自然壟斷企業成本信息公開制度存在的主要問題與對策建議

王丹　楊娟

2017年8月，國家發展改革委發布的《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》中指出，要“建立健全壟斷行業信息披露和公開制度，強化壟斷企業向監管機構的信息報送和公開義務，督促壟斷企業定期向社會披露生產經營和年度財務狀況，公開有關成本及價格信息。政府定價機構制定和調整價格應當公開成本監審結論。逐步擴大至所有壟斷行業，提高政府定價的透明度?！笨梢姡畔⒐_是壟斷行業價格監管中的重要一環，建立健全成本信息公開制度，規范成本信息公開的范圍、程序、內容，能夠發揮社會監督對自然壟斷企業行為的約束作用，增強政府定價的科學性，完善價格形成機制，對深化價格機制改革具有重要意義。

一、自然壟斷企業成本信息公開的必要性

（一）能為監管機構合理定調價提供重要參考

成本信息的有效真實性直接決定了自然壟斷行業定價機制的科學合理性。監管機構對自然壟斷行業監管的重要參考即自然壟斷企業提供的成本信息，在此基礎上才能完善定價機制，并科學開展成本監審工作。如果自然壟斷企業提供的成本信息失真或缺失將會給成本定價工作帶來難題，披露的成本信息過高會直接給消費者帶來福利損失，披露的成本信息過低會使企業經濟效益受損無法正常生產經營。因此，科學有效的成本信息公開制度能夠促使政府和公眾切實了解自然壟斷企業的收益情況，建立規范的自然壟斷企業運營數據系統，為監管機構提供有力的成本監審依據，繼而能夠不斷優化自然壟斷行業定價制度，提高政府定價科學性和公信力。

（二）抑制被管制者“道德風險”和“逆向選擇”的屏障

電力、天然氣、供水等行業都屬于供方壟斷市場，具有自然壟斷屬性，如果自然壟斷企業產品成本信息不對稱，會產生逆向選擇問題。一是信息公開不完善將會產生信息壁壘進而降低資源配置效率。二是若信息公開失真將會導致監管機構無法有效識別自然壟斷企業的高價策略，進而造成消費者福利損失和資源浪費。三是信息公開中的人員成本公開不到位會產生薪酬不平等問題。為了增強自然壟斷企業成本的信息含量，必須通過政府的強制性手段，促使企業真實規范披露成本信息。通過程序規范、規定明確的信息公開制度，可以讓企業及時有效地披露信息，維護自然壟斷行業的定價機制的科學性，緩解市場和社會公眾對自然壟斷行業定價的現實和潛在壓力，進而避免自然壟斷企業的道德風險和逆向選擇問題，最大程度維護市場競爭秩序，為市場價格機制激勵優勢的充分發揮營造良好的外部信息環境。

二、我國自然壟斷企業成本信息公開制度存在的主要問題

（一）信息公開的依據尚待健全完善

目前，除供水行業外自然壟斷企業成本信息公開的相應法律法規只有《會計法》《公司法》《企業會計準則》等通用性的依據，缺乏行業和具體實施層面的相應規章，僅在企業會計準則中規定了財務報告需要披露的現金流等信息，對自然壟斷企業信息公開的指導性有待加強，相應規則還需進一步細化。總之，根據目前自然壟斷企業成本信息公開的規定，企業所需披露的信息量有限，并不能充分全面地反映自然壟斷企業的成本信息，不足以為監管機構提供有效的支撐和依據，無法有效發揮信息公開制度的監督治理作用。

（二）信息公開的渠道和形式單一

一方面，自然壟斷企業信息公開的渠道比較單一。其大都是通過企業官網進行公布，受眾面較窄，并且公布的位置在網站較為隱蔽，分類不清晰，需要在大量信息中進行提取查找，不能及時反映相關情況并獲取成本信息公開的反饋。

另一方面，自然壟斷企業信息公開的形式相對單一。自然壟斷企業相關信息主要反映在企業成本報表中，這種信息公開形式較為單一且輻射范圍有限，難以達到信息公開的效果。因為僅在企業成本報表中公開相關信息，若沒有強制性公開要求，成本報表很難對外披露，社會大眾很難獲取相應的成本信息，無法形成有效的外部監督。

