《突發事件應對法》視角下我國應急科普機制的構建

宋敏 付浩然

[摘 要]現代社會突發事件頻繁發生，影響著人民的生命健康安全和經濟社會發展。公眾科學素養的高低與否在一定程度上決定著突發事件應急處理的成效。新冠肺炎疫情防控中暴露出了應急科普機制缺位、法律法規保障不足、應急科普不受重視、公眾科學素養欠缺等問題。該文圍繞我國應急科普體系的構建，在分析上述問題的基礎上，借鑒海外經驗，提出完善《突發事件應對法》等法律法規，建立多方工作協調機制，打造專業化隊伍等建議。

[關鍵詞]突發事件 突發事件應對法 應急科普機制

[中圖分類號]G315

[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2020）050045-05

2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情讓中國一時進入了“暫停”模式，全國上下在黨中央的科學指揮下迅速行動，以最短的時間控制住疫情，經濟社會“重啟”并逐漸步入正軌。盡管我們齊心協力成果顯著，但就應對新冠肺炎疫情的全過程看，民眾的應急意識、應急認識、應急知識和政府的應急行為、法律實施等均存在短板。現代社會是一個高風險社會，各種突發事件，如自然災害、公共衛生事件、社會安全事件以及其他各類不穩定因素時有發生，而公眾科學素養不足成為政府應對和處置突發事件面臨的一項重大挑戰。應對突發事件重在預防，是《突發事件應對法》的規定精神，健全應急科普機制能夠消除民眾因常識

匱乏和經歷欠缺可能引發的恐慌，提高民眾的自救與互助能力，降低突發事件帶來的各種損失和政府應急管理與處置的難度，因而其構建具有現實的緊迫性。本文以《突發事件應對法》中的規定為基礎，分析我國應急科普機制的現狀、存在的問題，并借鑒海外經驗，提出相應的對策和建議。

一、突發事件與應急科普的內涵界定

（一）突發事件的內涵

我國2007年頒布實施的《突發事件應對法》第三條規定，突發事件是指突然發生造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，因而天災人禍都包含于此。

突發事件具有如下特點：第一，不可預測性。突發，意味著人們對事件的發生不可預測，缺乏充分準備，正常生活和社會秩序受到相當大的影響，如地震的預測到目前為止仍然是世界性難題。第二，不確定性。既包括事件的發生和變化具有高度的不確定性，也包括控制和結束的不確定性，如傳染病。此次新冠肺炎病毒的傳播從開始的近距離接觸到后來的無癥狀感染，以及在世界各地的全面爆發，無法預測結束的時間。第三，破壞性。突發事件本身會對公眾的生命、財產安全，自然生態環境、社會秩序乃至公眾的心理健康造成極大的威脅與破壞。同時，會衍生出其他事件的發生，造成極大的人員和經濟損失，且事后恢復與重建均需要較長的周期。

《突發事件應對法》第三條將除社會安全事件外的突發事件根據社會危害程度、影響范圍等因素分為四個等級：特別重大、重大、較大和一般。國務院《特別重大、重大突發公共事件分級標準（試行）》分別對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會事件進行了界定，以及特別重大和重大事件的等級劃分。

（二）應急科普的內涵

1.科普與應急科普。科普是科學普及的簡稱，是通過淺顯的、通俗易懂的方式和多種傳播途徑，使科學思想和方法走進大眾，讓大眾接受自然科學和社會科學知識的活動。應急科普是科普的一部分，是政府為了提高公眾應對及處理突發事件的科學意識及能力所開展的各種知識、技術普及工作，不僅包括突發事件發生過程中開展的科普工作，如在共性交叉的領域的心理疏導，在某一重大事件中的逃生、求生等，還包括常態生活中為了提高公眾防范各種突發事件的安全意識而展開的知識宣傳工作[1]，如“全國防災減災日”“全國科普活動周”等活動。

2.應急科普機制。應急科普機制是針對有可能出現的各類突發事件，在常態生活中以及在突發事件發生后，由科普管理部門統籌指揮，各部門相互配合協作，動員社會各界力量參與，普及與突發事件有關的科學知識，提高公眾的應急意識和求生能力，建立快速反應、有序應對的動態工作機制。其存在的目的是增強公眾的公共安全意識、社會責任意識和自救、互救能力，提高各級組織的應急管理水平，最大限度預防和減少突發公共事件的人員傷亡和財產損失，維護社會穩定。無論是公務員、企事業單位職工還是普通百姓，如果在日常工作生活中學習、掌握了一定的知識，進行過防災減災的演練，具備一定的科學素養，具備一定的自救能力，一旦遇到突發事件，無論是心理準備，還是具體行為就不會過于慌亂。在此基礎上，管理人員的應急工作能力與百姓的認知能力相結合，配合、理解、有序就會多于恐慌、混亂、無序，政府就能更主動地處置應急事件，更有效地推進工作。可見，構建應急科普機制具有現實的緊迫性。

