因地制宜　啃下“僵尸企業”這塊硬骨頭

石穎

加快處置“僵尸企業”，對于推動建設現代化經濟體系和實現中國經濟高質量發展具有重要意義。2018年12月4日，國家發改委發布了《關于進一步做好“僵尸企業”及去產能企業債務處置工作的通知》，明確要求各級地方政府在2020年之前完成“僵尸企業”的債務處置工作。2019年5月9日，國家發改委發布《關于做好2019年重點領域化解過剩產能工作的通知》，要求各地在2020年完成鋼鐵和煤炭兩個重點領域的“僵尸企業”處置工作。處置“僵尸企業”剩下的都是難啃的硬骨頭，2019年是攻堅之年，而2020年則是收官之年，急需根據不同地區“僵尸企業”現狀，深入分析當前出清的難點和堵點，并提出更具針對性的對策建議。

一、各地“僵尸企業”的具體情況千差萬別

（一）中部：戶數多、國企占比高、耗能產業多、待安置職工人數多

中部省份“僵尸企業”問題比較嚴重，這些地區往往產業結構比較單一或者存在豐富的自然資源。這些省市受經濟周期或價格周期影響比較大，“僵尸企業”出現的概率也比較大。調研發現，中部地區一般存在大量的國有和集體企業，這類企業規模大、員工多、在地方經濟中占有支柱地位，較為容易獲得銀行貸款，但同時社會包袱重、員工下崗分流難度大。此外，中部省份很多企業分布在資源型產業，如煤炭、鋼鐵等行業，其表現特征為產能過剩引發長期價格下跌，進而形成“僵尸企業”。2015年以來的“去產能”政策首先針對的就是鋼鐵與煤炭等耗能較多的產業。

（二）西部：體量小、民企占比高、行業分布廣、需安置職工人數少

西部省份的“僵尸企業”普遍體量較小，但行業分布相對廣泛，涉及農業、紡織業、輕工制造、冶煉等不同行業。雖然西部省份“僵尸企業”在數量上占比較低，涉及的職工安置人數少，但從趨勢上看，西部地區的“僵尸比例”有所上升，而且行業分布差別較大，在政策應對方面的壓力不容忽視。

（三）東部：畝稅高、民企占比高、加工企業多、土地資源矛盾突出

東部民營經濟活躍，民營企業數量多，企業多屬于加工企業、勞動密集型企業，如服裝紡織業。由于勞動價格上升，生產成本逐年上升，其國際比較優勢逐漸下降，向東南亞國家進行跨國產業轉移的趨勢明顯，從而導致產能過剩。此外，調研中還發現東部一些經濟發達的城市土地資源矛盾突出，畝稅高，支持進一步發展的土地空間明顯不足。

二、推進“僵尸企業”處置的四個難點

（一）國企缺乏應對能力，民企缺少處置壓力

部分國有“僵尸企業”股東缺乏應對能力。以山西某集團為例，集團本身就是一家嚴重虧損企業，經歷多年虧損之后，集團總資產只有50余億元，凈資產只有10余億元。集團承擔了21戶“僵尸企業”的處置任務，待處置“僵尸企業”資產6.2億元，負債20.6億元，年虧損超過2000萬元，“小馬拉大車”，僅靠集團沒有能力處置這么多的“僵尸企業”。部分國有“僵尸企業”缺乏處置魄力。由于注銷“僵尸企業”賬面資產影響國有資產保值增值考核，一些國有企業存在畏難情緒，不敢為不愿為。如調研中一些國有企業表示，“僵尸企業”一旦處置完畢，集團需注銷原先的賬面資產，產生的國有資產減值需有人承擔責任，在國資委不出臺相關政策情況下，企業不敢承擔這么大比例的國有資產減值責任。民營“僵尸企業”缺少處置壓力。目前在“僵尸企業”的處置過程中存在一種現象，那就是政府想“關門”，但民營企業不愿意“走人”。對民營“僵尸企業”來說，自救脫困是首選，但融資過度導致資金鏈斷裂的民營“僵尸企業”，資產基本上都抵押給了銀行，已沒有任何再融資能力。“僵尸企業”的業主多數已被列入了社會信用嚴重失信名單。這種情況下，民營“僵尸企業”反而缺乏處置的壓力，剩下的唯一指望是不被處置，待持有土地在未來大幅升值后走出困境。

