區塊鏈視角下政府信息公開行政訴訟證據難題解決路徑初探

摘要：我國政府信息公開行政訴訟制度在實踐中存在原告敗訴率比例過高的現象，主要的原因在于，目前的信息儲存與公開技術決定了雙方享有信息的極大不對稱性，信息往往只掌握在行政機關手中，原告處于舉證能力不足的困境。而區塊鏈技術具備多節點參與、信息可追溯，信息不可篡改等技術優勢，可用于搭建政府信息開放平臺、建立安全信息庫，解決訴訟中常見的“證明政府信息是否存在、真實？”“證明信息是否需要加工、制作？”以及“如何兼顧政府信息的保密與公開”等證據難題，在一定程度上彌補法律規則的漏洞，推動政府信息公開行政訴訟的良性發展。

關鍵詞：政府信息公開;區塊鏈技術;行政訴訟;證據

中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）08-0050-03

一、引言

政府信息公開行政訴訟是承載著民主與法治的法律制度，具有預防腐敗和保護權利的重要價值。自2019年5月15日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《公開條例》）繼承和完善舊條例中的政府信息公開的訴訟制度。新修訂的《公開條例》第51條明確了公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，可以依法提起行政訴訟。毫無疑問，這是依據《行政訴訟法》第11條第2款的規定，對我國行政訴訟受案范圍進行了擴大解釋。政府信息公開行政訴訟制度的確立具有重大意義，它在促進行政機關依法行政的同時，為公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權利提供了司法保障。

但客觀來講，政府信息公開訴訟制度的實施效果難孚人意，這一點從相關研究不難看出。例如，余凌云教授對此采取取樣調查的方法，由315起政府信息公開案統計出原告的勝訴率為11.1%后，他認為政府信息公開訴訟的一個客觀現狀是原告勝訴率比例過低。政府信息公開訴訟制度的確立在保障公民知情權和預防腐敗等方面發揮了重要作用，同時我們也要看到該制度發展面臨的新課題：何以原告起訴易，勝訴難？對此問題，學者們的觀點主要有以下兩點：

（一）相關法律規范密度低

我國關于政府信息公開訴訟的法律規定集中在《公開條例》中，法律規定缺失的問題嚴重。余凌云認為，“公開與否和如何公開”是當前政府信息公開遇到的主要問題，根源在于有關的法律規則與涵義不明晰。換句話說，信息公開制度的掣肘之一是對法律規定沒有統一的認識。例如，對諸如“如何界定政府信息的內涵和外延？與相關法律的沖突如何解決？”等問題的理解，在《行政訴訟法》以及相關司法解釋當中幾乎沒有提及，僅在《公開條例》中有所規定，但《公開條例》主要是進行概括性規定。對這些問題的進一步明確解釋可以更好解決案件爭議焦點。蘇苗罕也認為，政府信息公開案件審理規則不明確是原告勝訴的比例不高的重要原因之一。

（二）舉證規則不完善

劉飛宇認為政府信息公開訴訟雖然是行政訴訟的一種類型，但在舉證責任和證明標準等方面與普通的行政訴訟存在著區別。林鴻潮持類似觀點，他指出政府信息公開訴訟只能適用普通行政訴訟的證據規則，而普通行政訴訟的舉證規則需要進一步細化才能解決政府信息公開訴訟的差異性所產生的問題。

而筆者認為：政府信息公開行政訴訟制度對原告權利保障的效果不如預期的原因是多方面的。需要指出的是，雖然政府信息公開訴訟領域的法律規范密度偏低，行政行為的合法性要求很容易得到滿足，可能無法有效抑制和防堵行政高度自主可能導致的恣意風險。但在大數據時代，政府信息公開領域在高度發展的同時存在諸多不可預知性，因此立法機關只能進行粗放立法進行引導，無法苛求立法機關出臺完備的法律規范，立法上的不足在短期內也無法克服。