根據美國一份研究減緩收益的國家報告，在減緩上花費1美元可以避免4美元的未來損失，主動事前預防的經濟意義不言而喻。《突發事件應對法》將預防與應急準備單列一章，用20條的篇幅明示了應對突發事件的各項預防、準備工作，這也是構建應急科普機制的法治基礎。

二、我國應急科普工作概況

（一）應急科普工作開展情況梳理

早在“十二五”規劃期間，“我國災害應急體系建設研究”就是39個規劃選題之一，而應急科普宣教是其中的一項重要措施。同時，國務院應急管理科普宣傳教育工作總體實施方案也明確指出應急科普工作的必要性。2017年科技部、中宣部聯合制定的《“十三五”國家科普和創新文化建設規劃》對應急科普能力建設問題，提出“各級政府針對環境污染、重大災害、氣候變化、食品安全、傳染病、重大公共安全等群眾關注的社會熱點問題和突發事件及時解讀，釋疑解惑，做好輿論引導工作，組織傳媒與科學家共同解讀相關領域科學知識，引導公眾正確理解和科學認識”。新媒體被廣泛運用到各地的應急科普工作中，一些地方政府圍繞與群眾關系密切的熱點問題，運用多種方式開展科普。

（二）我國應急科普工作存在的問題

1.科普機制缺位。2006年，國務院應急管理辦公室成立，2007年國家實施《突發事件應對法》，2018年國家組建應急管理部，基本建成以法律為依據，中央統籌指導，地方具體實施，以災區群眾為主，社會各界廣泛參與的應急管理體系，初步建立了國家應急平臺體系和各類突發事件監測預警體系，如成立國家預警信息發布中心、應急廣播中心和網絡輿情平臺等[2]，各省、市也建立了相應的體系。然而，應急科普工作雖從屬于國家應急管理體系，但在國家層面并沒有明確應急管理體系中的應急科普要求，現有應急管理體系分散于安全生產、自然災害、公共衛生健康等多個系統，各職能部門的工作仍然以應急為主的情況下，應急科普工作處于邊緣化位置。

2.應急知識科普宣教法律法規保障不足。

《突發事件應對法》僅在第二十九條和第三十條籠統規定了新聞媒體須無償公益宣傳和學校需進行應急知識教育，并無其他具體法規、規章等跟進和落實。科普產品資源繁雜，內容聚合度低，平臺分散，應急教育宣傳流于形式，且工作更多是在發生突發事件之后展開，從國家到地方根據《突發事件應對法》制定的各類應急預案中，應急科普的內容基本處于空白，在事先的預防教育效果不佳情況下，事后的補救工作收效甚微。

3.政府重視程度不夠。應急科普工作缺乏協調機制，各相關單位各自為政，缺位、越位、錯位現象兼而有之。口號式、表演式科普多，不能形成合力。社會廣泛參與應對工作的機制不夠健全，主流媒體在應急工作期間發布的科普信息數量較少。

（三）公民科學素養建設欠缺

以新冠肺炎疫情中出現的各種預防新冠肺炎的方法、藥物謠言為例，一些明顯的常識性錯誤在非常時期竟然成功地誤導了相當一部分人。這不但給政府處置突發公共事件添亂，還直接影響到應急工作的成效。民眾的科學素養、科學精神、心理素質、規則意識和危機意識等存在極大的缺失，同時公眾自救和互救能力不強，這些均突顯了我國危機管理領域存在的問題。

三、應急科普機制建設的海外經驗國外對科普工作的理論研究范圍較為寬泛，大致經歷了從“公眾接受科學”到“公眾理解科學”，再到“公眾參與科學”的過程。通過立法將應急科普工作法治化，并成為應急科普實際工作的指引。在實踐層面，注重應急教育、宣傳實效和應急演練，注重信息共享。

美國國土安全部2005年制定的《國家應急反應計劃》成為美國處理天災人禍、恐怖威脅及襲擊事件的依據。同時，美國政府重視公民組織和團體在危機預防、應對、善后中的作用[3]。美國建立了系統化、縱橫一體的應急科普機制，主要包括提高公眾意識、應急技能培養、重大突發事件的協調機制。作為美國專門管理應急工作的部門，聯邦應急管理署統籌指揮、建立信息共享數據庫。美國學者勒德曼提出“動手做探究式學習”的科教模式，定期對中小學教師進行防災技能和減災知識的集中培訓，教師再將這些技能和知識應用于日常教學，使學生從幼兒園至高中，都能接受各類安全教育課程，在“9·11”事件之后還加入了反恐的教育培訓。全國范圍內推廣社區應急反應小組的培訓，涉及醫療急救、救災模擬演習和實踐等。注重應急科普的媒體傳播，媒體信奉“壞消息才是好新聞”的理念，增強公眾的警覺。國家大筆經費投入科普基礎設施建設，20世紀60年代以來，每年約建設5棟科技館。

