責(zé)信理論視角下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估研究
——以S市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估為例

徐道穩(wěn)，唐達(dá)婷

（深圳大學(xué)法學(xué)院 ，廣東 深圳，518060）

一、引言

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)是福利國(guó)家改革的重要舉措。政府購(gòu)買服務(wù)改變了傳統(tǒng)社會(huì)服務(wù)的關(guān)系結(jié)構(gòu)和評(píng)價(jià)方法，“責(zé)信”(accountability)就是在這一改變中出現(xiàn)的新概念。責(zé)信概念超越了科層制中的責(zé)任(responsibility)和市場(chǎng)化中的績(jī)效概念。[1]有學(xué)者認(rèn)為，責(zé)信基本是評(píng)估性的，是與績(jī)效期待相勾連的，是與效率和效能緊密連結(jié)的。此外，責(zé)信也具有動(dòng)態(tài)性，它提供一個(gè)組織學(xué)習(xí)的工具，通過(guò)對(duì)方案執(zhí)行績(jī)效的測(cè)量與檢視，來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和尋求改善。[2]289責(zé)信要求行動(dòng)者不僅要值得信賴，而且要可以被問(wèn)責(zé)；不僅要正確地做事，而且要做正確的事；不僅要重視效率，而且要重視效果；不僅要對(duì)行動(dòng)的過(guò)程負(fù)責(zé)，而且要對(duì)行動(dòng)的結(jié)果負(fù)責(zé)；不僅要對(duì)服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)，而且要對(duì)利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。關(guān)于責(zé)信的分類，學(xué)界有三分法、四分法和五分法。劉淑瓊認(rèn)為，責(zé)信的構(gòu)面包括法律責(zé)信、政治責(zé)信、專業(yè)責(zé)信。[3]Johnston和Romzek將責(zé)信分為四種，即管理責(zé)信、專業(yè)責(zé)信、法律責(zé)信、公共責(zé)信，前兩種屬于內(nèi)部責(zé)信，后兩種屬于外部責(zé)信。[4]陳云凡、王丹提出了責(zé)信的五個(gè)構(gòu)面，即專業(yè)責(zé)信、法律責(zé)信、道德責(zé)信、政治責(zé)信和市場(chǎng)責(zé)信。[1]不同的分類體現(xiàn)了學(xué)界對(duì)責(zé)信包含的維度有不同的看法，但是，責(zé)信的具體內(nèi)容在不同的分法中基本是一致的。

政府購(gòu)買服務(wù)是我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的顯著特征，而績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為政府社會(huì)服務(wù)治理的重要工具。績(jī)效評(píng)估對(duì)規(guī)范社會(huì)工作機(jī)構(gòu)行為、提升社會(huì)工作服務(wù)水平、提高財(cái)政資金使用效率都具有非常積極的作用，但是績(jī)效評(píng)估尚處于起步階段，存在多重困境和風(fēng)險(xiǎn)。[5]因此，準(zhǔn)確分析社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估存在的問(wèn)題，并嘗試提出解決問(wèn)題的思路，對(duì)更好地提升財(cái)政資金使用效益、提高社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量具有重要意義。本文以S市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估為研究對(duì)象，以責(zé)信的四分法為分析框架，運(yùn)用訪談方法收集資料，梳理S市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐歷程，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)，分析其中的困境，為完善社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估提出參考建議。訪談時(shí)間是2018年10月至2019年2月，訪談對(duì)象是來(lái)自S市9家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、4家行業(yè)組織的13位從業(yè)人員，其基本信息見(jiàn)表1(按訪談時(shí)間順序編號(hào))。

表 1 訪談對(duì)象基本信息

二、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估的發(fā)展歷程和成效

(一) 績(jī)效評(píng)估發(fā)展歷程

S市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估工作始于2009年。績(jī)效評(píng)估由市民政局主導(dǎo)，一開(kāi)始就委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)承接具體工作，包括評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)、評(píng)估程序的制定和實(shí)施、評(píng)估報(bào)告的撰寫等，市民政局承擔(dān)決策、監(jiān)管、確認(rèn)等職責(zé)。績(jī)效評(píng)估工作大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，即探索階段、推進(jìn)階段和深化階段(見(jiàn)表2)。

一是探索階段(2009—2010年)。績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)工作是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)。2009年，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參照“3E評(píng)估模型”(經(jīng)濟(jì)、效率、效果)、“3D評(píng)估模型”(診斷、設(shè)計(jì)、發(fā)展)和“APC評(píng)估理論”(問(wèn)責(zé)、績(jī)效、組織能力)，結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)工作實(shí)際，開(kāi)發(fā)出該市第一個(gè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系包括基礎(chǔ)設(shè)施管理、人力資源管理、內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、對(duì)外管理、服務(wù)量及服務(wù)成效等7個(gè)一級(jí)指標(biāo)、30個(gè)二級(jí)指標(biāo)、70個(gè)三級(jí)指標(biāo)。2010年民政部出臺(tái)《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)該辦法，參考美國(guó)、日本和中國(guó)臺(tái)灣社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)2009版的指標(biāo)體系進(jìn)行大幅修訂，形成了2010版指標(biāo)體系。該體系包括組織建設(shè)、服務(wù)管理、財(cái)務(wù)審計(jì)、公共關(guān)系、服務(wù)產(chǎn)出等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、34個(gè)二級(jí)指標(biāo)、120個(gè)三級(jí)指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)數(shù)量比2009版增加了71%。在5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中，組織建設(shè)的比重高達(dá)42%，服務(wù)管理占12%，財(cái)務(wù)審計(jì)占15%，公共關(guān)系占11%，服務(wù)產(chǎn)出占20%。這一比重構(gòu)成反映了評(píng)估的初級(jí)階段特點(diǎn)，在面面俱到的“全身體檢”中以組織規(guī)范化建設(shè)為重點(diǎn)，忽視了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利宗旨和服務(wù)使命。