在當前的舉證規則框架下，政府信息公開訴訟面臨的主要難題是證據難題，特別是原告舉證能力不足的難題。在當前的信息儲存與公開技術背景下，行政機關往往因對信息形成壟斷在訴訟中處于優勢地位，與之相反，原告則處于無證可舉的尷尬境地。例如，在某些案件當中，行政機關否認持有申請人所申請的信息時只負有說明義務而無需舉證，此種情形下，原告既難以證明又無權申請法院調查。同時基于司法權與行政權之間的邊界，法院只做事實認定而很少從行政機關的法定職責、執法規范化的要求去判斷行政機關應否有此信息。因此，對于訴訟中常見的“信息是否存在”“信息是否真實完整”等爭議焦點，行政機關只需要合理說明，而原告卻因無證可舉而處于不利地位。在涉及“國家秘密”、過程信息的爭議時，行政機關的判斷成為影響法院判決的關鍵，因為法院和原告無從知曉信息。因此，下文沒有在立法層面作進一步討論，而是主要探討通過利用區塊鏈技術的特征與優勢，以解決政府信息公開訴訟存在的證據難題。

二、政府信息公開訴訟面臨的證據難題分析

（一）證明“政府信息是否存在”的證據難題

根據《政府信息公開條例》第2條，政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的信息。這是法定要求的政府信息，具體而言，是指行政在履職時應當依照法律規定獲取或者制作的信息，這是法定的作為義務，不履行則構成違法;除此之外，學界有觀點認為，政府信息還包括非法定要求的政府信息。主要包括行政機關在履職過程中實際獲取或者制作的信息，這部分的信息并無法律的明確要求。之所以區分法定要求和非法定要求兩個方面的政府信息，一個重要原因就是行政機關主張法定信息不存在時需要承擔舉證責任，而主張非法定信息不存在時只負有說明義務而無需舉證。在有些案件中，“政府信息是否存在”會成為爭議焦點，并對雙方的訴訟結果有至關重要的影響。例如，在“王某與上海市某區住房保障和房屋管理局政府信息公開申請答復行政行為糾紛上訴案”（（2012）滬一中行終字第54號），法院在其判決書中申明：行政機關當庭證明申請人所申請的政府信息并非法定要求的政府信息，而申請人也未能提供充分證據證明行政機關在履職過程中實際制作或者獲取過所申請的政府信息（非法定要求），即無法證明所申請的政府信息是否存在。而在當前的信息儲存技術背景下，行政機關對信息具有絕對控制權，當行政機關否認信息存在時申請人因無法查詢自然也就無證可舉，在此情形下申請人往往敗訴。

（二）證明“政府公開的信息是否真實與完整”的證據難題

根據《公開條例》第6條規定，行政機關有及時、準確地發布政府信息的義務。當訴訟中原告主張行政機關發布的政府信息不真實或者不準確時，法院是如何審查的呢？結合相關判決，法院主要是從以下兩個方向對政府信息的真實性與完整性問題進行審查：一是以行政機關存有的原始信息為準，即將行政機關發布的信息與存有的原始信息進行比較。這種審查模式很大程度上尊重行政機關的意志，即便法院發現行政機關發布的信息存在規范不符合要求等形式上的瑕疵，甚至存在輕微筆誤，法院也會認定所發布的政府信息之真實性與完整性。二是以實際情況為準，即當事人質疑并可以證明政府公開的信息不符合實際情形時，以實際情形為準。例如，在“俞霞金等訴寧波市鄞州區人民政府政府信息公開行政訴訟案”（（2009）浙雨行終字第44號）中，上訴人質疑被上訴人公開的政府信息內容不真實、不完整，即“鄞州區人民政府作出的政府信息部分公開決定書”中所公布的批準建房戶數為128戶，而真實戶數應為121戶，不符合事實，但被上訴人辯稱其提供的戶數源自“寧波市國土資源局鄞州分局”的原始統計。這里就存在兩種情形：一是政府收集的信息確有錯誤，不符合實際情況;二是政府收集的信息是符合實際情況的，但在政府信息公開決定書中公開的信息是不真實的。若是第一種情形，根據《公開條例》第6條的規定，如果發現公開的信息不符合實際情況，可能會對社會和公眾造成不良影響的，則要求行政機關通過履行法定調查職責等途徑來澄清和更正。如果是第二種情形，則性質上可能屬于行政機關信息公開這一具體行為存在失職甚至是違法。在訴訟中，證明“政府所公開信息是否真實與完整”是針對第二種情形而言的，即行政機關公開的信息與其收集的信息是否保持一致，這在訴訟中也是一個重要的待證事由，但信息往往只掌握在行政機關手中，原告往往處于無證可舉的困境。

