基于國際貿易“單一窗口”下的海港出入境查驗模式研究

李天驕 王豪 王強

摘 要： 以單一窗口機制優化海港出入境邊防檢查查驗模式是當前跨境貿易便利化改革趨向之一。針對單一窗口信息共享不暢、工作質效不高、監管流程不順等問題，從更新監管理念、完善共享機制、加強科技驅動、區域融合試點等方面提出建議，嘗試通過實施“事后監管”、分級查驗等措施，對海港出入境查驗模式和監管方式進行流程再造，從而實現更高水平的口岸管控和通關服務目標。

關鍵詞： 單一窗口 海港邊檢 通關便利化 口岸管控

隨著“一帶一路”倡議和“海洋強國”戰略的不斷推進，海港出入境船舶數量日趨增長，對外開放口岸呈現出大進大出、快進快出的發展態勢。我國目前在通關流程、單一窗口、法規制度的商界參與等方面還有較大提升空間。中國國際貿易學會、中國報關協會和北京睿庫貿易安全及便利化研究中心2019年12月共同發布因此，面對新格局、新形勢，海港邊檢必須明確時代定位，對接更高標準，加快出入境邊防檢查查驗模式優化改革，著力破除信息共享不暢、監管流程不順、技術應用不強等問題，以應對當前跨境要素流動多樣性、動態性的形勢變化。

一、海港“單一窗口”邊檢業務平臺的發展建設及應用情況

海港“單一窗口”邊檢網上報檢平臺從無到有、從局部試點到全國推廣經歷了曲折漫長的過程，這既是電子政務深化的規律，也是服務型政府轉型的趨勢。

（一）海港“單一窗口”邊檢業務平臺建設歷程

出入境邊防檢查機關是最早開始探索創建電子政務平臺的部門之一，早在2002年，廈門邊檢站首個推出“船舶網上檢查管理”系統。2004年，世貿組織啟動關于推動貿易便利化談判。2009年1月，各海港邊檢站實行出入境船舶邊防檢查網上預報預檢制度和24小時通關服務，確保出入境船舶隨到隨檢。2010年9月，上海邊檢總站針對海港邊檢模式，依托互聯網公共平臺和公安市局交換平臺，率先研發并成功投入使用“國際航行船舶網上報檢報備系統”，取締了電子郵件報檢方式，優化了口岸業務單位網絡報檢、登輪報備的申請方式。2017年12月6日，上海“單一窗口”邊檢許可服務平臺正式上線運行，標志著上海港口岸邊檢業務的正式嵌入成功，同時也在全國率先實現了登輪搭靠業務的網上辦理和登輪搭靠證件的電子化。同年年底“單一窗口”國家標準版覆蓋至全國所有口岸，各口岸出入境邊檢站網上報檢窗口逐步整合納入各地地方版“單一窗口”，但各部門同時仍保留各自獨立的網上報檢窗口，形成“中央—地方”兩級運維保障體系。2018年8月，國家移民管理局、海關總署、交通運輸部在全國口岸推廣“單一窗口”3.0標準版運輸工具（船舶）申報系統。9月，國家移民管理局制定落地《關于加快推進移民和出入境領域“放管服”改革的實施意見》，出入境船舶負責人或其出境入境業務代理單位可將出入境交通工具和載運人員等信息通過國際貿易“單一窗口”或國家移民管理局政務服務平臺進行申報，不再提交《總申報單》《船員名單》《旅客名單》等紙質申報單證，實現了“一次錄入、多方申報”，企業申報業務網絡化、無紙化。2019年1月1日起國際航行船舶統一通過國際貿易“單一窗口”進行申報，旨在“一個窗口”對外，實現一次提交，一鍵完成，為不斷優化口岸營商環境，提升跨境貿易便利化水平提供有力支撐。

（二）“單一窗口”平臺下海港出入境查驗的應用

近年來，國家移民管理局積極推動“互聯網+邊檢服務”改革創新，大力擴展“單一窗口”在邊檢工作中的應用范圍，依照《中華人民共和國出境入境管理法》第五十一條“交通運輸工具負責人或者交通運輸工具出境入境業務代理單位應當按照規定提前向出入境邊防檢查機關報告入境、出境的交通運輸工具抵達、離開口岸的時間和停留地點，如實申報員工、旅客、貨物或者物品等信息”的規定，國際航行船舶代理人員在船舶靠（離）港前預先通過“單一窗口”向邊檢申報入出境（港）船舶和船員情況以及相關單據，對報檢資料進行核對判斷，從而將處理結果反饋回“單一窗口”審批端。根據第五十四條關于“辦理登輪證、搭靠證”等相關規定，邊檢在單一窗口邊檢行政許可平臺接收登輪、搭靠許可申請，審核登輪、搭靠事由等相關材料，將申請人信息導入梅沙系統實施查控無誤后簽發證件，并回到單一窗口邊檢行政許可平臺進行反饋。