（三）信息公開的內容局限且透明度不高

目前公開的成本中信息含量較低。衡量自然壟斷企業成本信息含量高低的一個重要標準，是其是否能為監管機構定價和監審提供有效科學的依據。但實際中我國自然壟斷企業公開的相應成本信息對成本監審的支撐力卻有限，并未對成本來源、結構等信息進行充分的說明。如，在自然壟斷企業薪酬成本公開中，目前只公開了員工數量、教育程度、離退休職工人數等簡單的信息，對編制外人員的經費使用情況并未給予充分說明，使監管機構不能完全了解自然壟斷企業薪酬成本的結構信息。因此，表現出寬型信息需求與窄型信息供給的結構矛盾，易產生相應質疑。

（四）信息公開的質量有待提升

一方面，成本信息數據存在缺失。部分自然壟斷企業提供的成本信息不夠全面，不能準確反映成本信息，無法進行準確的成本核算，不能及時向社會公布相應成本的來源和結構，進而無法為監管機構提供有效依據。在有些情況下，由于缺乏強制性的信息公開約束，個別企業不愿提供對于提升產品價格不利的成本信息，最終會給成本監審和定價制度帶來難題。

另一方面，成本信息與實際存在出入。成本信息與實際存在出入主要體現在信息虛假和信息誤導等方面。部分自然壟斷企業為了追求利潤最大化，在實際中會模糊處理資金的低效使用和不合理使用，還有企業為了提高壟斷定價水平獲取超額利潤，不愿公開真實成本信息或只公開部分成本信息。由于成本信息部分失真，信息使用者無法通過企業的成本信息披露情況提取企業與定價相關的成本費用情況，更不能成為科學定價決策的提供參考。

三、阻礙自然壟斷企業成本信息有效公開的原因

（一）信息公開的法律法規不夠健全

目前，在自然壟斷企業成本信息公開相關的法律法規中，只有城市供水制定了相應規定，即《關于做好城市供水價格調整成本公開試點工作的指導意見》。在法律層面缺乏統一的強制信息公開法規，未能通過立法保障社會公眾對自然壟斷企業成本信息的監督權和參與權，不能通過法律形式對自然壟斷企業的成本信息公開形成威懾。在國家層面并未通過制定電力、天然氣、鐵路等自然壟斷行業成本信息公開辦法。由于缺乏相應的制度規定，無法對自然壟斷企業進行有效約束，也不能為企業信息公開提供有效的規章依據。沒有專門的信息公開規章制度，將無法真實有效反應自然壟斷企業的成本信息，進而會給成本核算和成本監審帶來一定的挑戰。

（二）強制性信息公開約束剛性不足

由于缺乏約束機制，造成壟斷行業成本信息質量低下。一是一些企業以“商業秘密”為擋箭牌拒絕公開核心成本數據。加之我國對商業秘密的含義和范圍并未給出明確規定，使信息公開約束力有限。二是缺乏時限約束，部分企業對成本變動信息公開較為遲緩，嚴重影響信息使用時效。信息的及時準確對壟斷行業價格監管具有重要意義，而一些企業由于缺乏相應時效約束，不能及時報送信息也不會承擔相應責任，因此采取拖延等策略回避信息公開。三是企業進行有選擇性的信息公開，回避一些社會熱點和爭議。由于壟斷行業信息不對稱性，壟斷企業報送信息往往會回避一些敏感信息。企業往往選擇對自身有利的信息公開，規避對自己不利的信息。因此，由于缺乏相應的約束機制，壟斷行業信息公開的真實性、完整性和及時性難以達到成本監審的要求。

