中外區塊鏈監管政策對比分析

劉宗媛 黃忠義 孟雪

摘 ? 要：區塊鏈作為數字經濟發展的重要基礎設施和關鍵技術，能夠加速我國由信息互聯網向價值互聯網的轉型，并將對我國金融、制造、政務、醫療等多個領域產生顛覆性影響。正因如此，國家各部委和各省市自治區紛紛出臺區塊鏈政策，鼓勵技術、產業和應用的創新發展。目前，我國區塊鏈政策呈現國家層面超前部署、各部委積極規劃、多角度深入監管、地方政策數量不斷增加、促進應用效果顯著及地方政策因地制宜六大特征，但也存在一些問題。文章通過對比國外區塊鏈監管政策，提出了我國區塊鏈監管存在問題的建議：一是繼續完善國家監管體系，加強虛擬貨幣監管制度;二是加快區塊鏈法律法規制定，布局細分行業應用監管;三是極探索科技監管模式，繼續發展“以鏈治鏈”的創新監管方式。

關鍵詞：區塊鏈;政策;監管;分析

中圖分類號： TP399 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

1 引言

在政策引導和應用驅動的雙重作用下，我國區塊鏈產業規模穩步增長，優秀企業和自主創新技術不斷涌現。截止到2019年底，我國中央各部委及各地方政府共發布區塊鏈相關政策超280項，推動我國區塊鏈技術的創新與融合，加快區塊鏈賦能實體經濟，加快探索基于區塊鏈的新模式新業態創新發展。其中，國家層面出臺的相關政策共13項，各部委共出臺區塊鏈相關政策29項，各省、直轄市、自治區地方政府積極出臺配套政策支持區塊鏈產業發展的政策已超244項。

2 全球區塊鏈監管政策分析

2.1 美國區塊鏈監管政策步步為營

美國作為世界區塊鏈技術的開發與應用強國，一方面積極部署區塊鏈在各個行業的應用潛能，另一方面更加注重區塊鏈和加密虛擬貨幣積極網絡安全的監管。從2013年美國財政部下屬的金融犯罪執法網絡司（FinCEN）發布的《銀行保密法》中將虛擬貨幣經營者視為資金服務業務中的資金傳遞商，對非法交易、恐怖主義融資等活動進行監管;到2014年美國國內稅務局（IRS）發布的《有關使用虛擬貨幣交易的稅收指南》中從稅收政策方面對虛擬貨幣納入進行監管，嚴格控制虛擬貨幣帶來的交易風險;再到2017年美國總統特朗普簽署的《2018年國防授權法》中對區塊鏈技術及其他分布式數據庫技術進行監管評估;最后，隨著2019年6月Libra的橫空出世， 7月美國G7會議草案和2020年美國國會將發布的《2020年加密貨幣法案》中加強對數字資產的高標準監管。美國從銀行到稅收再到國防安全，最后涉及國家數字資產，在區塊鏈監管政策方面步步為營。除此之外，美國每年舉行多次關于虛擬貨幣的聽證會和調查，從源頭和根本上進行監管。

2.2 歐洲各國區塊鏈監管思路清晰

根據歐洲等國家發布的政策來看，歐洲大部分國家對區塊鏈和數字資產行業尚未出臺明確的法律法規，且對數字資產的監管并不統一，主要分為三種態度。

一是諸如英國、德國、馬耳他等國家對區塊鏈和加密貨幣行業發展持鼓勵、支持的態度，引導金融機構為加密貨幣提供相關服務。2016年1月，英國政府發布了《分布式賬本技術：超越區塊鏈》，該報告中指出英國政府正在積極評估區塊鏈技術的潛力，考慮將它用于減少金融欺詐和此降低成本;2018年4月，英國金融市場行為監管局（FCA）發布的《對于公司發行加密代幣衍生品要求經授權的聲明》中指出，公司可通過ICO（Initial Coin Offering）發行加密代幣或其他代幣的衍生品提供買賣、安排交易、推薦或其他服務，但需獲得FCA授權;2019年7月，英國金融市場行為監管局發布《加密資產指南》，該指南明確規定了加密資產的類型、屬性、使用范圍等，為加密資產領域開展活動的市場參與者闡明監管規則。2013年8月，德國宣布承認比特幣的合法地位，并將其納入國家監管體系;2019年9月，德國經濟與能源部和財政部聯合發布的《德國國家區塊鏈戰略》明確提出，德國政府將建立一個以投資和增長為導向的監管框架，通過制定法規來解決投資者保護和反洗錢規則的問題，并推進項目和監管沙箱，促使德國區塊鏈技術走向創新成熟。