（三）證明“政府信息是否需要匯總、加工或重新制作”的證據難題

《公開條例》第38條規定：“行政機關向申請人提供的信息，應當是已制作或者獲取的政府信息。除依照本條例第37條的規定能夠作區分處理的外，需要行政機關對現有政府信息進行加工、分析的，行政機關可以不予提供”。從本意上看，行政機關依申請公開的信息限于履職過程獲取的原始信息;對于需要行政機關對信息進行加工、再制作再公開的申請，行政機關可以拒絕。在不少案件中，針對“申請人所申請的信息是否需要行政機關匯總、加工或重新制作”的主張，也往往成為申請人與被申請人爭議的焦點。例如，福州漢鼎網絡科技有限公司（以下簡稱漢鼎公司）向國家外匯管理局福建省分局（以下簡稱福建分局）申請信息公開，所申請的信息具體內容是：國家外匯管理局福建省分局自2010年1月1日至2015年1月1日期間作出的關于“非法結匯”的全部行政處罰決定書。福建分局依據《公開條例》第38條的規定認定漢鼎公司所申請公開的政府信息不是現有的，而需要行政機關匯總、加工或重新制作，因此拒絕其政府信息公開的申請。本案的爭議焦點在于原告所申請的“福建省分局自2010年1月1日至2015年1月1日期間作出的關于‘非法結匯的全部行政處罰決定書”這一政府信息是否現有的？是否需要行政機關匯總、加工或重新制作？在現有政府信息處理技術手段下，行政機關的觀點似乎更合理，畢竟申請人只是提出了一個時間范圍，對于行政處罰決定書的對象、內容等均未提及，這就需要行政機關進行匯總、加工工作，原告也無力證明自己的主張。

三、借助區塊鏈技術解決政府信息公開訴訟面臨的證據難題

（一）區塊鏈的技術特征與優勢

區塊鏈技術是一種分布式賬本技術，主要特征包括多方參與性、不可篡改性、可追溯性等。所謂多方參與通俗來講就是指數據庫由多方參與維護，每個參與者都進行備份數據。另外，新的數據區塊記錄在鏈上的過程需要所有參與主體的共同監督，按照一定規則達成共識，才能完成一次記錄。在這一模式下即便出現了某個參與者修改數據的情形，也會被識別出來，因此確保了數據不可篡改。可追溯性是因為區塊鏈技術通過希哈值和時間戳記錄的數據區塊的順序是固定的，需要的時候可以按照順序追溯鏈上數據。政府信息公開也具有需要多方參與，增強各方信任的特征，是一個符合區塊鏈技術特點的應用場景。

（二）區塊鏈技術解決政府信息公開訴訟證據難題的有效途徑

1.建立安全信息庫解決“政府信息是否存在、真實”的證明難題

基于區塊鏈技術的多方參與性和不可篡改性特點，可以建立以政府為主導、區塊鏈技術為支撐的政府信息庫。首先，根據政務公開的相關要求，行政機關將法定要求對外公開的信息上傳至區塊鏈中，將政府服務工作的流程信息與區塊鏈網絡進行實時同步，一旦行政機關在訴訟出現之前已經收集到相關信息并且按照規定記錄在區塊鏈上，則該信息就會一直存在，理論上無法通過技術手段將其更改或者刪減。同時，在多元主體的參與下，每個主體都對應鏈上的節點，每一個節點共同參與記賬，也就具備查詢和獲取鏈上信息的能力。這就意味著，當行政機關使用區塊鏈技術記錄信息，而公民具有訪問權時，雙方都可以從區塊鏈上獲取完整、真實的信息從而為訴訟舉證服務。因此，在政府信息公開的案件中，證明“政府信息是否存在、真實”的證據難題得以有效解決。