（三）信息公開不利的處罰力度過低

實際中，監管部門對于成本信息的監管力量和范圍有效，對部分企業違法信息公開相應規定行為的約束力不足，企業對成本信息隱藏或捏造的隱蔽性較強，一些違規者往往能夠通過多種方法繞過監管紅線。再加上對于信息公開缺乏強制性披露義務約束，沒有相應的處罰手段，許多后繼者也抱著僥幸心理，企圖規避相應信息公開的監管。目前對自然壟斷企業違反成本信息公開相應規定的懲罰力度較低，違規成本較低導致對企業的威懾力有限，更多從企業收益角度規避信息公開。因此，懲罰力度不足將導致成本信息公開制度在實際中的執行效率和監督機制不足，監管效率將會大打折扣。

四、供水行業信息公開的經驗

（一）制定好公開標準

信息公開必須權衡好信息公開的尺度，明確相應公開標準。在信息公開中，相關信息是否予以公開就要看其是否會有利于成本監審和政府定價工作，帶來較好的經濟社會效益，而不是追求完全公開。凡是跟成本監審和定價工作相關的信息都要公開，因為其關系到社會公眾的切實利益，明確相應公開的程序和標準，在成本信息公開與保密之間尋求平衡，既不侵犯自然壟斷企業的商業秘密，又要保障大眾的知情權、參與權和監督權。監管部門要平衡好雙方利益，一方面要提高自然壟斷企業效率，降低相關產品和服務價格，完善自然壟斷行業的定價機制，提升消費者福利。另一方面，要體現自然壟斷行業產品作為商品的經濟屬性，兼顧企業效益，保障人民基本生活供應的安全性和可持續性。

（二）把握好公開節奏

可以看出，供水企業成本信息公開是一個循序漸進的過程，并在實踐中不斷探索優化相應制度。供水行業信息公開是在部分地方進行試點并充分總結經驗的基礎上才推開來的。供水行業首先將上海選為試點地區，后又在北京、廣州等地進行探索，為信息公開的全面鋪開奠定了良好的基礎，及時改善相應制度設計，避免了短時間內全面鋪開可能會發生的緊急問題和負面效應。因此，其他自然壟斷行業的成本公開可以參考供水行業信息公開的相關經驗，成熟一批公開一批，等條件完全成熟后再全面鋪開，避免產生較多負面問題，影響整個成本信息公開的進程。

（三）引導好相關輿論

由于自然壟斷行業成本信息較為敏感，涉及公眾的切身利益，容易產生質疑。在執行過程中要做好相應的輿論引導工作，明確信息公開是保障公眾的知情權，對自然壟斷企業形成有效的外部監督，最終形成科學有效的自然壟斷行業定價機制。在網絡信息發達、信息開放較大的條件下，一些事件容易被放大產生公共信任危機，尤其是自然壟斷行業涉及人民生活的基本利益。因此，成本公開的制度設計細節需要特別注意，一是技術層面的，要審慎確定信息公開的程度和范圍，保障信息公開的質量。二是公開過程中要形成良好的反饋機制，進行及時的輿情監測，對爭議問題的處理要及時、誠懇，提高公眾信任度?？傊⒁獍研畔⒐_的焦點鎖定在加強自然壟斷行業監管和為監管機構合理定價提供參考上。

五、我國自然壟斷企業成本信息公開制度的框架設計

（一）自然壟斷企業成本信息公開的目標

信息公開的目標是保障社會公眾的知情權和監督權，通過高質量的成本信息公開促進自然壟斷企業產品定價和成本監審的科學化、合理化，提升自然壟斷企業的生產效率，切實維護消費者福利，最終實現社會福利最大化。一是成本信息公開要有助于政府的定價決策。通過信息公開為監管部門提供有效的決策支撐，使政府及時準確的掌握自然壟斷企業的成本數量、結構和來源等信息，進而確保政府定價的科學有效。二是成本信息公開要保證社會公眾的知情權和參與權。要通過相應的制度約束，促使企業公開相應成本信息，尤其是對關系公眾切實利益的信息要進行充分合理的公開，對自然壟斷企業形成有效的外部監督機制。

（二）自然壟斷企業成本信息公開的基本原則

一是真實性。公開的成本信息必須真實反映企業的成本信息，不能與實際發生的交易事項存在出入，必須按實際發生的費用進行公開，不能存在虛假信息，具體地包括三方面要求：首先是客觀性，即所有成本信息都是企業生產經營中實際發生的。其次是規范性，即企業必須按規定的內容和程序進行信息披露。第三是完整性，即企業需要保證披露的信息內容全面、質量可靠。