二是推進(jìn)階段(2011—2016年)。自2011年開(kāi)始，S市大規(guī)模推進(jìn)社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，同時(shí)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系也調(diào)整為6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、29個(gè)二級(jí)指標(biāo)、98個(gè)三級(jí)指標(biāo)和4個(gè)附加指標(biāo)。6個(gè)一級(jí)指標(biāo)包括組織基礎(chǔ)(155分)、內(nèi)部治理(175分)、服務(wù)管理(230分)、財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)(125分)、外部關(guān)系(90分)、服務(wù)產(chǎn)出(225分)。不難發(fā)現(xiàn)，這一版指標(biāo)體系仍未擺脫“全身體檢式”的評(píng)估思維。在6個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，組織規(guī)范化建設(shè)的比重占33%，比上一版指標(biāo)體系有所下降；服務(wù)產(chǎn)出占比22.5%，略有增加。指標(biāo)體系的另一個(gè)變化是在附加指標(biāo)中增加社區(qū)服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)狀況、對(duì)主管部門工作的響應(yīng)度。2014年，績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向從全身體驗(yàn)向服務(wù)績(jī)效轉(zhuǎn)變，指標(biāo)體系的重點(diǎn)也從組織規(guī)范化建設(shè)轉(zhuǎn)向服務(wù)本身。其一級(jí)指標(biāo)的構(gòu)成是規(guī)劃與總結(jié)(70分)、管理與執(zhí)行(90分)、財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)(210分)、支持與推進(jìn)(295分)、監(jiān)控與驗(yàn)收(165分)、機(jī)構(gòu)成果(170分)，其中財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)的比重占21%，比上一版的12.5%有大幅提高。

三是深化階段(2017—2019年)。2017年，績(jī)效評(píng)估工作發(fā)生了兩個(gè)重大變化。一是市社會(huì)工作者協(xié)會(huì)和一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所被確定為新的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)服務(wù)績(jī)效評(píng)估和財(cái)務(wù)評(píng)估工作。二是評(píng)估指標(biāo)體系又有較大變化，其一級(jí)指標(biāo)的構(gòu)成是機(jī)構(gòu)管理與基礎(chǔ)建設(shè)(70分)、專業(yè)發(fā)展與推進(jìn)(240分)、財(cái)務(wù)運(yùn)行管理(350分)、機(jī)構(gòu)成果(90分)、相關(guān)主體評(píng)價(jià)(250分)。另有7項(xiàng)加分指標(biāo)，即機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)估結(jié)果、社會(huì)貢獻(xiàn)、員工關(guān)愛(ài)、機(jī)構(gòu)年檢結(jié)果、投訴情況、信息準(zhǔn)確及時(shí)、重大財(cái)務(wù)問(wèn)題。與前一階段相比，現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)估呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)。一是評(píng)估指標(biāo)更簡(jiǎn)化。新的指標(biāo)體系包括5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、17項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、43項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)從上一版的98項(xiàng)減為43項(xiàng)，銳減56%。二是評(píng)估內(nèi)容更精準(zhǔn)。新的指標(biāo)體系直擊服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)誠(chéng)信等行業(yè)痛點(diǎn)，加大信息公開(kāi)、服務(wù)評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)管理的評(píng)估權(quán)重，財(cái)務(wù)管理的比重從之前的21%猛增到35%，服務(wù)評(píng)價(jià)的比重也高達(dá)25%。三是評(píng)估方式更合理。實(shí)行過(guò)程評(píng)估(占30%)與終期評(píng)估(70%)相結(jié)合，過(guò)程評(píng)估聚焦于機(jī)構(gòu)的管理和基礎(chǔ)建設(shè)等硬性指標(biāo)，終期評(píng)估關(guān)注服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)評(píng)價(jià)，分散了機(jī)構(gòu)提交評(píng)估資料的壓力。

表 2 2009—2019年度S市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)照表

(二) 績(jī)效評(píng)估總體特征和成效

經(jīng)過(guò)10年的探索，S市社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的模式。從評(píng)估主體看，民政部門在評(píng)估工作中占主導(dǎo)地位，但是具體工作由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)；同時(shí)，政府相關(guān)部門、社區(qū)工作站、機(jī)構(gòu)理事、服務(wù)對(duì)象等組織和個(gè)人也參與對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。從評(píng)估指標(biāo)體系看，在過(guò)去10年中，評(píng)估指標(biāo)變化頻繁，幾乎每年都在變，平均2年就有新版指標(biāo)。但是從2017年開(kāi)始，指標(biāo)體系相對(duì)穩(wěn)定，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)誠(chéng)信和財(cái)務(wù)管理，真正把“績(jī)效”評(píng)估落到實(shí)處。從評(píng)估程序看，市民政局通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式確定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估機(jī)構(gòu)制定年度評(píng)估方案，經(jīng)評(píng)市評(píng)估委員會(huì)審定后公布；參評(píng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)要求，撰寫自評(píng)報(bào)告并提交佐證材料；第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)組織人員審閱材料和實(shí)地評(píng)估，出具初評(píng)報(bào)告；市評(píng)估委員會(huì)審議決定評(píng)估結(jié)果并由市民政局正式公布。從評(píng)估方法看，不同的對(duì)象適用不同的方法，包括材料審核、實(shí)地核查、問(wèn)卷調(diào)查、訪談法(包括電話訪談)，其中問(wèn)卷調(diào)查主要適用于相關(guān)利益主體的評(píng)價(jià)。從評(píng)估結(jié)果看，評(píng)估總分為1 000分，得900分及以上者為A級(jí)，800分及以上、900分以下為B級(jí)，700分及以上、800分以下為C級(jí)，700分以下為D級(jí)。被評(píng)為A級(jí)的機(jī)構(gòu)獲年度優(yōu)秀機(jī)構(gòu)榮譽(yù)表彰，并可以此進(jìn)行對(duì)外宣傳推廣；評(píng)估結(jié)果作為下一年度政府招投標(biāo)、競(jìng)投公益項(xiàng)目及社會(huì)組織登記認(rèn)定的重要參考。