日本政府重視對公眾進行日常訓練和防災活動，防災意識在日本深入人心。危機應對機制包括法律政策、建筑設施、常態化的賑災基金、組織體系以及常態化的危機教育，危機教育機制覆蓋家庭、學校、社會三方，尤其注重學校應急課程的推廣[4]。

學生接受防災訓練貫穿從小學到高中的全階段。專業的民間減災社團（NGO）與政府信息共享，應急志愿者服務體系完備，工作專業有序。各街道、社區資源組成“居民防災議會”，通過政府資助和學術機構支持進行防災演練。企業有義務為員工準備救災相關物資，六本木HILLS是一家企業，其每年一次的大型減災訓練已經成為企業和周邊市民開展救災訓練的典范。通過《特定非營利活動促進法》，認可應急志愿者的社會身份，并對應急志愿者的組織、管理、善用等做出相應規定和保護。

四、完善我國應急科普機制的對策建議

（一）完善應急科普相關法律法規適時修訂《突發事件應對法》《科學技術普及法》，探索制定《應急科普條例》，明確構建應急科普機制的責任主體和工作機制，明確應急科普的內容，以法律的形式將應急科普機制明確納入國家應急管理體系，進行應急科普工作的頂層設計，地方據此制定或修改相應的實施細則。建立自上而下的應急科普工作機制，各級政府將應急科普預案納入本級突發事件應急預案，將科協組織納入突發事件防控機制，使應急科普工作運行在法治軌道上。

（二）建立政府與社會各方廣泛參與的科普應急工作協調機制

1.各級應急管理部門設立應急科普處，與教育、社科聯、科技、衛生健康、宣傳、公安等部門建立應急科普協作聯動機制，實現信息共享，并將應急科普工作納入年終考核。按照國務院應急管理科普宣教工作總體實施方案，科技部牽頭進行應急知識的科教普及，出版科普讀物及音像制品，舉辦展覽。教育部牽頭組織醫療、地震、消防、法律、科技等領域的專家編寫教材，將應急科普知識納入中小學課程體系，并對教師定期考核;學習教材之余，各中小學、幼兒園定期進行應急演練，加強對學校執行情況進行評估;各高校自行組織應急科普教育與應急演練。

2.各地方政府大力吸引并使用社會資本參與，大力發展場景功能式應急體驗展廳。全國各地均建有各類科普基地、場所、學校活動室、社區活動室等，在現有基礎上進行改造即可，無需額外大規模增加場地、人員以及工作量，可以有效節約財政資金。改造后的場所通過政府購買服務的方式，面向社會大眾免費開放。

3.通過大數據分析，在輿情管理系統中嵌入科普熱點篩選和分析。各地可根據本轄區的實際情況，通過大數據分析，在輿情管理系統中嵌入科普熱點篩選和分析。在日常生活中，及時發出科普需求預警;在突發事件發生時，配合應對和防控工作。

（三）以提高公民科學素養為目標，打造專業應急科普信息平臺和應急科普隊伍1.在主流媒體設置科普欄目。利用好每年的科普周，統籌安排集中宣傳與日常宣傳，解讀應急科普知識。構建新媒體應急科普宣傳模式，發揮融媒體立體化傳播優勢;推進“科普中國”網站建設，建立科普知識在線資源庫;通過網絡直播、微信、微博等方式常態化推廣科普知識，持續開展應急科普宣傳。

2.組織編寫權威、專業的科普教材。高校開設應急科普知識公共課程，鼓勵教師將編寫的科普材料作為校本教材，亦可與思政課教學相結合，提升大學生的科學素養。

3.廣泛動員打造一批由專業人員和志愿者組成的專兼職應急科普隊伍，與公眾互動交流。建立應急科普人才信息庫，發揮各類專家、學者和專業技術人員在信息篩選分析、形勢研判和決策咨詢方面的作用，為政府決策提供參考。設立專家團隊，通過各種途徑為基層科普培養懂知識、懂方法的人才，推動多領域、多學科、多部門、多層次人才的跨界合作，并對優秀科普人才進行獎勵。

參考文獻

[1]劉彥君，趙芳，董曉晴，等.北京突發事件應急科普機制研究[J].科普研究，2014（4）：39-46.

[2]王明，鄭念.建立國家應急科普機制勢在必行[N].科普時報，2020-02-19.

[3]袁桂娟.國內外突發性公眾事件應急科普模式研究綜述[J].青年科學（教師版），2014，35（7）：263-264.

[4]劉亞娜，羅希.日本應急管理機制及對中國的啟示——以“3·11地震”為例[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2011，24（5）：16-20.