二是相關性。公開的成本信息要給政府定價和成本監審工作提供有效的支撐，凡是與政府定價和成本監審有關的信息都需要公開，這也是決定信息公開質量的重要因素。一方面，公開的信息要與企業成本相關，與企業成本相關的交易事項，都應轉化為公開的成本信息數據。另一方面，公開的信息要與相應產品定價相關，即公開的成本信息能夠為相關自然壟斷產品定價提供依據。

三是及時性。信息的實效也會影響政府成本監審和定價工作的效率，不及時會使相關工作大打折扣。及時性包含兩方面的要求，一要處理及時，即企業在發生相應成本時就要及時在本期經濟活動中予以核算處理，不能延至下一期。二要報送及時，相關成本信息和報表應及時傳遞報送給監管部門。能讓監管部門及時掌握壟斷企業成本信息的變化情況，了解成本變化規律，為科學決策奠定基礎。

（三）自然壟斷企業成本信息公開的主要內容

自然壟斷企業信息公開的內容主要包括三個方面：一是企業基本經營情況，這是公眾理解和使用定價成本信息的基礎，為后面判斷成本的合理性提供重要參考。二是企業成本的明細情況，這是自然壟斷企業公開成本信息的核心部分。企業要明確列出成本費用的金額、比例和來源，便于監管機構在成本監審中進行詳細分析和對比。三是公眾關心的其他問題。企業成本信息中涉及較多公眾關注度較高的內容，如人工成本、三公費用等內容要予以重點披露，避免產生諸多矛盾和質疑，以公開透明的制度規避相應風險，達到有效的監督作用。

（四）相關配套政策建議

1、完善自然壟斷企業成本信息公開法律體系

首先，要在中央層面制定統一的自然壟斷行業信息公開制度，提升信息公開的約束力和有效性。通過強制性的公開義務約束，明確自然壟斷企業信息公開的范圍和標準，增強信息公開制度對自然壟斷企業的指導性。其次，要針對我國自然壟斷企業的行業特性，抓緊制定相關行業的信息公開行業規章。根據不同行業的特性調整相應的公開內容和形式，保障每個自然壟斷行業需要公開的內容、方式、時間和渠道等都能為監管部門提供有效的支撐。最終，還要根據自然壟斷企業的特點制定相應的公開指導細則，形成覆蓋面廣、門類齊全、操作性強的成本公開法律規范體系，使成本信息公開工作能夠做到有法可依、有章可循。增強信息公開制度的操作性，避免產生信息公開制度上熱下冷的執行溫差。

2、優化以第三方審計為核心的成本信息公開監督機制

高質量的外部審計制度是自然壟斷企業成本信息公開規范化的重要保證。這種建立在第三方完全獨立審計基礎上的制度，可保證監督的公正性。應使審計部門與主管部門徹底脫鉤，強化審計責任，走自律化管理道路。并且對相應審計的結果也要及時公開，切實發揮審計監督的作用，對相應問題要給予及時的回應，監管部門要進行相應的處罰，督促其進行限期整改。

3、建立企業成本信息公開的考核體系

科學的績效考核體系能夠督促自然壟斷企業加強內部管理、提高信息公開的質量。一是要優化信息公開的評價機制。充分調動自然壟斷企業的積極性，形成信息公開制度的良性循環。二是健全信息公開的激勵機制。設計相應的成本信息公開激勵機制，健全相應考核指標，對于高質量披露成本信息的企業給予相應獎勵，最大限度激發和引導企業進行信息公開。三是建立相應的信息公開約束機制。充分發揮約束機制的強制性作用，增加自然壟斷企業違反信息公開規定的成本，形成強有力的制度約束，為成本信息公開提供制度保障。

（楊娟，中國宏觀經濟研究院市場與價格所研究員。王丹，中國宏觀經濟研究院市場與價格所助理研究員）