美《關于成立外國參與美國電信服務業審查委員會行政令》簡析

劉金芳 齊越

摘 ? 要：文章旨在對美國總統特朗普2020年4月4日發布的《關于成立外國參與美國電信服務業審查委員會行政令》（以下簡稱行政令）的主要內容、特點和影響進行分析，通過對“外國參與美國電信服務業審查委員會”職能及組成、審查啟動條件、審查時限、審查結論及后期監管等方面的研究，發現三個特點：一是被審查企業提供的信息可被美國政府部門間共享;二是國家情報總監為審查委員會提供情報支撐;三是行政令強調多部門協同配合。行政令影響較大：審查委員會將審查范圍從新申請的電信服務許可證擴展到現有許可證，我國企業在美開展的電信業務將面臨著更大的潛在風險。

關鍵詞：美國;審查;委員會;FCC;國家安全

中圖分類號： TN915.08 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

1 引言

2020年4月4日，美國總統特朗普依據美國憲法和《美國法典》第3編第301條等法律，發布了《關于成立外國參與美國電信服務業審查委員會行政令》。行政令強調美國電信網絡的安全性、完整性和可用性對美國國家安全和執法利益至關重要，并成立“外國參與美國電信服務業審查委員會”（以下簡稱審查委員會），以協助美國聯邦通信委員會（FCC）對參與美國電信服務行業的外國企業開展審查。

美國政府曾成立了一個名為“電信小組”（Team Telecom）的跨部門組織，對FCC接收到的電信服務許可證申請進行審查，審查范圍涉及外資電信運營商在美的電信服務許可、海纜登錄許可、移動通信服務許可和衛星通信服務許可等。2019年該組織曾以國家安全為由，建議FCC拒絕中國移動美國子公司的電信服務許可申請，終止鵬博士公司參與中美合作的跨太平洋海底光纜項目。新的行政令將電信小組的審查機制公開化，并明確給予相關部門的授權。

2 主要內容

2.1 審查委員會的職能和組成

2.1.1審查委員會的職能

審查委員會職能：一是對于新申請許可證和現有許可證，審查其是否給美國國家安全和執法利益帶來風險;二是為避免新申請許可證帶來的風險，審查委員會將向FCC建議撤銷新申請、拒絕新申請，或在符合緩解措施的前提下批準新申請;為避免現有許可證帶來的風險，審查委員會將向FCC建議通過緩解措施繼續持有許可證，或吊銷許可證。

2.1.2 審查委員會成員和顧問

審查委員會成員主要包括司法部長、國防部長、國土安全部長以及總統指定的行政部門負責人或總統助理;司法部長擔任審查委員會主席。審查委員會顧問包括國務卿、財政部長、商務部長、管理和預算辦公室主任、美國貿易代表、國家情報總監、總務署署長、總統國家安全事務助理、總統經濟政策助理、科技政策辦公室主任、經濟顧問委員會主席以及總統確定的總統助理。

2.1.3 審查委員會內部協調機制

一是審查委員會主席可根據成員單位的法定權限，酌情指定一名或多名成員牽頭承擔委員會的部分責任，要求新申請許可證企業或現有許可證企業提供審查所需的必要材料;與審查委員會其他成員協商，酌情確定新申請許可證或現有許可證給美國的國家安全或執法利益帶來的風險;與審查委員會主席協調，提出緩解措施，避免給美國國家安全或執法利益帶來的風險;就緩解措施與新申請許可證企業或現有許可證企業進行溝通;建議FCC將緩解措施作為許可的條件，審查委員會將對取得許可證的企業進行后期監督。

二是審查委員會主席或授權牽頭成員，可代表審查委員會與FCC及被審查企業溝通。

三是審查委員會主席或牽頭成員應當向審查委員會充分通報其代表審查委員會所開展的活動，并在采取任何重大行動前與審查委員會協商。

2.2 審查啟動條件

為判定新申請許可證及現有許可證是否會對美國國家安全或執法利益構成風險，審查委員會將啟動審查。審查啟動條件包括兩個：一是審查委員會將審查FCC轉交的許可證的新申請或許可證的轉讓申請;二是審查委員會成員將通過投票決定是否對現有許可證發起審查。

2.3 審查時限

在FCC將申請許可證轉交審查委員會后，審查委員會將對申請進行初步審查。初步審查應在申請許可證企業按要求提供信息之日起120天內之完成。如果審查委員會確定批準申請不會給國家安全或執法利益帶來風險，或者標準的緩解措施能減輕對國家安全或執法利益的任何風險，形成相關審查結論，通過初步審查。如果審查委員會認為國家安全或執法利益的風險無法通過標準的緩解措施來解決時，則將會啟動二次審查，同時主席應將需要進行二次審查的決定通知FCC。二次審查應在90天內完成。如果初次審查或二次審查中，申請許可證企業未按要求提供信息，審查委員會可延長審查期限，也可直接建議FCC撤回申請。

對現有許可證的審查，行政令并未明確其時限。

2.4 審查結論

對于新申請許可證的審查結論包括三個方面：一是告知FCC，相關申請不會給國家安全帶來風險（審查委員會不會提出任何建議）;二是建議FCC拒絕申請;三是建議FCC在申請許可證企業遵守緩解措施條件下授予許可。對于現有許可證的審查結論包括：一是維持現有許可證（不采取任何行動）;二是建議FCC按審查委員會提出的緩解措施條件修改許可證;三是建議FCC撤銷現有許可證。

