自然保護(hù)地整合與優(yōu)化工作的研究和探索

張傳芹

摘 要：當(dāng)前我國(guó)已建立各級(jí)各類自然保護(hù)地超過(guò)1.18萬(wàn)個(gè)，保護(hù)面積覆蓋我國(guó)陸域面積的18%、領(lǐng)海的4.6%，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。但長(zhǎng)期以來(lái)存在的頂層設(shè)計(jì)不完善、管理體制不順暢、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清晰等問(wèn)題，與新時(shí)代發(fā)展要求不相適應(yīng)。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系高度重視。2018年以來(lái)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案有關(guān)文件中明確，加快建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地;整合優(yōu)化工作

一、自然保護(hù)地的現(xiàn)狀

目前鄒城境內(nèi)自然保護(hù)地資源豐富，種類多樣，共有4級(jí)5類型20個(gè)（機(jī)構(gòu)），各類保護(hù)地14處，占整個(gè)濟(jì)寧總數(shù)的1/3，總面積272.64km2，占全市總面積16.8%，其中自然保護(hù)區(qū)3個(gè)，風(fēng)景名勝區(qū)1個(gè)，濕地公園8個(gè)，森林公園6個(gè)，地質(zhì)公園2個(gè)，共涉及13個(gè)鎮(zhèn)街，27264.81公頃，這些保護(hù)地在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。

二、主要資源分析

（一）嶧山市級(jí)自然保護(hù)區(qū)

嶧山市級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積5000公頃，位于鄒城城區(qū)東南、孟子湖西南。包括嶧山林場(chǎng)、大牙山、唐王山、孟子湖等，是以自然景觀、歷史遺跡和生態(tài)濕地為主自然保護(hù)區(qū)，屬“自然生態(tài)系統(tǒng)類別”中的“森林生態(tài)系統(tǒng)類型”自然保護(hù)區(qū)。

（二）十八盤市級(jí)自然保護(hù)區(qū)

十八盤市級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積3000公頃，包括國(guó)有十八盤林場(chǎng)、城前鎮(zhèn)梨杭林場(chǎng)，以及兩鎮(zhèn)部分自然村的林地和荒山。是以保護(hù)稀有樹種和水源涵養(yǎng)為主的自然保護(hù)區(qū)。屬“自然生態(tài)系統(tǒng)類別”中的“森林生態(tài)系統(tǒng)類型”自然保護(hù)區(qū)。

（三）鳧山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)

鳧山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于郭里鎮(zhèn)境內(nèi)，保護(hù)區(qū)規(guī)劃面積為2970公頃，屬“自然生態(tài)系統(tǒng)類別”中的“森林生態(tài)系統(tǒng)類型”自然保護(hù)區(qū)。

（四）鄒城嶧山省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)

嶧山風(fēng)景名勝區(qū)位于山東省南部，范圍涉及鄒城市境內(nèi)的千泉街道、嶧山鎮(zhèn)、香城鎮(zhèn)、大束鎮(zhèn)、張莊鎮(zhèn)、田黃鎮(zhèn)等街鎮(zhèn)，總面積為67.86km2。1987年，被山東省人民政府批準(zhǔn)列為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

（五）嶧山國(guó)家地質(zhì)公園

山東鄒城市嶧山國(guó)家地質(zhì)公園位于魯西南濟(jì)寧市鄒城市市區(qū)的東南側(cè)、魯中南低山丘陵的西南邊緣，總面積11.33km2，是一處以新太古代晚期花崗巖地質(zhì)遺跡、地貌景觀為鮮明特色，涵蓋構(gòu)造形跡、水體景觀、環(huán)境地質(zhì)遺跡景觀等多種地質(zhì)遺跡類型及人文古跡、自然生態(tài)環(huán)境極佳的綜合性地質(zhì)公園。2012年，國(guó)家林業(yè)局將嶧山列為國(guó)家森林公園;2018年，被國(guó)土資源部批準(zhǔn)第八批國(guó)家地質(zhì)公園資格。