二是諸如瑞士等國家嚴格監管數字資產交易，打擊非法活動，保護金融體系的安全和穩健。2017年9月，瑞士金融市場監督管理局（FINMA）發布的《ICO監管指南》表示，ICO屬于瑞士現存法規管轄范圍，且對特定情況下的具體ICO項目需要進行監督評估;2018年2月，該局發布《ICO指導方針》表示，ICO受反洗錢的監管。2018年12月，瑞士聯邦委員會通過《關于金融部門區塊鏈法律框架的報告》指出，分布式交易平臺需遵守瑞士的反洗錢法規定。

三是諸如奧地利等國家適度寬松的監管政策，對區塊鏈、數字貨幣行業持保守發展態度。2018年9月，奧地利金融市場管理局（FMA）發布《首次代幣發行》中指出在某些特定情況下，達到一定程度時，將受到《奧地利資本市場法》《證券監管法》《奧地利銀行法》的監管。

2.3 亞洲各國區塊鏈監管兩極分化

從亞洲各國發布的區塊鏈政策來看，亞洲各國對區塊鏈的發展呈兩極分化態勢。一是諸如日本、新加坡、韓國、迪拜等國家積極擁抱督促ICO合規化發展，形成了政府、金融機構、上市企業和傳統企業在法律層面、基礎設施層面、應用層面等多方聯動的規范發展局面。2016年5月，日本通過《支付服務法》，該法正式承認虛擬貨幣為合法支付手段并將其納入法律體系內，并引進登記制度，監管從事比特幣等數字資產交易的平臺;2017年3月，日本公布《資金結算法施行令》和《虛擬貨幣交換業者內閣府令》，明確規定資金轉移、資金清算、認證從業者協會、紛爭解決等內容;2019年3月，日本虛擬貨幣商業協會發布《關于ICO新監管的建議》，調整代幣區分和限制級別，規定不能對虛擬貨幣交易施加過度的義務;2019年5月，日本通過《資金結算法》和《金商法》修正案，將“虛擬貨幣”更名為“加密資產”，創建了沒有明確限制的虛擬貨幣交易規則。二是諸如印度、越南、泰國等國家嚴格監管，明令禁止ICO相關活動。2018年4月，印度中央銀行（BRI）宣布禁止印度各銀行銷售或購買虛擬貨幣;2018年7月，印度公布了《印度加密貨幣監管條例》，該條例明確規定印度不會將數字貨幣視為通貨，不會允許數字貨幣進入該國支付系統，執行機構將采取措施來終結數字資產的非法使用。

3 我國區塊鏈監管政策分析

3.1 加密數字貨幣監管保持高壓態勢

自2008年比特幣問世以來，以比特幣為代表的各類虛擬貨幣迅速發展壯大，國內一些企業或個人也開始進入虛擬貨幣領域，類似ICO項目的融資也頻繁出現。ICO是一種首次幣發行，源自股票市場的首次公開發行（IPO）概念，是區塊鏈項目首次發行代幣，募集比特幣、以太坊等通用數字貨幣的行為。從ICO的概念來看，ICO使用了區塊鏈，而區塊鏈又在某種程度上代表了未來技術，如果說比特幣的出現和發展在某種程度上承載了烏托邦式的貨幣理想和自由意志，那么ICO只是大批投資者和追夢者一起鼓吹的泡沫，在它不斷增大的過程中，總有一天會破滅。隨著各類以ICO名義進行籌資的項目在國內迅速增長，擾亂了社會經濟秩序并形成了較大風險隱患。