二、基于國際貿易“單一窗口”的海港出入境邊防檢查查驗模式存在的問題

（一）跨部門信息共享不暢通，平臺發展動力不足

當前我國“單一窗口”信息共享仍處在簡單的數據交換初級階段?！耙粏味鄨蟆眱H減少了申報同類數據項的重復錄入，貿易監管與出入境信息還未形成統一采集、統一應用、統一共享的格局，口岸單位部門之間、中央與地方之間尚未實現互聯互通。首先，受各部門職能固化、體制藩籬、主觀認識等影響，“單一窗口”與各部門系統的數據交換存在轉換桎梏。出入境邊防檢查工作中的常用系統分別架設于互聯網、公安網等，數據交換只能實現從互聯網到業務網的單向、非實時傳輸，既造成了民警使用過程中需要多平臺頻繁切換，也不適應互聯網經濟高速發展背景下，行政相對人對信息交互、電子政務等方面的需求，一定程度上束縛和延緩了海港出入境查驗模式的發展建設。其次，數據標準有待規范，信息共享低效。數據上報和交換沒有建立統一的標準和途徑，不能滿足大數據分析運用和挖掘使用的需求。我國公共平臺模式的“單一窗口”本質上是“機構獨立，系統協作”的數據交換中心，不具備數據處理、深度整合的功能，后期發展缺乏進一步協調與一體化的動力。一旦龐大的數據信息集中到“單一窗口”數據池，使用部門的增多會給數據中心帶來訪問壓力，形成性能瓶頸，對其安全性、擴展性和抗攻擊性提出了極高要求。最后，各地各部門各層級的政務網絡系統大量重復建設，導致了信息孤島、數據煙筒林立，“讓群眾少跑腿，讓數據多跑路”的便民工程變成了形象工程、面子工程，不僅嚴重阻礙了“單一窗口”的建立勤務工作一體化運作機制，而且造成了資源、財政浪費。

（二）執法工作質效不夠高，智能化水平亟待提升

首先，在履行“對上下船舶的人員、車輛以及搭靠船舶實施檢查管理”的職責任務時，邊檢還是主要依靠人工形態以個體經驗實施檢查管理，沒有感知、傳輸和處理數據的專業化載體，不僅管理檢查效率低，而且風險評估準確性不高。其次，當邊檢機關與其他聯檢部門對外輪開展“一站式”登臨檢查以及“海上聯合執法”時，由于各單位聯動協作機制、情報信息交流機制不健全，不僅客觀上造成了綜合執法低效和行政資源浪費，而且嚴重影響了外輪的正常作業、通關時間，還可能引發船員的抵觸情緒、對立沖突或者滋生權力尋租。第三，由于邊檢不能從“單一窗口”獲取供應鏈的完整面目，無法及時發現違規行為或有效地控制風險，難以將安全防線前移或將高風險船舶、船員或旅客防控于國門之外，甚至對合法流動造成阻礙，從而可能損害國家安全和利益。

（三）邊檢查驗模式不夠完善，監管方式有待優化

當前通關流程仍未全面實現跨部門無紙化作業，報檢過程中企業往往需要“線上、線下”兩條腿走路。一是船舶代理在“單一窗口”預報預檢完成后，仍然需要帶著出入境船員證件及相關材料前往邊檢現場窗口進行“正檢”的查驗審核，在沒有聯檢大廳的情況下，“最多跑一次”意味著要分別到邊檢、海關、海事等部門“各跑一次”，辦事人員需多次穿梭于聯檢單位之間，耗時耗力。二是當前船舶的出入境手續辦理實行代理模式，對船員的檢查不同于旅檢口岸，并非對所有船員實行人證對照。這種檢查具有間接性，缺乏主動發現問題能力，客觀上存在一定的監管真空區。三是重管理輕服務的現象嚴重。海港邊檢一般管理約束的對象側重于碼頭公司、船代、貨代、物流公司，出口企業，而非真正提供原始信息的船方、船舶相關服務公司，往往因為信息的不對稱或者船方上報誤差而“冤枉”船舶代理人，造成了誠信管理有失公允。