（六）鳳凰山省級(jí)地質(zhì)公園

鄒城鳳凰山省級(jí)地質(zhì)公園位于山東省鄒城市東部，以鳳凰山和十八盤山為主體，涵蓋了主體山系的自然景觀資源，總面積14.75km2。

三、存在問(wèn)題

由于歷史的原因，鄒城市自然保護(hù)地存在問(wèn)題比較突出：部分保護(hù)區(qū)劃定不夠合理，未能處理好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系;部分保護(hù)區(qū)定位缺乏科學(xué)依據(jù)，野生動(dòng)植物保護(hù)對(duì)象稀缺性差，保護(hù)級(jí)別低，生態(tài)系統(tǒng)典型性不明顯;個(gè)別保護(hù)區(qū)重疊設(shè)置，或多頭管理或管理缺失。因此開展自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作對(duì)鄒城市來(lái)說(shuō)非常有必要。

四、鄒城市自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作的思路

此次整合優(yōu)化我們遵從幾個(gè)原則：切實(shí)解決歷史遺留問(wèn)題。國(guó)家級(jí)的牌子必須保留。濟(jì)寧市級(jí)以下保護(hù)地盡量撤銷。盡量不新增管理機(jī)構(gòu)。盡量全部轉(zhuǎn)為自然公園。整合優(yōu)化大致思路：

（一）合理確定自然保護(hù)地類型

各類自然保護(hù)地按照自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)等特征，確定為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三類。

（二）整合重疊交叉自然保護(hù)地

按照同級(jí)別保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先、低級(jí)別服從高級(jí)別原則進(jìn)行整合，經(jīng)專家評(píng)審，科學(xué)確定自然保護(hù)地?cái)?shù)量、類型和名稱，一塊自然保護(hù)地只保留一個(gè)牌子。整合區(qū)域內(nèi)多個(gè)管理目標(biāo)差異大、自然文化特征差異明顯區(qū)塊時(shí)，可以通過(guò)科學(xué)評(píng)估后，整合為不同的自然保護(hù)地。

（三）歸并相鄰相連自然保護(hù)地

對(duì)生態(tài)過(guò)程聯(lián)系緊密、自然資源產(chǎn)權(quán)相同的相鄰或相連的多個(gè)自然保護(hù)地，歸并為一個(gè)自然保護(hù)地，在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上綜合確定其類型和功能定位。歸并整合自然保護(hù)地時(shí)，應(yīng)將周邊保護(hù)價(jià)值高、生態(tài)系統(tǒng)完整的區(qū)域一并納入保護(hù)區(qū)域。

（四）補(bǔ)充完善自然保護(hù)地

梳理生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域，以及其他具有重要生態(tài)功能、潛在重要生態(tài)價(jià)值、有必要實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，特別是國(guó)家各類調(diào)查監(jiān)測(cè)確定的生物多樣性富集、典型生態(tài)系統(tǒng)分布區(qū)域，野生動(dòng)物重要棲息地、野生植物關(guān)鍵生境和重要生態(tài)廊道，有重要科學(xué)、美學(xué)、科普教育價(jià)值的地質(zhì)遺跡，通過(guò)科學(xué)評(píng)估后，規(guī)劃新建相應(yīng)的自然保護(hù)地。

具體是將太平國(guó)家級(jí)濕地公園和北宿省級(jí)濕地公園整合，組建新的太平國(guó)家級(jí)濕地自然公園，由太平國(guó)家濕地公園辦公室負(fù)責(zé)管理;保留嶧山國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園，范圍包括嶧山本體和大牙山、小牙山、唐王山、接駕山等，將鳳凰山省級(jí)地質(zhì)公園、蓮青山（嶧山地質(zhì)公園的一部分）市級(jí)森林公園并入嶧山國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園，組建新的嶧山國(guó)家級(jí)地質(zhì)自然公園，由嶧山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)管理;以十八盤（嶧山國(guó)家森林公園一部分）為主體，將孟林、五寶庵、狼舞山市級(jí)森林公園、梨杭林場(chǎng)省級(jí)森林公園、藍(lán)陵省級(jí)濕地公園并入，組建新的十八盤國(guó)家級(jí)森林自然公園，由十八盤生態(tài)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理;以郭里鳧山自然保護(hù)區(qū)為主體，將石墻鎮(zhèn)鳧山山系的公益林劃入，組建新的鳧山市級(jí)森林自然公園，由鳧山自然保護(hù)區(qū)管理處負(fù)責(zé)管理。