通過(guò)對(duì)相關(guān)人員的訪談，我們發(fā)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的成效主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)建設(shè)、行業(yè)監(jiān)管、競(jìng)爭(zhēng)與交流、員工激勵(lì)四個(gè)方面。第一，績(jī)效評(píng)估促進(jìn)了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)。2009年評(píng)估之初，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)規(guī)章制度不健全、治理結(jié)構(gòu)不完整、運(yùn)營(yíng)管理不規(guī)范的現(xiàn)象普遍存在。在這種情況下，評(píng)估指標(biāo)體系將重點(diǎn)放在機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)上，第一版的指標(biāo)體系甚至要求機(jī)構(gòu)名牌擺放的位置。后來(lái)，評(píng)估指標(biāo)體系多次修改，形式化的指標(biāo)逐步減少，服務(wù)質(zhì)量、誠(chéng)信建設(shè)、財(cái)務(wù)管理等方面的權(quán)重逐步增加，推動(dòng)了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)責(zé)信的規(guī)范化建設(shè)。第二，績(jī)效評(píng)估有利于主管部門的服務(wù)監(jiān)管。通過(guò)第三方評(píng)估，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、專業(yè)發(fā)展與推進(jìn)、資金流向、服務(wù)成果、外部評(píng)價(jià)等信息得以數(shù)字化呈現(xiàn)，主管部門可以此實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的可視化、精準(zhǔn)化監(jiān)管。第三，績(jī)效評(píng)估促進(jìn)了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)和交流。由于評(píng)估結(jié)果影響社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)聲譽(yù)和項(xiàng)目中標(biāo)，因此，績(jī)效評(píng)估必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間某種程度的競(jìng)爭(zhēng)，從而有利于社會(huì)工作行業(yè)的整體提升。此外，通過(guò)評(píng)估人員的現(xiàn)場(chǎng)反饋和建議，績(jī)效評(píng)估間接搭建了信息交流平臺(tái)。第四，績(jī)效評(píng)估影響機(jī)構(gòu)員工的職業(yè)認(rèn)同。一方面，績(jī)效評(píng)估使員工有機(jī)會(huì)直觀檢視自己的專業(yè)服務(wù)進(jìn)程，促使員工可以再次檢討和認(rèn)識(shí)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)部制度規(guī)范，加深其對(duì)于機(jī)構(gòu)的價(jià)值認(rèn)同；另一個(gè)方面，評(píng)估結(jié)果也影響員工的榮譽(yù)感和工作安全感，好的評(píng)估結(jié)果不僅有利于機(jī)構(gòu)的形象推廣，也會(huì)提升員工對(duì)機(jī)構(gòu)的認(rèn)同感。

三、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估面臨的困境

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估取得了明顯成效，但是也存在不少問(wèn)題，面臨諸多困境。根據(jù)Johnston和Romzek對(duì)責(zé)信的分類，本文從管理責(zé)信、專業(yè)責(zé)信、法律責(zé)信和公共責(zé)信四個(gè)方面闡述這些困境。

(一) 管理責(zé)信困境

管理責(zé)信屬于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的范疇，包括明確的組織運(yùn)行規(guī)范、有效的層級(jí)管理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的內(nèi)部服務(wù)監(jiān)控。結(jié)合當(dāng)前社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐與訪談內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估在管理責(zé)信方面存在兩類問(wèn)題。

從主體地位看，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在評(píng)估中是非常被動(dòng)的，一方面表現(xiàn)為程序上的被動(dòng)；另一方面表現(xiàn)為時(shí)間上的被動(dòng)。被動(dòng)參與導(dǎo)致機(jī)構(gòu)上下對(duì)績(jī)效評(píng)估的應(yīng)付態(tài)度。

評(píng)估多了，已經(jīng)麻木了，反正來(lái)了只要應(yīng)對(duì)好就行了(DX-04)。

從評(píng)估類型看，除政府委托第三方所做的機(jī)構(gòu)年度績(jī)效評(píng)估外，機(jī)構(gòu)承接的各類服務(wù)項(xiàng)目同樣面臨市、區(qū)、街道、工青婦及相關(guān)部門的評(píng)估。這些評(píng)估有例行檢查式的，有資料查閱式的，有現(xiàn)場(chǎng)參觀指導(dǎo)式的，形式復(fù)雜多樣且沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

除機(jī)構(gòu)評(píng)估外，許多項(xiàng)目、中心及崗位都要面臨多頭評(píng)估(BD-10)。

多頭評(píng)估導(dǎo)致機(jī)構(gòu)管理層疲于應(yīng)付利益相關(guān)方的工作檢查，提供不同格式的評(píng)估材料，但是材料的內(nèi)容沒(méi)有多大差別。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在多頭評(píng)估中做了很多重復(fù)勞動(dòng)或無(wú)效勞動(dòng)。從評(píng)估目的看，不少機(jī)構(gòu)為了評(píng)估而評(píng)估，為了爭(zhēng)取好的評(píng)估結(jié)果一直處于錦標(biāo)賽式的評(píng)估游戲當(dāng)中，反而忽視了管理和服務(wù)本身。