三、優化“單一窗口”下海港出入境查驗模式的思考及措施

（一）更新出入境查驗監管理念

為更好適應我國貿易便利化的需要，首先，海港入境應轉變為“寬進嚴管”的監管理念。“寬進”就是在安全管控的前提下，進一步簡化入境邊檢手續，放寬入境、進港、靠泊門檻，營造寬松的口岸營商環境?！皣拦堋本褪菍ⅰ笆虑皩徟鞭D向“事中事后監管”，以加強出入境風險管控和誠信管理實現嚴管中“巧管”，提高邊檢監管效能，通過“放、管、服”綜合施策，促進我國跨境貿易的便利化通關和口岸安全管控的有機結合。

其次，要轉變為“包容審慎”監管理念?！鞍荨本褪且ⅰ邦A報申報”容錯機制，對于入出境船舶信息申報出現差錯時，對非由船舶代理主觀故意引起且船代主動向邊檢書面報明并能夠及時糾正的違規行為，建議納入“誠信管理”體系，根據口岸實際設定“差錯限額”，允許申報存在一定的限額差錯，如超出限額幅度，可依照“誠信管理”相關措施對當事人及其所屬單位進行相關懲戒處理，從而在嚴格執法的同時，充分予以人性化關懷。同時也可推行負面清單制度，即“法無禁止即‘自由”，適當放寬出入境限制，營造便利化口岸營商環境?！皩徤鳌本褪鞘冀K把維護口岸安全作為首要任務，堅持風險為本的監管理念，深入推進船舶風險分級分類審批和監管制度，實行差異化管理，巡查概率應當與船舶的信用等級、風險程度掛鉤，從而整體推進包容審慎的精準監管。

（二）破除信息壁壘完善信息化建設

對于當前“單一窗口”信息共享不暢、數據處理低效等問題，單一窗口的運行不僅要在形式上將上述部門集結在一起，更需要部門間協調流暢地發揮職能。首先，要加強各部門統籌規劃，取締整合各類功能重復的網站、APP、微信小程序等互聯網平臺，為深度共享掃清形式障礙。其次，按照國際貿易便利化及電子商務中心（UN/CEFACT）《國際貿易單一窗口建立指南》與《建立國際貿易單一窗口法律框架》所推薦的技術和標準，規范健全數據對接標準，加強對數據的篩選、過濾、分類和關聯等工作，提升數據整合質量，確保數據完整、準確、優質。最后，對于數據安全和部門利益限制信息共享的問題，可以云計算、區塊鏈等技術為支撐，對分散在海關、海事、公安、國安、衛生等部門系統的數據資源進行云端儲存、加密分享、授權獲取，以“去中心化”分布式賬本的形式對接“單一窗口”系統，建立跨部門合作與鏈接，實現博弈多方之間的協作，達到共贏。推動高效率的企業對政府（B2G）、政府對企業（G2B）及政府部門間（G2G）的信息交換及共享機制建設，從而滿足跨境全要素的監管要求。

（三）加強科技驅動提升勤務能效

2020年全國移民管理工作會議強調“加快推動科技強警戰略落實落地，加快實現移民管理現代化”。國家移民管理局網站https：//www.nia.gov.cn/n897453/c1243310/content.html主動向科技要警力，將大數據思維、信息化手段與邊檢工作高度融合，是推進海港邊檢信息化建設的必由之路。立足出入境邊檢信息化、數字化、智能化轉型過渡，加快互動化、協同化、融合化勤務指揮平臺建設，探索聯合建設一套以梅沙網、公安網、互聯網三網融合為支撐點，集云計算、電子政務、多維生物信息采集識別、區塊鏈內控等先進技術于一體的口岸智能管理系統，構建全時空、網格化防控體系。在提高技術設備可靠性的基礎上，加快具有生物特征識別和圖像結構化分析提示系統的研發進度，為執勤民警配備智能核查錄入移動終端設備，實現從人工識別向AI識別、觸發報警、人機互動的轉變。通過總體規劃信息系統體系框架、功能組成，分層設計系統的技術體系，真正實現由物理監管上升到數據監管，極大地節省警力物力成本從根本上解決基層警力受限的問題。

（四）鼓勵區域信息融合試點探索

針對“單一窗口”公共平臺模式發展動力不足的問題，可以借鑒日本NACCS單一窗口的轉型經驗，探索基于邊檢及各部門“合成作戰”的業務需要將各部門系統整合納入一個系統，即形成網絡高度集成統一的準“單一系統”模式平臺。根據佩里·?？怂固岢龅恼w性治理理論，公共部門應充分溝通合作，使彼此政策目標連續一致、執行手段相互配合。口岸各部門可以借助自貿試驗區、自由貿易港的建設為契機，以點帶面，先行先試，組建聯合委員會或領導委員會，各方派選代表參與單一窗口的優化建設，借鑒美國“自動化商業環境”（ACE，Automated Coercial Environment）信息系統、新加坡TradeNet（貿易網）TradeXchange（商貿通）的“政企合作”模式，將單一窗口的運營外包或者部分外包給專業的企業機構，發揮信息技術企業在其領域上的專業性，由“物理集中”到產生“化學反應”，共同打造“人流、物流、信息流”領域相互融通的服務與監管樣板間。