2.區塊鏈技術解決“政府信息是否需要匯總、加工或重新制作”的證明難題

承前所述，區塊鏈技術具備可追溯性。具體而言，區塊鏈技術通過希哈值和時間戳記錄數據區塊，這二者可以表明信息的具體存儲位置和時間。信息創建的先后順序和位置清晰可見，這就是區塊鏈數據具有可追溯性的原因。根據區塊鏈這一特點，在前文“漢鼎公司訴國家外匯管理局福建分局”案中，申請人所申請的信息，即國家外匯管理局福建省分局自2010年1月1日至2015年1月1日期間作出的關于“非法結匯的全部行政處罰決定書”已經在“鏈”上存在，無需行政機關進行匯總、加工工作，行政機關只需要截取這部分信息即可無需進一步加工制作，“政府信息是否需要匯總、加工或重新制作”的證明難題也就不存在。

3.區塊鏈技術解決政府信息的保密與公開的兼容難題

在政府信息公開的過程中面臨的一個重要難題是：在保護國家秘密、商業秘密、個人隱私的前提下，如何兼顧信息的開放和保障公民的知情權。以特許經營行業市場準入的公開招投標案件為例加以說明。特許經營行業往往與社會公眾的切身利益密切相關，保障公眾在這方面的知情權尤為重要。因此，行政機關應該將有關公開招投標的信息，包括公眾重點關注程序和內容是否合法。但是，其中涉及商業秘密的信息如果公開會對參與招投標的公司造成不利影響，在此情形之下，借助區塊鏈技術可以兼容信息公開與保護秘密。首先，行政機關在招投標程序的各個時間節點及時記錄信息，但是具體內容并不向社會公布，只是在區塊鏈上將內容的哈希值進行存證，待一段時間后案件內容脫敏，再通過區塊鏈的信息可追溯性證明行政機關在當時是嚴格按照法律程序辦事。政務公開的初衷是為了讓人民群眾監督行政機關依法辦案，建設陽光型政府，但若為了滿足公眾的知情權而不顧特定私主體的利益也是不可取的。運用先進的科技理念和技術手段，能夠達到目的，又不對正常的工作造成干擾，才是上策。

四、結語

基于區塊鏈技術多方參與的特點，若將區塊鏈技術運用于政府信息公開領域，行政機關對于政府信息的掌控力度無疑將會被削弱，這無疑可能會成為區塊鏈技術從理論到運用于實踐的障礙之一。我們要做的，就是幫行政機關轉變觀念。利用區塊鏈技術處理、儲存信息能給行政機關帶來兩項獨特的優勢：

第一，區塊鏈具備信息安全性，其信息證明力更強，一旦遇到訴訟或仲裁將有利于行政機關舉證;

第二，監察部門可以通過區塊鏈上的數據記錄對政務工作流程形成有效的規范與監督，社會公眾也可以通過某個節點驗證鏈上數據的真實性，從而使得政務公開真正地走向陽光、透明、可信。政府部門通過區塊鏈的應用也可將職能公信力與技術公信力實現進一步的疊加從而更好建設誠信政府。

在社會治理領域，法律與技術具有相互補充性。技術可以彌補現有法律制度運作中的不足，甚至可以提高法律運作的效率，提升其公正品質;法律可以規范技術的使用，保障其良性發展。區塊鏈憑借其獨特的技術特性與優勢，可以彌補現行政府信息公開訴訟舉證規則不完善和原告舉證能力不足的漏洞，更好促進政府信息公開訴訟制度的良性發展。

作者簡介：黃縣（1993-），男，壯族，廣西百色人，單位為福州大學，研究方向為憲法學與行政法學。

（責任編輯：董惠安）