2017年9月4日，中國人民銀行營業部發布了《中國人民銀行營業管理部關于落實對代幣發行融資開展清理整頓工作加強支付結算管理的通知》（本文簡稱《通知》），《通知》中強調要求各銀行應立即暫停現有代幣發行融資交易平臺的非柜面支付結算服務。同時，中國人民銀行、中央網信辦、工業和信息化部、工商總局、銀監會、證監會、保監會聯合發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》（本文簡稱《公告》），《公告》主要從準確認識代幣發行融資活動的本質屬性、任何組織和個人不得非法從事代幣發行融資活動、加強代幣融資交易平臺的管理、各金融機構和非銀行支付機構不得開展與代幣發行融資交易相關的業務、社會公眾應當高度警惕代幣發行融資與交易的風險隱患、充分發揮行業組織的自律作用六個方面提醒了廣大投資者以及相關金融機構在代幣發行方面的融資風險。

2018年12月，中央網信辦發布的《金融信息服務管理規定》，明確了金融信息服務提供者不得制作、復制、發布、傳播虛假金融信息，加強金融信息服務者的自律性和自覺性，制定服務規范，加強信息管理。

2019年1月，中央網信辦發布的《區塊鏈信息服務管理規定》，從監管體系、備案和身份認證制度、安全評估制度等方面構建了區塊鏈信息服務管理的基本框架。據賽迪（青島）區塊鏈研究院統計，截止到2019年底，我國區塊鏈監管政策共出臺13項，政策的主要特點為持續高壓監管假借“加密數字貨幣”“區塊鏈”名義的非法集資行為。除此之外，嚴格審查以區塊鏈名義構建的虛擬貨幣交易平臺，對存在違規、違法交易的平臺進行封停處理，并對相關負責人依法懲處。

3.2 區塊鏈金融領域監管逐漸探索

根據賽迪（青島）區塊鏈研究院各方面數據統計結果顯示，區塊鏈在我國金融領域的發展最為顯著，金融經濟也是我國提升國際競爭力和國家實力的關鍵所在，因此我國對于區塊鏈在金融領域的監管積極探索。

一方面，我國從根本上對區塊鏈進行監管。2018年10月，人民銀行、銀保監會、證監會聯合發布了《互聯網金融從業機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法（試行）》，規定建立健全反洗錢和反恐怖融資內部控制機制等五大內容;2019年2月，銀保監會發布了《銀行業金融機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，對銀行業金融機構提出了反洗錢和反恐怖融資工作要求。

另一方面，我國積極運用區塊鏈的“鏈”式特點，采取“以鏈治鏈”的方式，利用區塊鏈技術這種監管科技對金融行業進行監管。2019年2月，人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部等發布了《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，規范互聯網金融在農村地區的發展，積極運用大數據、區塊鏈等技術，提高涉農信貸風險的識別、監控、預警和處置水平。除國家層面出臺金融領域監管政策外，我國廣東深圳等地對城市金融行業應用發起監管之力。2019年1月，深圳市人民政府金融發展服務辦公室發布了《關于促進深圳市供應鏈金融發展的意見》，研究利用區塊鏈、人工智能等新興技術強化供應鏈金融領域各類主體和供應鏈核心企業平臺的動態監管;2019年4月，廣東省人民政府發布了《廣東省地方金融監管發展報告（2018）》，運用人工智能、大數據、區塊鏈、云計算等科技手段，已初步建成功能齊備、模式創新的地方金融風險監測防控系統—金鷹系統。