大家覺(jué)得評(píng)估就是做資料，機(jī)構(gòu)很少反思自己的問(wèn)題(NS-05)。

(二) 專業(yè)責(zé)信困境

專業(yè)責(zé)信關(guān)注的是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的規(guī)范性、專業(yè)性和政府購(gòu)買協(xié)議的達(dá)成度，它不僅針對(duì)單個(gè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，還包括社會(huì)工作行業(yè)。當(dāng)前績(jī)效評(píng)估的專業(yè)責(zé)信困境主要表現(xiàn)在評(píng)估主體的專業(yè)性不足、評(píng)估指標(biāo)體系科學(xué)性不強(qiáng)等方面。

從評(píng)估主體看，我國(guó)法規(guī)和政策對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員的資質(zhì)都沒(méi)有明確的規(guī)定，因此，評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員在實(shí)際評(píng)估工作中常常面臨專業(yè)性質(zhì)疑。

有的評(píng)估完全就是外行來(lái)評(píng)內(nèi)行，和他們溝通都有困難(DX-04)。

此外，評(píng)估方的立場(chǎng)和評(píng)估倫理也是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。

評(píng)估方代表自己還是代表甲方，如果代表甲方，評(píng)估方的立場(chǎng)應(yīng)該在哪里？(XD-06)。

從評(píng)估內(nèi)容看，指標(biāo)體系缺乏理論指導(dǎo)，評(píng)估指標(biāo)與實(shí)際服務(wù)存在脫節(jié)現(xiàn)象，難以界定和量度社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)的核心方面，評(píng)估的全面性和準(zhǔn)確性難以實(shí)現(xiàn)。

有的指標(biāo)不知道應(yīng)該提供什么佐證資料，這時(shí)就會(huì)有點(diǎn)抓狂(SY-08)。

從評(píng)估過(guò)程看，績(jī)效評(píng)估程序沒(méi)有逃脫傳統(tǒng)的從提交材料到行政審核的行政化窠臼，缺少對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)品質(zhì)的過(guò)程關(guān)注。所謂過(guò)程評(píng)估只是一個(gè)標(biāo)簽而已，實(shí)際上就是資料的分段匯總。

第一次評(píng)估我們都很重視，但是久而久之就無(wú)所謂了，我覺(jué)得評(píng)估越來(lái)越形式化了(DX-04)。

(三) 法律責(zé)信困境

法律責(zé)信強(qiáng)調(diào)“組織要遵守各種具有法律意義的法令規(guī)章與文件，以及對(duì)績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行縝密的外在監(jiān)督”，[2]293表現(xiàn)為對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)合同的契約履行、機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)的指標(biāo)要求等。法律責(zé)信的困境首先表現(xiàn)為評(píng)估資料造假。資料造假的情形大致有三：一是虛構(gòu)事實(shí)，即為了達(dá)到績(jī)效評(píng)估的某種要求，虛構(gòu)不存在的活動(dòng)或者提供不符合時(shí)間要求的材料；二是夸大事實(shí)，即對(duì)機(jī)構(gòu)的某一活動(dòng)過(guò)度包裝、以一吹十，對(duì)活動(dòng)的效果言過(guò)其實(shí)、夸大其詞；三是一事多用，即拿一件事情的材料應(yīng)付多個(gè)項(xiàng)目的評(píng)估，涉嫌騙取資金。

為了應(yīng)付評(píng)估，有些專業(yè)活動(dòng)可能根本沒(méi)有開(kāi)展，或?qū)⒛骋粋€(gè)專業(yè)活動(dòng)的資料用在不同的項(xiàng)目當(dāng)中(ZY-02)。

資料造假不僅違反了法律法規(guī)的規(guī)定和契約精神，而且也與社會(huì)工作的專業(yè)價(jià)值相背離，其惡劣后果不可估量。

其次是財(cái)務(wù)管理中的違法現(xiàn)象。從目前的指標(biāo)體系看，財(cái)務(wù)管理的比重從上一版的21%增加到35%，這一比重比較高也比較合適。問(wèn)題是現(xiàn)有的財(cái)務(wù)指標(biāo)多是衡量財(cái)務(wù)狀況形式合理性的指標(biāo)，實(shí)質(zhì)合理性的指標(biāo)不足。績(jī)效評(píng)估對(duì)有的機(jī)構(gòu)通過(guò)關(guān)聯(lián)交易套取資金無(wú)法監(jiān)管，現(xiàn)有法律政策對(duì)其也缺乏規(guī)制。

(四) 公共責(zé)信困境

公共責(zé)信是指政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)必須對(duì)服務(wù)對(duì)象、公眾和利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，主要表現(xiàn)為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在服務(wù)質(zhì)量、財(cái)務(wù)管理和信息公開(kāi)等方面的公信力。績(jī)效評(píng)估要實(shí)現(xiàn)公共責(zé)信，利益相關(guān)方的參與是必備要素。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)是績(jī)效評(píng)估的重要環(huán)節(jié)。內(nèi)部評(píng)價(jià)的主體包括社會(huì)工作者、管理人員、理事會(huì)成員等。內(nèi)部評(píng)價(jià)的結(jié)果與這些人的利益是相關(guān)的，因此內(nèi)部評(píng)價(jià)極易帶來(lái)形式化的滿意評(píng)價(jià)，從而起不到評(píng)估的差異化作用。外部評(píng)價(jià)主要包含服務(wù)對(duì)象及業(yè)務(wù)主管單位的評(píng)價(jià)。實(shí)踐中，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為了獲得理想的分?jǐn)?shù)而“拉關(guān)系”，此類“人情分、面子分”的形式化打分現(xiàn)象不乏其例，嚴(yán)重影響了績(jī)效評(píng)估的客觀性和利益相關(guān)方評(píng)價(jià)的效度。