形成審查結論需經過三個步驟：第一步，審查委員會成員依據審查程序，盡力就審查結論協商達成一致意見，否則以多數票決定審查結論;第二步，如審查委員會最終形成拒絕申請、撤銷許可證、提出風險緩解措施等負面的審查結論，審查委員會主席應通知審查委員會顧問，向他們提供相關評估分析。在通知之日起21天內，審查委員會顧問應告知主席是否提出反對意見;第三步，若審查委員會顧問提出反對意見，則由審查委員會成員和審查委員會顧問指定的負責人進行協商，如達成共識可直接形成結論，如果審查委員會成員和審查委員會顧問指定的負責人未達成共識，則主席應在30天內將此問題提交審查委員會成員和審查委員會顧問，以解決任何異議。如果審查委員會成員和審查委員會顧問無法通過上述程序達成共識，審查委員會成員將再次以多數票形成審查結論，平票時則由主席確定結論。主席應在投票形成結論后，7天內將相關結論及審查委員會成員、顧問的反對意見告知總統。

審查委員會的審查結論將以建議形式通過美國國家電信和信息管理局反饋給FCC。

2.5 風險緩解措施的監測

審查委員會可基于國家安全風險的分析提出風險緩解措施，書面告知被審查企業，并建議FCC在企業遵守緩解措施前提下，授予其許可證或修改現有許可證。

審查委員會將酌情與FCC協商，研究監測緩解措施的方法。在審查委員會主席要求下，國家情報總監將提供與風險緩解措施執行、合規監控有關的威脅分析，同時審查委員會成員和審查委員會顧問也將監測相關緩解措施的執行情況。如審查委員會裁定現有許可證企業沒有遵守緩解措施，也沒有采取有效地整改措施，審查委員會將向FCC提交報告。

3 特點

3.1 被審查企業提供的信息可被美國政府部門間共享

審查委員會可根據需要，從新申請許可證企業、現有許可證企業及其他政府機構中查找信息，但行政令沒有明確被審查企業需要提供的具體信息內容。

審查委員會要求被審查企業提供的信息，可被美國政府機構共享。例如，審查委員會可將這些信息用于司法程序和執法行動，用于美國外國投資委員會的審查，還可由審查委員會主席酌情決定提供給其他政府部門。

3.2 國家情報總監提供威脅分析報告作為情報支撐

對于每一項審查，國家情報總監應綜合情報界的意見，在審查委員會主席提出要求后30天內（不晚于被審查單位提交對相關問題的答復后30天），向審查委員會出具書面評估報告，說明批準新申請許可證或維持現有許可證對美國國家安全利益造成的任何威脅。審查委員會主席可要求補充相關情報，國家情報總監辦公室將給予持續的情報支撐。

3.3 行政令執行強調多部門協同配合

一是司法部向審查委員會提供審查所需的資金和行政支持。各政府部門的負責人在法律允許范圍內，提供執行行政令所需的資源和信息，并指定人員履行相關職責。

二是自行政令發布起90天內，審查委員會各成員與國家情報總監應簽署一份諒解備忘錄，說明行政令的執行計劃。備忘錄應列出可能對被審查企業提出的要求、審查所需的材料、標準化的風險緩解措施，及給審查委員會成員授權的程序等。

三是審查委員會主席將與成員和顧問協調，每年向總統提交一份行政令執行報告，并提出有關政策、行政或立法提案的建議。

4 影響

4.1 審查范圍從新申請的電信服務許可證擴展到現有許可證

行政令建立的“外國參與美國電信服務業審查委員會”延續了過往“電信小組”的角色，公開資料顯示，美國“電信小組”進行的審查覆蓋了FCC幾乎所有的電信服務許可證，甚至包括美國電信領域基礎設施建設、電信企業重組和并購等活動。例如，電信小組對中國移動美國公司申請214牌照進行了長達3年的審查后，最終于2019年5月正式否決了該申請。同樣受到審查影響的還包括鵬博士與谷歌等美國公司合作的“太平洋之光”海底光纜項目?？梢哉f，該小組是藏在FCC背后的一個隱形的權力機構，對美國信息通信領域的安全審查具有絕對話語權。根據本行政令，審查委員會的審查范圍已從新申請的電信服務許可證擴展到現有許可證。

4.2 我國企業在美開展的電信業務將面臨更大的潛在風險

隨著行政令的發布，審查委員會正式走到臺前，大量中國企業在美開展的電信業務將面臨更大的潛在風險。2020年4月9日，審查委員會成員（包括美國司法部、國土安全部、國防部、商務部和美國貿易代表辦公室）對中國電信（美國）公司一致建議FCC撤銷并終止對其在美的國際電信服務牌照（214牌照）。2020年4月24日，FCC以國家安全理由審查并要求中國電信美洲公司、中國聯通美洲公司、太平洋網絡及其子公司ComNet等4家中資電信服務公司，在30日內說明不應吊銷其在美業務運營資質的理由。

5 結束語

新成立的“外國參與美國電信服務業審查委員會”繼承了以往“電信小組”的審查職能，是近期美國密集出臺審查政策的延續。針對外國企業參與美國電信服務業的審查，將會對我國部分電信企業在美業務產生較大影響，相關企業應予以關注，防范美國審查政策帶來的運營風險。

參考文獻

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