淺析環境信用評價與環境監管之關系

石竹　歐中浩　易文杰　毛曉茜　黃進　李威

環境信用評價制度、嚴懲重罰制度和信息披露制度三位一體，目標一致，互相支持、互相促進、構成了“強化排污者責任”的制度體系。環境信用評價工作既是業務工作，也是政治任務。今年3月，中辦、國辦印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》提出要健全企業信用建設，完善企業環保信用評價制度，依據評價結果實施分級分類監管。顯而易見，國家對環境信用評價的制度建設越來越重視。

從2012年開始，湖南省全面啟動環境信用評價工作，每年發布3000多家企業環境信用評價結果，從提升環境監管執法效果、促進企業整改問題、搭建社會公眾監管平臺、協調推進綠色信貸政策等方面發揮了積極有效的作用。但在實際工作中，不同部門存在不同看法，如“環境信用評價工作制約行政執法、降低上市公司形象、限制企業貸款、影響社會經濟發展”等等。筆者結合多年實踐，談談以下幾點體會。

一、環境信用評價的目的就是為了提升監管執法的效果效能

要構建“一處失信、處處受限”的信用懲戒大格局，讓失信者寸步難行，大幅提升監管執法效果、效能。信用體系建設有三個根本目的：一是通過信息公開讓違法者曝光出丑;二是通過搭建公眾參與平臺讓違法者接受社會及輿論的全面監督;三是通過信息共享構建聯合獎懲機制。有人說“因為處罰信息要納入環境信用評價，會給企業帶來后續影響，對環境行政處罰帶來制約”，其實這種擔心不必要、更是不應該。生態環境部門必須消除此種顧慮與誤解。只要監管處罰沒錯誤、站得住，就應該讓違法者曝光出丑、接受社會監督。郴州某企業2017年6月因為“未驗先投，拒不整改”受到生態環境部門處罰，但一直拒不整改、拒不執行處罰決定。2018年4月被納入環境保護黑名單，銀行停止貸款，在這種情況下，企業沒有辦法只能主動繳納罰款并積極配合整改，以上案例充分證明信用評價與監管執法的協同效應。可以得知，各部門在信用領域聯合懲戒也是全社會齊抓共管生態環境的工作方式。

二、“以評促改”是評價工作的基本原則和根本遵循

經過多年的實踐，評價制度也在不斷改進與完善中，圍繞“以評促改”的工作目的，逐年形成以下工作原則：

一是“整改與調整相結合”：存在問題、被發現和查出問題，如果企業積極整改、及早整改，都可以在結果公布之前調整為合格等級。每年超過多半的預評風險不良等級的企業在結果公布之前就已經調整為合格。2019年，風險、不良企業初評484家，最終公布139家，說明通過有345家企業通過整改調整了評價結果。

二是“以地方建議作為主要調整依據”。近年來，郴州、常德、衡陽等地，基礎信息收集全面，調整把關到位，市州提出的調整建議基本上全部采納。但是也有個別地方，市里、縣里從不報送、或者很少報送違規信息，對于省級層面收集的違規違法信息，常常打著一些冠冕堂皇的旗號：“影響企業貸款融資和企業形象”、“影響地方經濟發展”等，只為企業講情說話，對這些地方的調整建議，評價工作辦公室往往會嚴格控制。

三是“寬嚴相濟、區別對待”。對有些偶爾違規、輕微超標、影響不大的違規行為，如非重點因子單次輕微超標、自行監測超標數據偶爾超標、不繳納環境污染責任保險和排污權有償使用費等等行為，多以督促提醒為主，統一標準合理調整，并沒有“一板拍死”。但違規信息要計入信用檔案，因為信用記錄的基本原則是公平全面、全程留痕。但是，對一些連年違規、蓄意惡意違規、私設暗管、擅自停運、拒絕整改、“年年被查出問題、年年說整改到位、年年要調整等級”的企業，一律從嚴控制，不調整、不升級。目的很明確，就是要讓其處處受限。

一些處于推進過程、執行力度不強的政策制度，如清潔生產審核、應急預案、在線監測、自行監測、責任保險、排污權有償使用等等，都希望將違規信息納入信用評價來推進實施。而一些已經實施多年、執行到位、制約力度較大的政策制度，如未批先建、未驗先投、監測超標、無證排污、行政處罰等等，其本身已經具有較強的威懾力和較多的制約措施，這些工作的執行部門不太支持，少數人甚至不愿意納入信用評價。

三、存在主要問題及原因分析

1、思想認識問題。對信用評價工作的目的和意義，認識不到位。有些人還在沿用所謂的“為保障地方經濟發展”的舊思想來看待新問題，甚至完全站在違法企業的立場來處理問題，所以總覺得信用評價礙手礙腳、。

2、不了解評價工作的流程和政策。對“一視同仁、公平公正”、“以評促改機制”“區別對待違規行為”等工作機制不熟悉，容易形成“以偏概全”的錯誤認識。有些地方不及時、不全面違規信息填報，有人認為違規行為已經整改到位不必要納入信用評價體系，甚至有人以為能夠瞞過去。但是評價結果要接受社會監督，每年5月份公示預評價結果，媒體志愿者反饋許多處罰、超標問題，都要逐一回復，解釋不清楚的只有下調等級處理。所以真想主動服務企業就要找準問題，積極指導企業整改到位，而不是一味遮掩過失。

3、少數不規范的監管執法行為。違規行為定性不精確的問題、合法辦成違法的問題、達標判成超標的問題、處罰結論不準確的問題，甚至以前還存在的以罰代收問題等等，在信用評價工作過程中時常遇到。反過來看，監管信息的二次運用與部門聯動，對監管工作，提出了更高更嚴的要求。

4、工作基礎和工作機制問題。信用評價工作沒有得到足夠的重視與支持，主要領導很少專題研究和聽取信用評價工作匯報，各市州沒有固定的工作部門和工作人員，沒有完整的違規違法信息收集途徑和收集平臺，沒有實施到位的信息披露制度等等。

四、改進工作的五點建議

湖南省環境信用評價工作取得了一些成績，在全國亦處于前列，但經驗和教訓都會存在，需要不斷改進、提高。

1、加強信息報送和溝通聯動。及時、全面地向信用評價工作部門報送違規違法信息，一視同仁公平公正，嚴禁“選擇性”報送;及時把違規行為和預評結果告知企業，指導督促企業及時整改。

2、夯實工作基礎。完善工作流程、評價標準、調整原則，依托大數據中心，建立基礎數據信息收集體系。 進一步統一工作尺度、工作標準、工作方法，工作人員相對固定、熟練掌握評價方法。

3、理順工作機制。 一是縱向下移，按照屬地管理原則，由市州全盤負責評價，減少阻力消除顧忌，并且市州已經連續多年開展市級評價，完全具備經驗和努力。二是橫向平移，按照對口生態環境部的工作分工，由負責執法或司法的部門牽頭負責環境信用評價工作，既可以更全面地掌握違規企業的實際情況，又可以更好地把握調級標準與尺度。

4、試點與突破。一是開展“第三方評價”工作試點。可以委托株洲等地引入社會中介機構開展評價，試點探索“第三方環境信用評價機制”。二是開展“積分制評價機制”試點。可以委托婁底、衡陽等地方，對我省現行的“對號入座與整改調整”的評價機制進行改革創新，探索實施“積分制評價機制”，取得成功經驗后全面推廣。