五、整合優(yōu)化工作開展情況

對(duì)于整合優(yōu)化工作，鄒城市領(lǐng)導(dǎo)高度重視，2020年2月27日成立自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作專班（鄒自資規(guī)發(fā)〔2020〕7號(hào)）。在市財(cái)政資金緊張的情況下，為不耽誤工作開展，單位與國(guó)家林草局規(guī)劃設(shè)計(jì)院初步達(dá)成了合作意向。3月25日，國(guó)家林草局規(guī)劃設(shè)計(jì)院袁處長(zhǎng)一行來(lái)鄒城市座談自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，確定了開展工作的時(shí)間和步驟;3月27日，我局印發(fā)了《鄒城市自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作實(shí)施方案》;3月31日，國(guó)家林草局規(guī)劃設(shè)計(jì)院工作人員正式入駐鄒城市開展工作;4月1日，我局組織召開了鄒城市自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作動(dòng)員布置會(huì)，邀請(qǐng)了有自然保護(hù)地管理任務(wù)的13個(gè)鎮(zhèn)街和14個(gè)市直部門參會(huì)，明確了鄒城市開展自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和任務(wù)目標(biāo);4月10日，我們完成了本底調(diào)查工作，摸清現(xiàn)有自然保護(hù)地類型、數(shù)量、用地類型、規(guī)模與分布現(xiàn)狀，完成自然保護(hù)地原始底圖勘界并矢量化，作為調(diào)查摸底和評(píng)估、整合的基礎(chǔ);4月13日，到濟(jì)寧市局匯報(bào)鄒城市自然保護(hù)地整合優(yōu)化數(shù)據(jù)材料收集情況及整合思路，獲得濟(jì)寧市局基本認(rèn)可;4月15日，完成了鄒城市自然保護(hù)地調(diào)查評(píng)估報(bào)告，并向市主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)了整合優(yōu)化思路，獲得市領(lǐng)導(dǎo)基本認(rèn)可;4月17日，我們組織局內(nèi)部科室及基層中隊(duì)負(fù)責(zé)人對(duì)該整合優(yōu)化方案進(jìn)行內(nèi)部審查，繼續(xù)修改完善。2020年4月30前，鄒城市要基本完成自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案。預(yù)案上報(bào)后到最終形成正式方案會(huì)有一個(gè)反復(fù)的過(guò)程，最終批復(fù)應(yīng)該在2020年6月以后。后期整合優(yōu)化方案批復(fù)后，還要對(duì)新批復(fù)的保護(hù)地編寫總體規(guī)劃，開展第二次勘界，并設(shè)立界碑界樁。

六、下步工作的措施和建議

自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理自然保護(hù)地內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)。實(shí)行差別化管控。國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)分為核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)。將自然生態(tài)系統(tǒng)原真性強(qiáng)、保護(hù)價(jià)值極高、生態(tài)極為脆弱的區(qū)域劃為核心保護(hù)區(qū)，其他區(qū)域?yàn)橐话憧刂茀^(qū)。自然公園按一般控制區(qū)管理。按照上級(jí)要求，2023年底前全面完成全市自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，進(jìn)而推動(dòng)自然保護(hù)地規(guī)范化建設(shè)和精細(xì)化管理，逐步建立起以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以保護(hù)自然、服務(wù)人民、永續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，建立分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)。