國有林場風險管理方案探析

○廣西壯族自治區林業勘測設計院 黃光銀

一、國有林場風險管理的意義

生態文明建設需要加大生態系統的保護力度，提升生態系統的質量和穩定性，實現綠水青山就是金山銀山。建立健全國有林管理體制機制是當前和今后一個時期的重要工作，我國國有林場和國有林區林地面積達18.6億畝，占全國林地面積的40%，是生態修復和建設的骨干力量。國有林場作為國有林管理體系的主力軍，承擔著較多的公益職能，接近生態建設第一線，掌握第一手資料。為構筑質量效益型現代林業產業體系，我們應該對國有林場風險管理進行重視和評估，并通過科學的風險管控措施實現國有林場現代化治理能力和治理體系的提升，實現國有林場高質量可持續綠色發展。

國有林場風險是未來內外部環境的不確定性對其實現戰略目標的影響，由內部風險和外部風險構成。內部風險主要體現在戰略風險、經營風險和財務風險等；外部風險主要體現在市場競爭風險、技術風險和自然災害風險等。風險對國有林場來說未必都是壞事，如果把握得當，危中求機，很有可能會帶來一定的發展機遇，風險和收益往往是并生的。因此，國有林場進行全面風險梳理，制定有針對性的防范或降低風險的措施，引導財政資金進入切實領域，實現資金投入的最大效益具有重要現實意義。

二、國有林場主要風險評估

(一)戰略風險

戰略一般指一個組織長期的發展方向、目標和策略，可以為企業明確一個較長時間的任務，然后為了任務而調動或配置資源，以達到既定的目標。國有林場自身普遍缺乏明確的發展戰略，或者即便制定了一定的戰略往往也無法落地實施到位，發展戰略的缺位導致發展目標的盲從或茫然，等待行政命令或上級指示成為司空見慣的現象，資源的分散導致難以形成較強的競爭優勢。而事業單位體制企業化管理使得很多國有林場較難形成清晰的定位，決策層往往對個人任期內考核指標更加看中，對于任期后才有可能見效的長期資源投入比較被動和謹慎。

(二)經營風險

企業在經營的過程中，會隨時面臨由于未能感知內外部環境的改變而導致經營失敗或者經營效果達不到預期目標的情況。因此，需要對這些可能影響國有林場經營的因素進行分類和評估，主要體現在治理結構、人力資源、資產管理、投資項目、對外擔保、合同管理和信息管理等方面。

1.法人治理結構不完善

目前，國有林場的組織形式雖然以事業單位為主，但是很多國有林場尚未形成由決策層、執行層和監督層組成的穩定三角關系的治理制度。有些林場實行場長或黨委書記負責制，由場長黨委書記根據職工代表大會決議對運營管理工作進行決策和指揮，治理結構最終就容易落到特定的人身上，互相監督淪為空談。職能部門責權利不清晰，容易出現職能交叉或職能的缺少，執行力下降，整體運行效率低下等問題的產生。

2.人力資源管理機制不健全

人才是企業發展的關鍵。由于國有林場所處的地理位置一般比較偏遠、條件比較艱苦及人居環境較差，國有林場人力成本占林場成本的比重較大，一般超過50%，因此健全的人力資源管理機制顯得更為重要。許多國有林場受績效總量限制，存在薪酬向管理崗位傾斜，而一線崗位工資不高的現象。薪酬分配機制不科學、人才梯隊建設較差及人員的職業規劃不清晰等因素導致人才引進和留任都比較難，特別是關鍵崗位人員流失較多。高層管理人員很多是技術人員出身，對用制度進行管理的概念相對薄弱；財務管理人員很多不是專業出身，包括原有財務人員懂工藝流程但是財務專業理論較差，新增財務人員有理論但不懂工藝流程，再加上后期對管理能力和專業知識培訓不夠等原因，使得財務人員的整體素質和專業勝任能力亟需提升。

3.資產管理漏洞多

《國有林場改革方案》中將國有林場主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國家生態安全。目前國有林場業務種類豐富、涉及面較廣，資產管理復雜度相對較高，存在苗木、肥料和固定資產核算混淆，存貨長期掛賬，虛增林木資產成本等現象，導致賬實不符。部分二級林場的林木資產沒有進行統一歸集核算，無法反映在存貨中。固定資產購進、處置缺少審批流程和手續，未能對固定資產設置身份卡片，資產擺放分散凌亂，內部資產調撥隨意，賬實不符現象普遍存在。往來賬沒有嚴格按照客商進行明細分類核算，對關聯交易記錄不完全，有些往來賬長達10年以上沒有進行清理也未能足額計提壞賬準備。虛假構造合同和合作造林失敗導致的往來賬長期掛賬更無法清理，存在高估資產風險。

