基層PPP項(xiàng)目中期評(píng)估工作監(jiān)督機(jī)制

付曉華

【摘要】PPP項(xiàng)目的中期評(píng)估工作不但是一種對(duì)階段性績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，也是一種過程監(jiān)督機(jī)制。對(duì)基層政府來說為規(guī)范各部門PPP項(xiàng)目實(shí)施，降低退庫風(fēng)險(xiǎn)，保障地區(qū)財(cái)政支出可承受、地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定，對(duì)符合條件的PPP項(xiàng)目開展中期評(píng)估工作十分重要。

【關(guān)鍵詞】ppp項(xiàng)目;中期評(píng)估;監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法的通知》（財(cái)金[2016]92號(hào)）及部委出臺(tái)相關(guān)的政策文件規(guī)定，“PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)該每隔3～5年對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)分析PPP項(xiàng)目在運(yùn)行時(shí)的狀況和整個(gè)PPP項(xiàng)目簽訂合同的合規(guī)性;要及時(shí)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)程度，制訂相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，同時(shí)報(bào)政府和社會(huì)資本合作中心備案登記”。財(cái)政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府與社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）要求，各級(jí)財(cái)政部門“及時(shí)將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫”。同時(shí)遼寧省財(cái)政廳《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心關(guān)于開通全國(guó)PPP綜合信息平合項(xiàng)目管理庫財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)功能的通知》（遼財(cái)辦債〔2018〕67號(hào)）則要求，“各級(jí)財(cái)政部門對(duì)本級(jí)全部項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)與PPP綜合信息平臺(tái)錄入（包括財(cái)承報(bào)告文本中）的數(shù)據(jù)進(jìn)行核対，如財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)與信息平臺(tái)錄入數(shù)據(jù)不符或信息平合錄入數(shù)據(jù)缺失，需將正確的財(cái)承報(bào)告、PPP項(xiàng)目合同或績(jī)效付費(fèi)憑證等證明文件上傳至PPP綜合信息平合后再調(diào)整數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)錄入與相關(guān)證明文件相符、準(zhǔn)確完整。”

PPP項(xiàng)目中期評(píng)估，是政府、項(xiàng)目公司或社會(huì)資本客觀評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，并為政府監(jiān)管工作及相關(guān)協(xié)議條款的調(diào)整提供參考，促進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。PPP項(xiàng)目的中期評(píng)估不僅是一種對(duì)階段性績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，也是一種過程監(jiān)督機(jī)制。對(duì)基層政府來說為規(guī)范各部門PPP項(xiàng)目實(shí)施，降低退庫風(fēng)險(xiǎn)，保障地區(qū)財(cái)政支出可承受、地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定，對(duì)PPP項(xiàng)目開展中期評(píng)估十分必要，在實(shí)施過程中由于宏觀上的政策、市場(chǎng)環(huán)境的變化、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)的變更等因素導(dǎo)致新的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施初期簽訂的實(shí)施方案及合同等在合規(guī)適用性上存在顯著問題的，經(jīng)中期評(píng)估后也可以作出調(diào)整。

目前通用的評(píng)估方法一般分為歸納分析法、比較法和調(diào)查法等。歸納法主要是指對(duì)項(xiàng)目評(píng)估目標(biāo)采用歸納分析的評(píng)價(jià)方法，從是否合規(guī)合理，是否全面等方面對(duì)項(xiàng)目初期指定的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行定性定量分析;比較法是指對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)出效果進(jìn)行分析，通過對(duì)計(jì)劃投資和實(shí)際投資比較，計(jì)劃完工日期和實(shí)際完工日期比較，分析后找出原因，進(jìn)一步對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)，產(chǎn)出質(zhì)量，以及成本測(cè)算是否達(dá)到期初績(jī)效目標(biāo)。調(diào)查法是指對(duì)項(xiàng)目績(jī)效采用調(diào)查法進(jìn)行分析，調(diào)查項(xiàng)目的實(shí)際收效情況，根據(jù)調(diào)查結(jié)果對(duì)政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)態(tài)度、滿足狀態(tài)進(jìn)行分析，得出若干個(gè)等級(jí)，符合既定條件和標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定為合格。

監(jiān)督機(jī)制可以分為以下幾個(gè)方面：

1.監(jiān)督經(jīng)濟(jì)技術(shù)上的指標(biāo)是指用定性與定量相結(jié)合方式，來考核評(píng)估PPP項(xiàng)目的建設(shè)是否完成PPP項(xiàng)目協(xié)議提出的建設(shè)任務(wù)目標(biāo)、是否實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)出的具體要求。