為了爭(zhēng)取利益相關(guān)方好的評(píng)價(jià)，很多服務(wù)都會(huì)受制于用人單位及其他一些合作單位，這些主體評(píng)價(jià)的客觀性有待商榷(BD-10)。

信息公開(kāi)是管理和監(jiān)督社會(huì)組織的基礎(chǔ)，也是社會(huì)組織獲得公信力的前提。在績(jī)效評(píng)估中提高對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)的要求無(wú)疑是正確的，但是在評(píng)估實(shí)踐中面臨信息公開(kāi)的范圍如何確定、如何防范評(píng)估人員的道德風(fēng)險(xiǎn)等難題。

要求我們公開(kāi)內(nèi)部制度，這是不能接受的。你想如果一個(gè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)把內(nèi)部的管理機(jī)制度全部公開(kāi)，那別人不都可以拿來(lái)抄嗎？(DX-04)

四、績(jī)效評(píng)估責(zé)信困境的成因分析

關(guān)于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估責(zé)信困境的成因，有學(xué)者從第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)政治合法性缺位、法律合法性缺失、專業(yè)合法性有限以及社會(huì)合法性不足等方面進(jìn)行了剖析。[6]這種分析無(wú)疑具有理論意義，但是如果把績(jī)效評(píng)估的責(zé)信困境完全歸因于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的合法性可能有失偏頗。首先，績(jī)效評(píng)估涉及多個(gè)主體和多個(gè)方面，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系會(huì)產(chǎn)生很大影響，但是政府部門和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效評(píng)估的程序、內(nèi)容和結(jié)果影響可能更大。因此，對(duì)責(zé)信困境的分析需要從更多的主體和更多的層面展開(kāi)。其次，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的合法性從根本上說(shuō)來(lái)源于政府部門的委托，其合法性既取決于政府部門的合法性，也取決于自身的專業(yè)性和正當(dāng)性。合法性有兩個(gè)理論傳統(tǒng)，即理性建構(gòu)主義合法性和經(jīng)驗(yàn)主義合法性。前者關(guān)注政治秩序的價(jià)值基礎(chǔ)，后者關(guān)注被統(tǒng)治者對(duì)政治秩序的信念和心理感受。[7]哈貝馬斯試圖將兩種理論傳統(tǒng)相結(jié)合，提出所謂“重建性”合法性。他認(rèn)為，合法性應(yīng)該被理解為一個(gè)政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值。[8]重建性合法性既強(qiáng)調(diào)對(duì)政治秩序的忠誠(chéng)和認(rèn)可，也強(qiáng)調(diào)政治秩序的價(jià)值性。由此可見(jiàn)，合法性概念的內(nèi)涵比較豐富，從合法性角度分析責(zé)信困境需要厘清對(duì)合法性的理解。

筆者認(rèn)為，績(jī)效評(píng)估是社會(huì)工作制度體系的重要環(huán)節(jié)，與我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展模式密切相關(guān)，而社會(huì)工作發(fā)展模式是由其背后的理論基礎(chǔ)決定的。我國(guó)采取行政化發(fā)展模式來(lái)發(fā)展社會(huì)工作，這一模式受到新公共管理理論的深刻影響。因此，從新公共管理理論和行政化發(fā)展模式來(lái)分析績(jī)效評(píng)估的責(zé)信困境可能更有解釋力。新公共管理理論是在西方福利國(guó)家改革中出現(xiàn)的理論范式，其理論假設(shè)是“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，即個(gè)人和組織(包括公共機(jī)構(gòu))都是理性地追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的主體；在價(jià)值目標(biāo)上，新公共管理以市場(chǎng)和顧客為導(dǎo)向，追求所謂的“3E”目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)；[9]在政策工具上，新公共管理主張公共服務(wù)市場(chǎng)化、公私部門競(jìng)爭(zhēng)化，具體方式包括精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、服務(wù)外包、項(xiàng)目預(yù)算、合同管理、績(jī)效工資等。[10]新公共管理理論對(duì)我國(guó)的公共行政改革產(chǎn)生了重要影響，這一點(diǎn)在社會(huì)工作發(fā)展上表現(xiàn)得尤為明顯。我國(guó)發(fā)展社會(huì)工作的主要方式是服務(wù)外包，“政府購(gòu)買，民間運(yùn)作”是對(duì)這一方式的經(jīng)典概括。筆者曾撰文將我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展模式概括為行政化發(fā)展模式，其基本要素有行政化推動(dòng)、行政化支持和行政化管理，具有政出多門、外延發(fā)展、政社關(guān)系失衡、社會(huì)治理目標(biāo)等基本特征。[11]社會(huì)工作行政化發(fā)展模式既有我國(guó)傳統(tǒng)公共行政中強(qiáng)勢(shì)政府的某些特點(diǎn)，也有新公共管理所提倡的私營(yíng)化、市場(chǎng)化的諸多做法。實(shí)證主義導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估是這一發(fā)展模式的必要環(huán)節(jié)，也是新公共管理理論影響的一個(gè)體現(xiàn)。行政化傳統(tǒng)與新公共管理交互作用、相互促進(jìn)，從以下四個(gè)方面影響績(jī)效評(píng)估責(zé)信困境的形成。