4.投資項目的科學管控少

國有林場主要產品是木材產品。木材加工、家具制造和林產工業園區的開發均需要投入大量的資金，而這些資本性投資項目的可行性研究報告多數內容空洞甚至沒有，對于項目運作過程風險估計不足，對項目資金來源考慮不充分，項目盲目上馬，很多項目特別是人造板項目未能達到預期收益甚至失敗。部分林場對外投資項目已終止經營，其下屬獨立核算單位停產停業多年未清理也未辦工商稅務注銷等手續，投資退出機制不健全直接帶來財務風險。同樣需要長期投入的研發項目缺少科學論證，高層次研發技術人員缺乏，自我創新能力不夠，同樣導致研發項目沉沒成本較高，創新性項目成果應用不利。

5.對外擔保風險大

由于國有林場的行業特殊性，非流動資產以林木資產和林地使用權為主，實際能用于抵押貸款的資產較少，而日常資金缺口較大，使得國有林場貸款中資產抵押不足部分一般由其他國有林場給予保證擔保。這種擔保更多的帶有報團取暖或行政命令性質。對被擔保方的資金狀況調查不深以及國有林場近年來的整體盈利情況不容樂觀、資金周轉率不高、短貸長投等均加劇了被擔保方的經營風險，同樣擔保方的風險也在加大。

6.合同管理問題突出

對合同管理不重視，未能形成從洽談、訂立、執行、監督和歸檔等各環節閉環，存在很多未訂立合同開展業務、未經授權對外訂立合同或對合同方的主體資格缺乏調研的情況。存在合同財務賬面信息與業務實際開展信息不對稱，無法清晰、完整反映合同實際進展情況和債權債務情況的狀況。

7.信息系統建設落后

現在是大數據的時代，但是國有林場分布較廣、體量較大、基礎設施建設不到位，使得業財一體化系統在國有林場應用還不是很普遍，存在著重復建設小系統、整體信息系統規劃不清晰、系統開發未基于現狀和未來需求的情況。財務的內部信息傳遞機制不健全、信息傳遞內容不完整、信息滯后、信息失真等現象，都容易導致決策失誤、相關政策措施難以落實。

(三)財務風險

國有林場財務風險主要體現在全面預算、資金管理和財務報告等方面。

1.預算管理流于表面

林場預算制度不完善使得預算編制未能來源于戰略分解落地，在預算執行過程中也沒能做到及時有效分析，預算更多地運用于日常費用控制方面，而在指導生產經營方面的作用發揮不足。預算考核缺乏剛性指標，即使考核也很少將預算執行偏差的具體原因和績效掛鉤，預算考核結果對員工績效影響不大，一般人員參與預算工作不積極，使得預算和實際執行分開兩條線。

2.資金管理存在漏洞

國有林場自我積累資金主要依靠林產品銷售帶來的收益，但是林產品普遍投資回收期較長，容易導致發展資金不足。國有林場發展資金一般通過對外融資進行籌集，但林場融資能力弱、融資成本高、融資渠道單一等問題都較突出。對資金使用的計劃性不強，缺乏集中統籌調度，容易造成一段時間內資金短缺或者富余。短貸長投現象比較普遍，資本結構穩定性較差。為完成銷售任務過度使用應收賬款信用政策，對于客戶的信用能力評分不扎實，導致貨款回款不利，客戶跑路的現象時有發生，內生資金來源不足。

3.財務核算政策多變

國有林場由于其業務特殊性，原先遵從行業會計制度。1995年實施《國有林場與苗圃會計制度(暫行)》，暫行至2017年底；2018年1月起實施的《國有林場(苗圃)財務制度》，被2019年1月1起施行的《國有林場和苗圃執行<政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表>的補充規定》替代。前期執行的會計制度多年不變無法適應業務發展，國有林場一般參照企業會計制度進行核算。現在執行政府會計制度充分體現了公益職能，但是政府會計制度中對于管護森林資源成本的核算還沒有專門的規定，相應的專業培訓較少，再加上財務人員專業能力和業務素質等原因，導致會計核算技術層面存在風險，進而影響到財務報告的及時性和準確性。很多財務人員也無法精準地將數據中反映出的經營問題及時傳遞給決策層，使得數據不能得到有效利用。