（二）銀行缺乏積極意愿，企業難以破產清算

以銀行為代表的債權人缺乏處置動力。一些銀行作為債權人代表對于推動“僵尸企業”破產積極性不高。其原因是“僵尸企業”破產清算，銀行債權會面臨縮水，可能帶來連鎖反應，引起一系列關聯企業的破產退出，使銀行損失更大;而不讓“僵尸企業”破產清算，繼續維持下去，銀行反而能夠繼續計算貸款利息。實際上，銀行地方分支機構處于業績考核的壓力和資本充足率監管壓力下，為避免不良貸款問題暴露，也有意維持僵尸企業存活。但在貸款到期后，銀行為使企業免于關停，被迫為企業發放借新還舊重組貸款。銀行貸款或發放給“僵尸企業”控股股東，再委托貸款給“僵尸企業”，或由控股股東為貸款提供無限擔保責任。隨著社會信用體系越來越完善，企業集團普遍擔心自身的貸款信用受影響被降級，主觀上愿意幫助所屬“僵尸企業”償還銀行貸款。基于以上原因，以銀行為代表的債權人不擔心收不回貸款。

（三）惡意逃債現象突出，政策處置舉措滯后

目前企業惡意逃廢債現象比較突出，形式多樣。地方政府也針對惡意逃廢債出臺一些限制高消費措施，但對于企業通過轉讓固定資產、轉移貨幣資金、虛構財務等方式逃避銀行債務，或者通過股權受讓的方式使資產轉移，利用幫扶欺詐逃廢債、換殼逃廢債、惡意租賃逃廢債、惡意訴訟和占用逃廢債等形式，打擊方法和手段滯后，后續企業債權債務將被懸空。

（四）社會穩定面臨困難，財政收入承受壓力

一是職工安置壓力較大。目前基本保障制度，如失業保險覆蓋面還比較窄、社會保險統籌層次低、再就業培訓體系不健全等問題尚未得到根本解決，尚不能很好適應國有“僵尸企業”企業處置帶來的人員安置壓力問題，地方政府維護社會穩定和解決職工就業問題壓力較大。二是地方財政壓力較大。“僵尸企業”長期受到地方政府的財政或稅收等政策性補貼，正是政府對企業的隱形擔保，使企業持續獲得補貼以維持經營，而僵尸企業的破產退出，會造成地區GDP減少、財政收入下降、失業率增高以及社會不穩定增加，甚至影響地方官員的政績考核。

三、加快推進“僵尸企業”處置的對策建議

（一）明確界定標準，分類處置施策

一是明確標準，滾動排查。目前我國對“僵尸企業”沒有統一公認的認定標準和統計制度，導致說法不一、指向不明、政策措施也比較混亂。為在去產能過程中積極穩妥處置“僵尸企業”提供決策信息支持，建議有關部門明確我國“僵尸企業”的認定標準和統計制度，可將占用資金、土地等經濟資源但停止或基本停止生產并無法恢復生機的企業界定為“僵尸企業”。在具體指標上，可考慮收入—資產比遠低于行業平均水平，以及連續數年無法支付利息或長期處于虧損狀態等情形。滾動排查和動態掌握“僵尸企業”情況、逐年完成出清重組“僵尸企業”目標。進一步健全“僵尸企業”數據庫，列明企業的資產負債、拖欠稅費、涉訴、需安置人數及費用、產權瑕疵及或有風險等情況，動態跟蹤“僵尸企業”處置進度，為及時處置提供數據支撐。二是分類處置，因企施策。在處置“僵尸企業”過程中要注重分類分業處置，不搞一刀切。對仍有一定技術、資質、品牌等優質資源，但產品結構不合理的企業，要引導上市企業和行業龍頭企業通過產權轉讓、資產置換等方式，實施兼并重組，盡快盤活有效資產。對主業能正常經營、市場前景看好、只是短期內出現資金鏈斷裂的企業，要保護債權人的合法權益，協調債務人和債權人對債務問題達成和解協議，盡快幫助恢復生產。對無市場價值、無人愿意接盤的“僵尸企業”，各地要停止財政補貼和不同形式的保護，債權銀行要協同加快不良貸款處置，支持法院依法開展破產清算，盡快實現市場出清。