2.從項(xiàng)目建設(shè)對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)政府工作的職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的程度進(jìn)行監(jiān)督。

3.監(jiān)督PPP項(xiàng)目含物有所值指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

4.監(jiān)督評(píng)估PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)合規(guī)合理性、不利于合作雙贏不利于發(fā)展的問題具體體現(xiàn)在什么方面，具體監(jiān)督控制風(fēng)險(xiǎn)的存在等級(jí)和程度，同時(shí)提出解決問題的辦法、化解風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)措施方法。

5.監(jiān)督評(píng)估整個(gè)PPP項(xiàng)目合同簽訂的合理性和政策等指標(biāo)適合度

一方面對(duì)項(xiàng)目公司，需要根據(jù)中期評(píng)估報(bào)告的分析結(jié)果，掌握一定階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)期效果的一致性情況，進(jìn)而優(yōu)化后續(xù)措施安排。另一方面對(duì)政府方，通過對(duì)項(xiàng)目所處當(dāng)前階段運(yùn)行狀況的分析，有利于對(duì)后續(xù)項(xiàng)目周期的監(jiān)管，從而提高項(xiàng)目監(jiān)管效率。

在項(xiàng)目實(shí)操過程中，項(xiàng)目的中期評(píng)估從技術(shù)層面上基本上不會(huì)存在問題，問題的關(guān)鍵在于出具了評(píng)估報(bào)告后，下一步的整改工作是否到位，是否真正對(duì)項(xiàng)目的繼續(xù)運(yùn)行進(jìn)行有效規(guī)范控制是PPP項(xiàng)目中期評(píng)估工作的重中之重。由于中期評(píng)估不僅僅關(guān)注項(xiàng)目公司的管理和績(jī)效，內(nèi)外環(huán)境的變化、合約條款的適用性調(diào)查、物有所值的實(shí)現(xiàn)情況、政府監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行等諸方面都可納入中期評(píng)估研究范圍，中期評(píng)估既包含對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行情況的評(píng)估，也是政府對(duì)自身監(jiān)管效率進(jìn)行的自查。所以整改工作不是單方面的項(xiàng)目方整改，而是對(duì)項(xiàng)目從政府到實(shí)施機(jī)構(gòu)到社會(huì)資本方乃至項(xiàng)目公司的全方位的整改。通過總結(jié)運(yùn)行狀況，發(fā)現(xiàn)存在的某些問題，制定切實(shí)可行的解決辦法，同時(shí)優(yōu)化實(shí)施規(guī)劃，使以后運(yùn)營(yíng)年度項(xiàng)目管理更科學(xué)更高效，從而確保項(xiàng)目長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政部門要在后續(xù)的整改工作中及時(shí)跟進(jìn)，督促各項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、SPV公司等單位將整改結(jié)果及時(shí)錄入項(xiàng)目庫待審。

PPP項(xiàng)目中期評(píng)估工作，促進(jìn)了PPP項(xiàng)目下階段運(yùn)營(yíng)繼續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，保障了社會(huì)資本合理回報(bào)，使社會(huì)公共利益得到有效保障，同時(shí)政府方面的支出責(zé)任通過合理測(cè)算，確保在財(cái)政承受能力范圍之內(nèi)年度付費(fèi)，PPP中期評(píng)估工作關(guān)系著項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司的利益，通過政府經(jīng)濟(jì)決策起到促進(jìn)社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)最大化。

在整個(gè)PPP項(xiàng)目監(jiān)管中財(cái)政部門必須要突出財(cái)政職能、全過程深度介入，做到不缺位、不越位，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，充分運(yùn)用財(cái)政監(jiān)督制度、信息公開制度，不斷提升規(guī)范管理水平，“落實(shí)屬地政府責(zé)任，強(qiáng)化項(xiàng)目規(guī)范意識(shí)，限期整改督查發(fā)現(xiàn)問題，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)”，利用PPP模式聚焦社會(huì)公共服務(wù)、進(jìn)一步堅(jiān)持提質(zhì)增效的初心決心，真正使政府和社會(huì)資本雙方達(dá)到共贏。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃小利，孫庭，李駿，等.PPP項(xiàng)目中期評(píng)估機(jī)制探析[J].中國(guó)工程咨詢，2017（4）.