(四)安全生產風險

我國國有林場和國有林區的林地面積達18.6億畝，由于地域分布不同而種植或生長多種類林木，國有林場種植林木存在因病蟲災害、寒流霜凍和森林火災等自然災害而遭受損失的風險。國有林場生產板材同樣面臨粉塵爆炸、高工作業墜落和林區道路事故等各類風險。

三、國有林場風險管控的措施

風險和收益往往是伴生的，風險管理的目標不是消除風險，而是將風險控制在可以接受的范圍內。按照風險在未來可能發生的次數，本文將風險分為極低、低、中等、高和較高五個等級，其中極低風險指風險發生概率在10%以下；低風險指風險發生概率在10%～30%之間；中等風險指風險發生概率在30%～70%之間；高風險指風險發生概率在70%～90%之間；而較高的風險發生概率在90%以上。按照可能性和影響程度兩個維度填入風險地圖，如圖1所示。

圖1 國有林場風險管控地圖

對風險地圖不同區域風險使用不同的應對策略，包括風險規避、風險轉移、風險控制、風險對沖和風險承受，針對存在的風險制定不同的解決方案，并貫穿于事前、事中、事后的全環節，遵循績效最優、損失最小的原則，按照風險承受度進行管理。

(一)制定戰略規劃，完善治理機制

1.制定戰略目標并進行目標分解

2015年3月17日，中共中央、國務院印發了《國有林場改革方案》和《國有林區改革指導意見》，要求國有林場加強發展戰略、規劃、政策和標準的制定和實施，落實國有林場法人自主權。國有林場應對自身所處的風險與機遇、優勢與劣勢、資源獲取和配置等進行深入的調研研究，準確識別自身核心競爭力，在國家或上級主管部門大的戰略目標之下制定自身的發展戰略，明確發展方向。對戰略目標進行分解，轉化為可供考核的KPI指標，逐層分解，最終各層級人員背負自身的KPI指標，完成個人工作職責，整體戰略目標落地。

2.完善法人治理結構

國有林場應通過章程明晰管理層的權責，形成理事會、管委會或黨委會的決策機構，探索單獨設立監事會，形成決策機構、執行機構和監督機構三者并存，可根據實際情況設立專業工作委員會，充分發揮專業能力各司其職，設定職能部門責權利要清晰，盡量避免職能交叉引起的推諉，充分發揮民主集中的優勢，建立一個主要依賴機制制度運轉的現代化企業。

(二)優化人力資源管理體制

1.建立健全人才管理機制

人才管理機制涵蓋人才聘用、職業生涯規劃、薪酬待遇、績效考評和職務晉升等方面。國有林場發展到現在階段，關鍵崗位人才缺乏比較明顯，亟需建立一套適合行業特點的人才管理機制，原則是公平公正公開、優勝劣汰、能上能下，打破現有論資排輩的禁錮，能者上。

2.營造良好的人才發展環境

提煉并形成國有林場獨特的企業文化，提高凝聚力，同時，對高技能管理人員、優秀專業技術人員和林業骨干技能人員給予一定的政策傾斜，允許國有林場儲備一定數量的林業技能崗位人員，優化人才梯隊建設。

3.充分的經費保障

財政預算經費應在績效工資核定、職務職稱晉升和專業技能培訓等方面給予保障。嘗試實行年薪制、協議工資和股權激勵等，打破傳統的工資模式，有效地激發員工的工作積極性和創造性。同時要特別加強國有林場領導班子能力和綜合素質建設，提高決策能力和風險解決能力。

(三)完善資產管理運行方式

1.建立健全資產管理制度并嚴格執行

固定資產購進、驗收、入賬、內部調撥和處置等均需辦理相應手續，每個環節信息儲存于代表其身份的二維碼標簽中，通過紅外線掃描儀進行不定期的清查，將清查結果和財務賬目進行核對，及時發現存在的問題，對造成損失的責任人予以考核，確保賬實相符。對于大批量的林木產品等可定期委托專業機構進行價值評估，存貨嚴格執行出庫、入庫和清查手續，確保賬實相符。對于可能遭受的自然災害風險，通過購買商業保險等方式轉移、降低損失。

2.建立客戶信用評價體系

在債權發生之前對風險承受度進行評估。對已經形成的往來賬定期進行函證和核對，每年至少一次，作為評估債權的可收回性的主要依據，同時調整客戶信用評價體系。賬務上要對往來賬目按客商、按項目進行明細分類核算。重視合同管理，從合同簽訂、執行到成果材料提交均要有跟蹤和監督，財務部門和業務部門要緊密聯動，保證財務和業務數據暢通。

