各因素間的交叉作用是傳統統計方法所不能解決的，QCA方法正好解決了這一難題。

2）從實踐應用中可以發現，解決地方政府網絡輿情應對能力問題的路徑不是唯一確定的，不同的地方政府有各自的治理特色，但最終都得到了相同的結果，而QCA方法正可以通過識別導致相同結果的那些不同情境特定的因果路徑來評估“多重并發因果關系”[39]。

3）考慮到我國各地區互聯網普及率和經濟發展水平的差異，僅選取東部和中部16個省份作為研究對象，尚未到達傳統統計方法對樣本量的要求，而QCA方法可以應用于小樣本、中等樣本、大樣本的數據，其研究結果不受樣本量的大小影響。

4.2 數據處理

本研究選用QCA方法中的模糊集定性比較分析（fsQCA）對地方政府網絡輿情應對能力提升路徑進行分析，以傳播能力、互動程度、服務水平、應對能動性、公眾滿意度作為條件變量，以綜合能力為結果變量，其中綜合能力的計算如式（1）所示。

綜合能力=綜合效率值*（傳播能力+互動程度+服務水平+應對能動性+公眾滿意度）（1）

在fsQCA方法運行時，需要把初始數據轉化為模糊隸屬分，這里采用三值模糊集，即完全隸屬（0.95）、交叉點（0.5）、完全不隸屬（0.05），各變量所采用的校準函數如表2所示。

3）把公眾滿意度作為輿情監測的重點

低公眾滿意度是低綜合能力實現的必要條件。在保持低公眾滿意度的前提下，即使政府提高服務水平，也只會帶來相反的結果。高服務水平、低公眾滿意度的條件組合或者低傳播能力、低互動程度、低公眾滿意度的條件組合是地方政府網絡輿情應對低綜合能力實現的充分條件。獲得公眾滿意是地方政府網絡輿情應對的目標之一，也是衡量其應對能力水平高低的最直接因素，如果地方政府網絡輿情應對較低，帶來的直接結果就是公眾滿意度的降低，網民情緒的不滿，由此造成網絡秩序的混亂，因此，公眾滿意度指標是地方政府網絡輿情應對過程中需要重點監測的對象。地方政府應該從以下兩個方面展開工作：其一，注重疏導公眾的情緒，隨著自媒體的發展，公眾可以在網絡上表達自己的情緒，但是并不是所有的人都能夠辨別輿情的真偽，有些甚至煽動公眾的情緒，造成網絡事件，政府在處理輿情事件的時候，要擺事實，講道理，以疏導為主;其二，建立輿情反饋機制，地方政府應該構建完善的反饋機制，輿情事件處理結束后，政府的工作并沒有完全結束，政府要注重后期的回訪，了解公眾對政府處理輿情事件的滿意度，從中總結經驗和教訓，通過回訪的過程，也能加強政府與公眾的互動，獲得公眾的滿意。

5.2 研究意義與局限性

現有文獻針對地方政府網絡輿情應對能力提升的研究中多是從單個視角給出改進的建議，但是在現實實踐中，各因素之間是相互影響的，是一個復雜的系統，沒有因素能夠獨立存在，因此，探究不同因素組合對地方政府網絡輿情應對能力的影響更具有應用價值，能夠為地方政府網絡輿情應對能力的提升提供建議和參考。本研究的主要貢獻在于：1）基于投入—產出的視角，探討不同因素組合對地方政府網絡輿情應對能力的影響;2）采用數據包絡分析（DEA）與定性比較分析（QCA）相結合的混合方法，為地方政府網絡輿情應對能力提升的研究提供新的研究方法;3）研究發現高應對能動性是高綜合能力實現的必要條件，低公眾滿意度是低綜合能力實現的必要條件。

本研究也具有一定的局限性：1）本研究考慮到我國各地區互聯網普及率和經濟發展水平的差異，僅選取東部和中部16個省份作為研究對象，樣本數量有限，在以后的研究中可以以縣市為研究單元，對樣本量進行補充。2）本研究基于投入—產出的視角選取了5個維度的指標，但是影響地方政府網絡輿情應對能力提升的因素還有很多，在后續的研究中將繼續挖掘。3）本研究還可以對主要影響因素進行細分，深入探討該因素對地方政府網絡輿情應對能力的影響機制，后續研究中將進一步探究。

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（責任編輯：孫國雷）