(一) 行政的壓力型體制

所謂壓力型體制是指地方各級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)而采取的任務(wù)分解、量化考核和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的管理方式。[12]社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估制度是壓力型體制在社會(huì)工作行業(yè)的表現(xiàn)。壓力型體制表面上看是各種任務(wù)的量化指標(biāo)，但是實(shí)際上這些指標(biāo)的完成必須以權(quán)力為后盾，如果沒(méi)有權(quán)力的加持，這些指標(biāo)則毫無(wú)意義。權(quán)力的影響體現(xiàn)在績(jī)效評(píng)估過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。首先，評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法、評(píng)估程序和評(píng)估結(jié)果都是政府以文件的形式下達(dá)的，具有很強(qiáng)的行政命令性，被評(píng)估方和利益相關(guān)方話語(yǔ)權(quán)較小，甚至沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。其次，政府作為服務(wù)外包的發(fā)包方，也是服務(wù)協(xié)議的履約方，其履約情況如何也應(yīng)納入評(píng)估之列，但實(shí)際上績(jī)效評(píng)估只針對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，不包括政府部門。最后，績(jī)效評(píng)估的時(shí)間安排具有隨意性，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系與中標(biāo)合同的指標(biāo)存在一定的脫節(jié)，削弱了評(píng)估指標(biāo)對(duì)社會(huì)工作服務(wù)的引導(dǎo)作用。壓力型體制過(guò)于關(guān)注服務(wù)提供方對(duì)服務(wù)指標(biāo)的完成情況，對(duì)購(gòu)買方的監(jiān)管則有所忽視。監(jiān)管法律法規(guī)不夠健全，導(dǎo)致對(duì)招標(biāo)過(guò)程中的串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)行為監(jiān)管不到位，對(duì)少數(shù)服務(wù)提供方通過(guò)關(guān)聯(lián)交易套取資金的行為打擊不力。

(二) 社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的企業(yè)化管理

在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的背景下，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是公共服務(wù)鏈條中的一個(gè)環(huán)節(jié)，壓力型體制必然通過(guò)公共服務(wù)鏈條對(duì)機(jī)構(gòu)的管理產(chǎn)生深刻影響。在壓力型體制下，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的管理理念、管理方式和運(yùn)作模式與市場(chǎng)化的企業(yè)如出一轍。從管理理念看，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是民辦非企業(yè)單位，具有非營(yíng)利屬性和公益愿景，但是并不意味著社會(huì)工作機(jī)構(gòu)不能有贏余。實(shí)際上社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為了生存和發(fā)展一定會(huì)追求贏余，有的機(jī)構(gòu)出資人還有較強(qiáng)的營(yíng)利沖動(dòng)，甚至通過(guò)關(guān)聯(lián)交易套取政府購(gòu)買服務(wù)資金。從管理方式看，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)采取決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但是和中小企業(yè)一樣，出資人在決策中占主導(dǎo)地位，執(zhí)行團(tuán)隊(duì)由出資人操控并有較大的自主權(quán)。此外，人力資源管理、公共關(guān)系管理和財(cái)務(wù)管理等內(nèi)部管理與企業(yè)管理越來(lái)越相似。從運(yùn)作模式看，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)采取市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)化的方式爭(zhēng)取政府項(xiàng)目，并開(kāi)展服務(wù)工作。企業(yè)為了賺顧客的錢，必須爭(zhēng)取到顧客，向顧客負(fù)責(zé)。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為了拿到政府的項(xiàng)目，必須取得政府的信任，向政府負(fù)責(zé)。政府關(guān)心什么，機(jī)構(gòu)就做什么；領(lǐng)導(dǎo)喜歡什么，機(jī)構(gòu)就提供什么。久而久之，機(jī)構(gòu)就偏離了專業(yè)服務(wù)的初衷。

(三) 評(píng)估機(jī)構(gòu)的非規(guī)范運(yùn)作

非規(guī)范運(yùn)作是指評(píng)估機(jī)構(gòu)在缺乏規(guī)范或規(guī)范性不強(qiáng)的環(huán)境中開(kāi)展工作。經(jīng)過(guò)十多年的職業(yè)化發(fā)展，我國(guó)社會(huì)工作制度體系已初具雛形，但是在社會(huì)工作制度體系建設(shè)過(guò)程中，績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)相對(duì)受到忽視，至今尚未形成可作指引的行業(yè)評(píng)估規(guī)范。每年績(jī)效評(píng)估的依據(jù)就是政府部門的一紙“評(píng)估通知”，而在評(píng)估過(guò)程中，被評(píng)估方對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)、評(píng)估內(nèi)容不明確、評(píng)估體系導(dǎo)向失衡、評(píng)估程序上“前置評(píng)估缺場(chǎng)”[13]、評(píng)估結(jié)果公信力受到質(zhì)疑等諸多難題遠(yuǎn)非一紙通知所能解決。除評(píng)估過(guò)程外，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)本身也需要優(yōu)化。現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)“過(guò)分強(qiáng)調(diào)評(píng)估的科學(xué)范式，努力將模糊性的物有所值轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范、清晰、可操作的績(jī)效評(píng)估，忽視了社會(huì)工作服務(wù)本身的價(jià)值特殊性”。[14]注重審核式的指標(biāo)完成，專業(yè)內(nèi)涵體現(xiàn)不足，容易導(dǎo)致社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的短視行為。評(píng)估機(jī)構(gòu)的非規(guī)范運(yùn)作還體現(xiàn)在評(píng)估機(jī)構(gòu)及其工作人員的專業(yè)資質(zhì)上。我國(guó)對(duì)績(jī)效評(píng)估的人員和機(jī)構(gòu)均沒(méi)有明確的資質(zhì)要求，現(xiàn)實(shí)中兩三個(gè)人花幾萬(wàn)元成立一個(gè)民辦非企業(yè)單位就是一個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，甚至有的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)也承接績(jī)效評(píng)估的業(yè)務(wù)。這種“草臺(tái)班子”不但沒(méi)有能力承接績(jī)效評(píng)估這樣的專業(yè)活動(dòng)，反而導(dǎo)致評(píng)估市場(chǎng)某種程度的混亂。