（二）堅持因地制宜，試點方式推進

一是實施地區差異化施策。當前東南沿海城市多為民營經濟，北部城市多為國有經濟。民營經濟發展活躍、市場機制發揮充分的地區，考慮利用土地使用稅不再給僵尸企業休眠的機會，推進“僵尸企業”實現市場出清。當前，《中華人民共和國土地使用稅暫行條例》規定每平方米土地使用稅年應納稅額標準為1.5元至30元。這一標準制定由于起初是為解決政府稅收來源問題，在處置“僵尸企業”時如隔靴搔癢，“僵尸企業”主感受不到痛，轉而從企業家變成了地主收租。為此，可考慮借鑒香港經驗，調高土地使用稅標準，“騰籠換鳥”緩解用地緊張問題，使優質企業入駐。二是開展處置“僵尸企業”試點。為調動地方政府協調處置積極性，引導試點地區轉變觀念。從GDP導向到效率導向，把重點行業去產能的目標明確寫入政府工作報告和考核責任表中。先試點，后推廣。可以先在省級以上開發區、工業園區進行試點，取得經驗、達成共識后，再把試點的經驗和做法推廣開來。允許試點地區為處置“僵尸企業”突破現有政策。允許成立地方資產管理公司，有效實現不良資產就地處置。允許地方政府發債，通過發債等方式籌集資金直接收購國有“僵尸企業”不良資產和歷史包袱。三是及時總結推廣各地好做法。既要宣傳好各級出臺的政策措施，更要通過案例的形式，總結推廣各地好的做法，大力宣傳“僵尸企業”通過處置實現脫胎換骨、轉型升級的事例，以統一認識，取得社會理解和支持，營造良好氛圍。

（三）遵循法治改革方向，加強信用體系建設

一是積極探索破產相關配套政策的完善。積極探索破產保護措施，提高普通債權清償率，如搭建破產信息發布平臺，幫助破產企業引入戰略投資者;利用政府“退二進三”政策，盤活破產企業土地使用權價值。加快推進我國個人破產法立法工作，引入破產自然人高消費限制等制度安排。探索破產與訴訟并行，一方面可以加快金融機構債權司法確認，避免破產程序終結后還要走漫長的司法流程，加快核銷流程;另一方面也能夠及時保全債務人資產，而且還有利于后續對擔保人的快速執行。有條件地區增設金融破產法庭，專門受理企業破產案件，破解當前面臨訴訟處置難、耗時長等難題。對于無報酬破產案件，財政撥款給予管理人適當報酬，促其盡職管理加快破產進程。二是加強信用體系建設，嚴厲打擊惡意逃廢債行為。健全信息共享機制和懲戒制度，建立“僵尸企業”檔案數據庫和失信人名單庫，嚴厲打擊“僵尸企業”逃廢銀行債務、脫殼經營行為，特別是“僵尸企業”資產轉移、“僵尸企業”法人或法定代表人失信等突出問題，對非法吸收公眾存款、騙取貸款、違法實施票據承兌和挪用資金的犯罪行為，要及時依法處理。

（四）解決員工安置問題，健全容錯免責機制

一是妥善解決員工安置問題。企業與職工解除或終止勞動合同的，應償還拖欠工資、補繳欠繳的社會保險等。各地政府需要督促企業制定和落實職工安置方案，配合企業做好社會保險關系轉移接續，及時為下崗職工辦理失業登記，免費提供就業培訓、就業指導、職業介紹、政策咨詢等服務，并納入當地就業創業政策扶持體系。對通過市場渠道確實難以就業的大齡困難人員和零就業家庭人員，要加大托底幫扶力度。完善好配套舉措，做好職工安置與社保托底，建立跨地區產業合作機制，緩解對地區經濟發展的震蕩。二是建立健全容錯免責機制。對“僵尸企業”賬面資產減值的責任進行劃分，對決策程序完備、因客觀經濟環境變化未能實現預期目標，導致國有資產損失的經營行為建立容錯和免責機制。

〔本文系2020年中國宏觀經濟研究院經濟體制與改革研究所青年人才項目“競爭政策視域下的國有企業改革”階段性成果〕

（作者為國家發展改革委體管所助理研究員、博士）