(四)強化投資決策科學有序

投資決策是一個企業的關鍵和核心。一個好的投資決策可以給企業帶來未來收益，但是如果決策失誤則很容易導致投資失敗甚至使企業陷入困境。

1.制定并完善項目投資管控制度

項目投資要符合戰略目標總體要求，對項目準入、運作和退出形成科學的運行機制。

2.嚴格投資項目可行性評估

進行項目投資前要進行詳盡的盡職調查，形成可行性分析報告，對項目可能遇到的風險進行充分評估和披露，并擬定對應的化解策略。要有可靠的項目資金來源，投資項目實施一般需要大量的資金和資源，且需要一定的回收周期，國有林場對該部分資源利用會受到限制，因此要在項目資金來源可靠性、項目運作人才儲備等各方面做好準備，可以考慮投資組合來對沖風險。

3.跟蹤監督投資項目運作過程

通過審計、紀檢監察等手段及時對比項目運作和既定目標之間的差異，并分析原因，找出問題，積極應對，對于已經確定無法挽回的項目，要及時轉讓或退出止損，同時辦理完成相關的稅務、工商等手續，以免遺留隱患。

4.科學論證研發項目

研發項目要經過科學周密的論述，項目研發論證要配備專業的研發人才參與，對于研發可能造成的沉沒成本要有心理預期和接受能力。

(五)建立高效有序的信息系統

1.統籌財務信息系統規劃和布置

國有林場分布較廣，業務同質性強，經營狀況和資金實力相差懸殊，每個林場都布置一套完備的信息系統不僅增加成本而且無法實現信息共享，由上級主管部門進行信息系統統一規劃和布置是非常有必要的。上級主管部門可隨時調用數據并形成權限查閱范圍內的分析報告，減少中間數據加工環節，防止財務報告舞弊，提高財務信息質量。

2.各林場結合實際優化子系統

各林場可結合其戰略目標、業務流程和部門職責對子系統進行優化和調整，實現財務數據直接采集自業務系統數據，及時詳細準確記錄每一筆交易和經濟事項，這不僅能夠提高財務核算準確度，還可以減少基礎核算人員數量，降低人工成本，優化人員結構。

3.及時提供決策有用信息

信息系統實現時時將業務情況轉換為可直觀反映的財務數據，形成分析報告直接推送至相關人員，及時發現經營中存在問題并解決問題，助力經營效果提升。

(六)改進全面預算的運行模式

1.完善全面預算組織架構

明晰預算管理委員會、預算管理辦公室及各預算單元的職責和權利，讓各級組織充分發揮其作用，提高預算編制和執行效率。

2.擴大預算參與面，提高預算管理意識

在每個預算單元設置含有預算管理職能的崗位，并將預算指標通過工作計劃、績效考核或者崗位職責落實到每一位人員，形成決策、部門和個人各層級目標的層層分解和落實，讓全員都因為預算目標奔跑起來，并定期組織針對預算的專業培訓。

3.強化預算執行過程的跟蹤和考核

為達到預算指導日常經營活動的目的，需要將預算作為日常各項成本費用支出的主要參考依據，對支付的成本是否達到預算效果進行分析，及時糾偏糾差，合理配置資源。

4.健全預算考評機制

將預算的各個環節納入考核范圍，考核指標包括財務與非財務指標、短期與長期指標、預算偏差等，考核結果和人員薪酬調整、職務晉升關聯。

(七)加強資金管理的科學管控

1.國有林場要建立涵蓋資金授權、使用審批、結算、審計監督和使用效果評價等全過程的資金管理制度并嚴格執行。

2.建議由上級主管部門牽頭組織建立資金結算中心

國有林場日均資金量較大，而各林場之間的豐欠不一，統籌所屬林場資金，形成林場內部“資金池”，根據資金使用計劃在各林場之間進行統一調度，同時施行內部結算，有效提高資金使用效率，降低資金成本。

3.提高財政撥付項目資金比例

對于符合主管部門戰略定位的投資項目，由財政通過項目款給付，考慮到整體財政資金預算量，可相應調整短期配套資金金額，由林場通過短期融資解決日常營運資金需求，減少短貸長投，提高資本結構穩定性。

4.國有林場要優化產業結構

優化樹種、提高林下經濟產出、發展森林康養旅游等提高經濟效益，增加自身造血功能，提高內生資金來源。