(四) 利益相關(guān)方的被動(dòng)參與

績(jī)效評(píng)估中的利益相關(guān)方主要有服務(wù)使用單位、服務(wù)對(duì)象、一線社會(huì)工作者、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)理事和監(jiān)事等。所謂被動(dòng)參與是指利益相關(guān)方在評(píng)估程序上的被動(dòng)性、評(píng)價(jià)打分上的應(yīng)付性和評(píng)估監(jiān)督的虛置性。從評(píng)估程序看，利益相關(guān)方較少參與指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、評(píng)估內(nèi)容的確定和評(píng)估過(guò)程的安排等事項(xiàng)，有的評(píng)估主體對(duì)績(jī)效評(píng)估似乎也不關(guān)心。從評(píng)價(jià)打分看，各評(píng)價(jià)主體的作用不同，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)策略也不同。服務(wù)對(duì)象如何挑選、通過(guò)什么方式參與打分都具有很大的隨意性。因此，對(duì)于服務(wù)對(duì)象打分，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)有較大的操作空間。一線社會(huì)工作者、理事監(jiān)事礙于情面或出于自身利益考慮，一般都給予“習(xí)慣性高分”。服務(wù)使用單位直接管理社會(huì)工作者事務(wù)，干預(yù)社會(huì)工作者的服務(wù)安排，對(duì)社會(huì)工作者項(xiàng)目的持續(xù)性有決定性影響。此外，社會(huì)工作者服務(wù)的專業(yè)性在很大程度上取決于服務(wù)使用單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)識(shí)水平和重視程度。比較而言，服務(wù)使用單位的評(píng)價(jià)更為重要，有時(shí)甚至有一票否決之功用，因而成為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的主要公關(guān)對(duì)象。從評(píng)估監(jiān)督看，績(jī)效評(píng)估的過(guò)程和結(jié)果都缺乏透明度，信息公開(kāi)的程度和范圍都有待提高，不然就會(huì)導(dǎo)致公眾的監(jiān)督形同虛設(shè)。

五、完善社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估的建議

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估面臨的責(zé)信困境勢(shì)必對(duì)社會(huì)工作服務(wù)失靈起到催化作用，很大程度上影響社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的合法性和公信力。我們認(rèn)為，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)要通過(guò)評(píng)估這種相對(duì)技術(shù)化的方式展現(xiàn)成效，需要從價(jià)值轉(zhuǎn)向、技術(shù)升級(jí)、制度規(guī)范、合作治理等方面進(jìn)行優(yōu)化，以提升社會(huì)工作服務(wù)的責(zé)信度。

(一) 價(jià)值轉(zhuǎn)向：以實(shí)踐增能取向建立管理責(zé)信

政府購(gòu)買服務(wù)的目的是提升服務(wù)的專業(yè)性與效能性，因此作為被評(píng)估方的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，首先要從價(jià)值取向上擺正機(jī)構(gòu)的位置，從被動(dòng)式檢查轉(zhuǎn)向組織增能，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的過(guò)程導(dǎo)向和成效引導(dǎo)，以提升管理責(zé)信。價(jià)值取向是績(jī)效評(píng)估的靈魂，影響著評(píng)估系統(tǒng)的方方面面。[15]績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向需要從檢查邏輯向增能取向轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從“維持活命”到“踐行使命”。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)必須重視績(jī)效評(píng)估中的過(guò)程增能，加強(qiáng)服務(wù)過(guò)程管理，重視評(píng)估過(guò)程的導(dǎo)向作用，同時(shí)又不斷修正服務(wù)過(guò)程，[16]增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的成效指引，通過(guò)績(jī)效評(píng)估引導(dǎo)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展品牌服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)和特色服務(wù)。

(二) 技術(shù)升級(jí)：多向度共建專業(yè)責(zé)信

績(jī)效評(píng)估旨在加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)的規(guī)范性、完整性、完成度的監(jiān)管，督促其履行專業(yè)責(zé)信。在實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)估在主體專業(yè)性、內(nèi)容及程序完整度上的應(yīng)用缺憾，制約了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)成效與品質(zhì)的集成，需要提升評(píng)估技術(shù)，多向度共建專業(yè)責(zé)信。首先，建立績(jī)效評(píng)估主體資質(zhì)制度。對(duì)評(píng)估人員的學(xué)歷、專業(yè)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和研究能力等提出明確要求，通過(guò)考試和審核相結(jié)合的方式對(duì)評(píng)估人員進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證；對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)、人員規(guī)模和資質(zhì)、治理結(jié)構(gòu)、質(zhì)量控制等做出明確規(guī)定，不符合規(guī)定的評(píng)估機(jī)構(gòu)不得承接績(jī)效評(píng)估業(yè)務(wù)。其次，規(guī)范績(jī)效評(píng)估的方法與程序，重構(gòu)以項(xiàng)目制為核心的社會(huì)工作評(píng)估機(jī)制。[17]改善當(dāng)前材料審核式的單一主觀評(píng)價(jià)方法，突出社會(huì)工作機(jī)構(gòu)個(gè)性化的績(jī)效評(píng)估因素，增強(qiáng)評(píng)估方法使用的彈性與靈活性，例如，建立評(píng)估觀察員制度、優(yōu)化績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)與申訴程序等。再次，不斷完善績(jī)效評(píng)估內(nèi)容，提高指標(biāo)體系的信度和效度，使評(píng)估結(jié)果真實(shí)反映社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為服務(wù)主體的努力效果。最后，重視績(jī)效評(píng)估的評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)功能的同時(shí)，發(fā)揮其干預(yù)和發(fā)展功能，[18]積極回應(yīng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)信息公開(kāi)、利益相關(guān)方評(píng)價(jià)和評(píng)估指標(biāo)公正性的關(guān)切。