四、基于國際貿易“單一窗口”下海港出入境查驗模式的流程再造

（一）優化監管方式——由“事前審批”向“事中事后監管”

對于傳統的出入境“先申請后作業”的流程問題，我們要進一步簡政放權，在寬進嚴管、審慎監管的前提下最大限度地減少邊檢行政許可審批，盡可能把事前查驗審批調整為事中或者事后的監管。在推進過程中，要在強化監管能力建設的同時突出三個著力點，即“事前”強化企業的自律，建立企業信用風險評價指標與預警體系;“事中”將各種社會力量組合建立多元主體信用監管體系框架;“事后”建立和完善聯動獎懲機制。例如，為國際航行船舶和船舶代理公司、碼頭企業、登輪單位等對象設定負面行為清單和信譽等級，對觸犯負面清單的行政服務對象采取降低信譽等級、強化行政管理、部分限制或取消通關便利等措施，充分調動行政管理相對方遵守出入境法律法規、配合邊檢管理工作開展、履行自身管理責任的主動性和積極性，形成邊檢機關主導、各口岸運營單位共同參與的口岸安全管控新機制。

（二）優化海港出入境查驗流程

實施海港出入境查驗流程再造是進一步優化通關服務流程、簡化出入境程序、促進內部協調、提高公共管理質量的戰略選擇。

1.傳統的海港出入境查驗模式為：船方→船舶代理→單一窗口→預檢反饋→窗口正檢→通關。

2.流程再造后的海港出入境邊防檢查查驗模式：船方→單一窗口→分級船檢查驗→通關。

按照政府流程再造理論中“將過于復雜的程序、手續轉為簡化流程的切入點，減少審批層次”的要求，簡化或取消船舶代理在入境前聯系國際航行船舶獲取船員信息的環節，船方可在入境前自主選擇直接向“單一窗口”申報出入境船員信息，并將個人證件拍照上傳備案。建議“單一窗口”在移動終端研發普及度高、操作簡單易懂、后臺技術支撐強得多語種船舶申報小程序并推廣普及使用。據調查，一般郵件或者微信是船方和船代通訊用的主要方式。目前，100%中國籍船舶船員都用微信聯系船代，50%以上的外國籍船舶船員使用微信，且外籍船員對微信接受度比較高，有利于普及。但其不足之處可能會取締船代，導致大量失業。

在口岸安全管控的基礎上，依托智能化邊檢勤務指揮平臺，根據風險等級評估，實施分級船檢查驗措施。在滿足“單一窗口”報檢資料準確無誤的前提下，船員保證不離開船舶、對口岸生產沒有安全影響的條件下，本著“能簡則簡、能免則免”的原則，嘗試取消“低風險船舶”正檢，運作信息化和遠程手段打造高效便捷的入境查驗模式，加快通關速度和降低交易成本，通過減少正式入境的數量和復雜性來減少口岸的擁堵。

從國際貿易“單一窗口”角度優化海港出入境邊防檢查查驗模式是以技術驅動邊檢勤務改革的有效途徑，對于解決日益增長的通關便利化需要和不平衡不充分的邊檢勤務發展之間的矛盾有著重要意義。只有逐項解決克服困難，以更加開放包容、改革創新的精神深化“單一窗口”建設，建立健全體制機制、提高信息化水平、推動與國際規則接軌，才能建成更高水平的口岸一體化通關模式。

參考文獻：

[1]朱秋沅.論日本單一窗口構建對中國的制度性啟示[J].上海：經濟研究2011（4）.

[2]韋葦.淺談船舶出入境邊防檢查預報、申報的現狀及思考[J].青春歲月，廣州，2016（4）.

[3]梁丹虹.國際貿易單一窗口數據元集的建立與應用研究[J].海關與經貿研究，2014（6）.

[4]劉傳恩.構建中國特色自由貿易港政策體系[J].南海學刊[J].天津財經大學，2018（3）.

[5]中國國際貿易學會、中國報關協會和北京睿庫貿易安全及便利化研究中心.中國十大海運集裝箱口岸營商環境評測結果報告[R].2019年12月.