3.3 區塊鏈企業備案效果顯現

隨著區塊鏈技術的不斷發展和其天然具有防范交易風險的特性，“區塊鏈+”模式逐漸興起，并在許多行業落地。與此同時，區塊鏈技術也存在著被濫用的現象，尤其是在區塊鏈加互聯網金融領域“暴雷”事件頻發。如2018年7月，在P2P平臺方面，短短8天時間40家平臺相繼暴雷，涉及金額高達1255億元。為防范區塊鏈信息服務安全風險，2019年1月，國家網信辦發布《區塊鏈信息服務管理規定》（本文簡稱《管理規定》），旨在明確區塊鏈信息服務提供者的信息安全管理責任，規范和促進區塊鏈技術及相關服務健康發展，為區塊鏈信息服務的提供、使用、管理等提供有效的法律依據。其中需要特別強調的是，備案企業必須嚴格執行流程完成備案信息。同時，企業完成了備案，只是對主體區塊鏈信息服務相關情況的登記，并不代表網信辦對其機構、產品和服務的認可，已經備案的主體后續還需要接受網信辦及有關部門的監督和檢查。

根據調查，2019年以來，有近幾十個“區塊鏈騙局”項目（包括商城模式、社交平臺、金融理財、游戲等）關閉，甚至被警方立案調查、被法院宣判等。自2019年1月至截止到2019年底，發布該項《管理規定》以來，國家互聯網信息辦公室公布兩批共506家應用領域不同的區塊鏈備案企業，與截止到2019年底工商備案的三萬余家區塊鏈企業形成鮮明對比，嚴厲打擊了在國家和政府對區塊鏈企業的大力扶持下，企業呈現出“蹭熱點”的現象。同時，符合《區塊鏈信息服務管理規定》的區塊鏈企業，如華為、百度、京東、騰訊等，不論是在企業資金規模還是在核心技術研發上都有一定的實力，為我國在區塊鏈技術創新、應用案例和解決方案上提供了重要支撐。

4 對我國區塊鏈監管存在問題的建議

4.1 繼續完善國家監管體系，加強虛擬貨幣監管制度

一方面，2019年2月英國金融行為監管局發布了一份報告認為，在ICO項目中，有78%是完全的騙局，另外的22%中雖不能說是完全的騙局，但其中仍有騙局的成分。就連被稱為是區塊鏈3.0時代的EOS在2018年被Whiteblock公司曝出根本不是區塊鏈，而是“同構分布式數據庫”，該公司表示“EOS與集中式云計算機構（客戶端/服務器）一模一樣，他們沒有區塊鏈或點對點網絡的基本組件，且EOS上的交易并沒有經過加密驗證”。我國自2017年9月4日，中國人民銀行等七部門聯合發布了《關于防范代幣發行融資風險的公告》以來，雖然已經嚴厲打擊了國內相關ICO、STO等非法融資活動，但根據調查目前的市場來看，仍然有一些團隊在發展中打著國家、政府、國外認可等名號宣稱自己的“鏈”是合法的，從而進行一些非法活動。因此，對于直接進行的ICO項目，不能停止監管，對于與ICO項目有類似表現的，應加強監管體系，包括針對假借區塊鏈的非法融資活動要從輿情跟蹤、群眾舉報、信息獲取、網絡監管等多方面進行監管。

另一方面，隨著數字經濟時代的到來，數字資產的發展已經開始進入公眾的生活范圍，越來越多的人開始接受虛擬貨幣、以數據形式存在的資產以及包括產權等在內的無形數字資產，人們也開始逐漸接受數字資產的交易。其實，在某種程度上來說，很多國家央行發行或正在推行的央行數字貨幣也是一種虛擬貨幣。從這個意義講，日后數字資產之間的交易將可能會成為一種大規模交易方式。根據美國將在年內即將發布的《2020年加密貨幣法案》中提到，穩定幣必須符合最高標準的金融監管要求。目前，我國央行也應做好相應的監管措施，全面解決監管鴻溝問題。