(三) 法治導(dǎo)向：構(gòu)建權(quán)利義務(wù)相適應(yīng)的法律責(zé)信

社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估在我國(guó)還是一個(gè)新生事物，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到法治化的程度，政策規(guī)范也不成體系，而且層次也不高。要真正落實(shí)社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估法律責(zé)信，現(xiàn)實(shí)的做法是逐步建立以法律為引領(lǐng)、以政策為主體的績(jī)效評(píng)估法律政策體系，形成良好的績(jī)效評(píng)估法律環(huán)境。國(guó)家層面的社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估立法的時(shí)機(jī)尚不成熟，但是發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府可以運(yùn)用地方立法權(quán)或特區(qū)立法權(quán)在社會(huì)立法領(lǐng)域率先探索。績(jī)效評(píng)估立法可以在評(píng)估主體、第三方資質(zhì)、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面做原則規(guī)定，具體的評(píng)估內(nèi)容、指標(biāo)體系、財(cái)務(wù)審計(jì)等留由政策規(guī)定，并做適時(shí)調(diào)整。例如，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于捐助法人，具有非營(yíng)利使命，但是在實(shí)踐中，機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠，而政府強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利目的，兩者的關(guān)注點(diǎn)明顯不同。鑒于此，立法要從法律上規(guī)定社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)享受稅收優(yōu)惠權(quán)利，以工資待遇為核心的勞動(dòng)權(quán)益應(yīng)該依法得到保障，同時(shí)，非營(yíng)利的社會(huì)責(zé)任也要嚴(yán)格落實(shí)。至于具體的稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟(jì)措施、財(cái)務(wù)審計(jì)程序、處罰措施可由政策規(guī)定。通過(guò)法律框架來(lái)調(diào)整社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)邊界及評(píng)估有關(guān)的權(quán)利義務(wù)，促成機(jī)構(gòu)層面的績(jī)效評(píng)估規(guī)則逐步走向明朗化、成文化、制度化、精確化。

(四) 合作治理：以整合視角建立公共責(zé)信

要擺脫公眾參與形式化、信息難公開(kāi)等困境，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估也需要經(jīng)過(guò)一個(gè)“民主行政的公共選擇過(guò)程”。[19]通過(guò)強(qiáng)化多主體參與的績(jī)效評(píng)估，完善公共責(zé)信履行，以確保績(jī)效評(píng)估的整套體系能夠承載社會(huì)工作服務(wù)的公共價(jià)值。社會(huì)工作服務(wù)體制發(fā)展還處于逐步成熟階段，我們不能囿于現(xiàn)有評(píng)估系統(tǒng)的思維限制。我們需要大膽探索和創(chuàng)新，注重合作治理，使績(jī)效評(píng)估從單向度的壟斷式的評(píng)估轉(zhuǎn)向合作型的評(píng)估，實(shí)現(xiàn)評(píng)估過(guò)程中多主體的平等及充分互動(dòng)。合作治理的績(jī)效評(píng)估是社會(huì)化的評(píng)估，既包括機(jī)構(gòu)內(nèi)部評(píng)估、外部第三方評(píng)估，也有社會(huì)公眾參與評(píng)估；既要保障監(jiān)督，更要發(fā)展機(jī)構(gòu)的評(píng)估能力；強(qiáng)調(diào)過(guò)程評(píng)估與結(jié)果評(píng)估相互配合，實(shí)現(xiàn)評(píng)估的流程閉環(huán)設(shè)計(jì)。績(jī)效評(píng)估的手段、方法的多元性不言而喻，我們要同時(shí)將這種多元評(píng)估體系嵌入社會(huì)工作機(jī)構(gòu)日常服務(wù)的自律當(dāng)中，以促進(jìn)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

六、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估在規(guī)范行業(yè)發(fā)展、推動(dòng)行業(yè)交流、提高監(jiān)管水平等方面取得了一定成效，但是也面臨機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付、評(píng)估專業(yè)性不強(qiáng)、公眾參與不足、評(píng)估結(jié)果公信力有待提高等諸多責(zé)信困境。本文選擇責(zé)信的四分法作為分析視角，提出了擺脫績(jī)效評(píng)估困境的對(duì)策，為績(jī)效評(píng)估研究提供了一個(gè)新的視角；但是，責(zé)信分析并沒(méi)有將視角擴(kuò)展到更深入的制度體系。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估是社會(huì)工作職業(yè)化體制體系的重要組成部分，必然受到整個(gè)制度體系的影響。因此，要從根本上解決績(jī)效評(píng)估中存在的問(wèn)題，有必要把績(jī)效評(píng)估放到整個(gè)社會(huì)工作發(fā)展模式中統(tǒng)籌考慮，必須綜合頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)和法律政策等方面尋求解決之道。從這個(gè)角度看，本文不是從“道”只是從“術(shù)”的層面提出了一些粗淺的看法。另外，本文僅對(duì)S市績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了考察，而且囿于篇幅所限對(duì)訪談資料的使用尚不充分，由此得出的結(jié)論在適用性和推廣性上也受到一定的限制。