4.2 加快區塊鏈法律法規制定，布局細分行業應用監管

2019年7月，經美國國會批準的《區塊鏈促進法案》要求聯邦政策層面成立的區塊鏈工作組，需制定一個統一的區塊鏈技術定義和標準，且規定區塊鏈在非金融應用領域等其他領域的應用，推動美國在新一代信息技術創新發展方面的領先地位。可能是受Libra白皮書的影響，同時英國金融市場行為監管局發布的《加密資產指南》中規定了以區塊鏈技術為基礎的加密資產的類型、屬性和使用范圍。2018年12月，瑞士聯邦委員會通過的《關于金融部門區塊鏈法律框架的報告》中表示將進一步完善區塊鏈技術框架，為瑞士區塊鏈發展提供可持續條件。對比以上國家，目前我國在區塊鏈技術的定義、類型、屬性和適用范圍，都還沒有具體的相關法律法規。因此，建議國家加快區塊鏈相關法律法規的制定，同時在一些區塊鏈可使用的領域范圍內（如司法、溯源、存證、保險、金融領域的應用），構建由國家牽頭、各政府及相關單位落實細分的監管制度，統一的監管制度難以適應不同的應用場景，而不同的應用場景也需要定制的監管條例來約束節點行為、保證鏈上數據的真實合法性。

4.3 積極探索科技監管模式，繼續發展“以鏈治鏈”創新監管方式

隨著區塊鏈技術在眾多領域的創新性發展以來，全球各國開始重視區塊鏈技術的布局規劃，但相應的問題也隨之而來。尤其是在金融領域，區塊鏈技術的發展在變革了傳統金融“現金+柜臺”的服務方式之后，又出現了以區塊鏈技術為基礎的供應鏈金融等新的業務模式。區塊鏈技術在推動金融領域發展的同時，也帶來了金融監管問題。對此，2015年，英國金融行為監管局提出了三個監管沙盒：監管沙盒、產業沙盒、保護傘沙盒。

英國最先實行的是監管沙盒，該工作機制實行以后，區塊鏈的各種應用一直名列其測試榜首。但隨后，英國自身及其他國家相繼提出了該監管沙盒存在一些問題。而我國是最先開始進行產業沙盒的國家，2017年我國開始研發泰山沙盒，并于2017年底落地青島嶗山。該沙盒系統可以將多個應用場景寫入，如供應鏈、交易、結算、支付、投資管理、共享經濟等，為后續區塊鏈技術相應的應用場景發展提供產業知識。

北京航空航天大學數字社會與區塊鏈實驗室主任、中國信息界區塊鏈研究院院長蔡維德，曾在2018年中國國際智能產業博覽會上表示：對于政府，產業沙盒是一個非常強的監管利器，可以在任何一條開發的鏈上進行試驗，使用的技術也是公開、公平、科學的，而不是像沙盒監管一樣是靠一個行政流程來進行的，產業沙盒完全是用科技來進行評估的。在產業沙盒方面，我國是先行者，發展產業沙盒是促進我國整個區塊鏈產業前進的重要支撐，使我國在區塊鏈產業方面領先發展。

同時，我國央行、廣東深圳等地方政府已經開始積極運用區塊鏈的“鏈”式特點，采取“以鏈治鏈”的方式，利用區塊鏈技術對金融行業進行監管。根據廣東省地方金融風險監測防控中心相關數據顯示，廣東省防控中心利用“金鷹系統”發現影響廣東的疑似非法金融活動企業1971家，日均活躍用戶數超300萬。其中，非法集資類456家，非法黃金類244家，非法外匯類112家，非法代幣類30家等，提交風險提示函270份。以上數據表明，該系統對于金融風險的監測與防控效果顯著。對于此種“以鏈治鏈”的方式，應該給予大力支持，同時也要繼續探索更多創新監管方式。

5 結束語

自2019年10月24日中共中央政治局就區塊鏈技術發展現狀和趨勢進行集體學習之后，各省市領導人密切關注區塊鏈發展狀態，在多項會議上強調發展區塊鏈的重要性，打造區塊鏈先行應用試點地區。但同時，在數字經濟時代，在推動區塊鏈技術以及產業進一步發展壯大的過程中，更要注重相關重點領域或細分領域的監管，推動區塊鏈在實體經濟領域健康有序發展。本文從全球角度出發，主要分析了世界各國區塊鏈監管政策的進展和特點，以及我國區塊鏈監管政策的態勢和方向，并對比我國和國外在區塊鏈監管方面的差異，提出適合我國區塊鏈監管的建議，為我國區塊鏈產業健康有序發展提供可參考意見。

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